La imprecisa concepción del procedimiento administrativo común en la jurisprudencia constitucional

Autor:Ángel Menéndez Rexach
Páginas:577-595
 
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LA IMPRECISA CONCEPCIÓN DEL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN EN
LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL
Ángel Menéndez Rexach
Universidad Autónoma de Madrid
I. LA COMPETENCIA ESTATAL SOBRE EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO COMÚN1
1. La difícil distinción entre «bases del régimen jurídico de las
Administraciones Públicas» y «procedimiento administrativo
común»
El artículo 149.1.18.ª CE atribuye al Estado la competencia sobre ambas
materias, así como sobre otras instituciones básicas del Derecho Administra-
tivo Pero la formulación del precepto constitucional tiene, a primera vista, un
alcance diferente en ambos casos. Mientras que la competencia sobre el régi-
men jurídico de las Administraciones Públicas se limita a las «bases» (lo que
lleva implícita la facultad de desarrollo legislativo por las Comunidades Au-
tónomas o por el propio Estado en los ámbitos materiales de su competencia),
la relativa al procedimiento no se circunscribe a los límites de lo «básico»,
sino que se despliega en plenitud pero sólo sobre los aspectos «comunes», lo
que implica que hay «especialidades» procedimentales externas a la compe-
tencia estatal.
1 Este trabajo es una reelaboración, actualizada, de parte del Capítulo I del Libro «Régi-
men jurídico y procedimiento administrativo de los gobiernos locales. La aplicación a las en-
tidades locales de las Leyes 39/2015 y 40/2015, de 1 de octubre», coordinado por V
C, F., Instituto de Derecho Local, UAM, Madrid, 2016. Al incluirlo ahora en el libro
homenaje al Profesor Rodríguez Arana, el autor quiere dejar constancia de su afecto al home-
najeado y de reconocimiento de su trayectoria académica.
LOS DESAFÍOS DEL DERECHO PÚBLICO EN EL SIGLO XXI
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Ambos títulos competenciales fundamentaron la promulgación de la Ley
30/1992 y así se reflejaba en su denominación: «régimen jurídico de las Ad-
ministraciones Públicas y procedimiento administrativo común» (citada en
adelante como LRJPAC)2. Sin embargo, hay que reconocer que, pese a la
diferente configuración y alcance teórico de ambos títulos competenciales, las
consecuencias prácticas son muy parecidas, porque la articulación en torno al
binomio «bases-desarrollo» en materia de régimen jurídico de las Administra-
ciones Públicas conduce a un resultado similar al del binomio «común-espe-
cial» en materia de procedimiento. La propia formulación de la competencia
sobre las bases del régimen jurídico en el art. 149.1.18.ª CE apunta a este
resultado, cuando puntualiza que la finalidad de esa competencia es garantizar
a los administrados un «tratamiento común» ante las Administraciones Públi-
cas, lo mismo que ocurre en el procedimiento. Es verdad que «común» no
significa «uniforme», pero sí «homogéneo», de lo que deriva la posibilidad de
que existan «especialidades», pero siempre respetando unas reglas comunes.
Ese es, justamente, el significado de las «bases» en cualquier materia.
Pues bien, en el marco de las garantías procedimentales comunes, reguladas
por el legislador estatal, las Comunidades Autónomas (y el propio Estado)
pueden regular procedimientos especiales en los ámbitos de su competencia
sustantiva. De ahí que, en principio, el procedimiento «común» cumpla una
función análoga a la de las bases del régimen jurídico de las Administraciones
Públicas, lo que no impide que en el plano teórico puedan trazarse algunas
diferencias entre ambos títulos competenciales.
En un intento de articular ambos títulos competenciales, podría afirmarse
que las bases del régimen jurídico comprenden los principios básicos de la
organización (incluyendo las reglas sobre atribución y traslado de competen-
cias) y también los de la actuación administrativa. Entre estos últimos ocupan
2 La Exposición de Motivos de la Ley explicaba el distinto alcance de la competencia
estatal en los siguientes términos:
«La delimitación del régimen jurídico de las Administraciones Públicas se en-
globa en el esquema “bases más desarrollo” que permite a las Comunidades Autó-
nomas dictar sus propias normas siempre que se ajusten a las bases estatales. Sin
embargo, respecto al procedimiento administrativo común y al sistema de respon-
sabilidad de las Administraciones Públicas, aunque su formulación jurídica sea la
manifestación expresa y la traducción práctica para los ciudadanos de la aplicación
regular del propio régimen jurídico, la Constitución las contempla como una com-
petencia normativa plena y exclusiva del Estado.
La Ley recoge esta concepción constitucional de distribución de competencias
y regula el procedimiento administrativo común de aplicación general a todas las
Administraciones Públicas y fija las garantías mínimas de los ciudadanos respecto
de la actividad administrativa. Esta regulación no agota las competencias estatales
o autonómicas de establecer procedimientos específicos ratione materiae que debe-
rán respetar, en todo caso, estas garantías».

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