Hacia un nuevo modelo de progresividad en los impuestos directos de carácter personal
| Autor | Ramón Soler Belda |
| Páginas | 314-334 |
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Es opinión extendida que nuestra Constitución debe ser reformada para corregir las deficiencias y las diferencias que el transcurso del tiempo ha hecho aparecer. La superación de muchas de las situaciones previas permite eliminar aspectos constituyentes y mejorar aspectos funcionales de la estructura del estado, por no decir de la necesidad de nuevas regulaciones de determinados aspectos formulados de forma muy general cuando se redactó y necesitan una adecuación al tiempo actual.
No ha sido posible en España que las constituciones en general sean muy duraderas, por ello el aspecto temporal se ha tomado como uno de los más importantes para definir la eficacia de una constitución. Eso hace que plantearse este tema se haya convertido en un tabú y que sea preferible mantenerla tal y como está. Tal vez la fórmula no la pueda ofrecer lo que ocurre en otros países, donde la norma marco se mantiene, pero las modificaciones han sido tantas como a lo largo de su historia han sido necesarias y así han
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conseguido constituciones centenarias pero adaptadas a los tiempos en que ha desarrollado su eficacia.
Si esta modificación no se hace es precisamente por veneración al propio texto constitucional643, pues existe una necesidad histórica de que la Constitución permanezca estable. Parece que tener una carta magna con pedigrí da seriedad política al país y a su sistema democrático. De alguna forma esto es una ventaja, pues cualquier reforma debiera ser para mejorarla, aunque el auténtico peligro es que los cambios que se realicen sirvan para todo lo contrario. Hay que pensar que con todo lo acontecido en las tres últimas décadas lo más probable es que planteamientos como el Estado Social no soportasen esa reforma y el resultado diese lugar a la pérdida de los valores más significativos, que son los que caracterizan a nuestra sociedad que en ese trabajo se defienden enconadamente. Es cierto que no es fácil una modificación sustancial de la Constitución644; pero no es menos cierto que cada vez nuestra legislación se ve más forzada por las obligaciones que como nación hemos asumido ante la comunidad internacional645. La realidad es que, como opina RUBIO LLORENTE, la Constitución se puede cambiar también por la vía legislativa contraria a sus principios inspiradores; como en no pocas ocasiones hemos visto en los últimos años con respecto a cues-tiones de todo tipo entre las que podemos encontrar algunas que afectan al planteamiento fiscal, preocupantes sobre todo cuando se trata de las que más afectan a la justicia tributaria como es el principio de Progresividad.
Plantear una reforma tributaria completa es una utopía. Equilibrar las fórmulas impositivas de las tres administraciones territoriales no es tarea fácil y se antoja imposible cuando la estructura actual parece que es admitida por todas las administraciones (Estado, Comunidades Autónomas y municipios) a pesar de que en la situación que atravesamos se han vuelto a reabrir debates que parecían estar perfectamente cerrados, en torno a las
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competencias, transferencias, valoración de las mismas,... que podrían haberse evitado en aras a terminar con un perpetuo tira y afloja que impide centrarse en el problema real de la solidaridad, que está en los ciudadanos marginados y no en los territorios, carentes de Derechos personales. En la actualidad los sistemas compensatorios y fondos de solidaridad se muestran ineficaces para aproximar la situación económica de los españoles y en la espiral de no redistribución actual el problema tiende a agravarse. Es claro que en esta materia existe un conflicto de competencia; si analizamos cómo se han resuelto este tipo de conflictos constitucionalmente a lo largo de las últimas décadas, podemos comprobar que en la Jurisprudencia del TC el principio de territorialidad vence como prioridad a cualquier otro, por lo que desde ese punto de vista es imposible cualquier mejora de tipo personal.
Desde el punto de vista del contribuyente, ya tiene asumido la estructura del sistema impositivo y no admitiría de buen grado cualquier cambio por eso las reformas, y la actual no es una excepción, quedan en meras actualizaciones de la estructura existente. Nuevos impuestos requieren complejos estudios para ver su eficacia recaudadora, actividad más propia de la economía646que del derecho, por lo que se limita el campo a modular los que existen de forma que sobre ellos se hagan las alteraciones fiscales posibles. Por ello es más interesante mantener los impuestos existentes, aumentar los tipos de los mismos en la medida que la ley lo permita y de forma progresiva cuando el impuesto en cuestión lo admita.
En cuanto a la forma de gestión de los impuestos, si nos paramos a comprobar la actitud que gana adeptos, dentro de las encuestas de opinión de los contribuyentes, son los tributos compartidos y las competencias compartidas647lo que entienden que es más interesante para gestionar los tributos. Si analizamos como se ven las cosas, tal vez por ahí esté el futuro,
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no importa tanto quien sea el titular de los impuestos, como que la asignación a la administración correspondiente se haga de forma concreta (tal y como ocurre actualmente con el IRPF) y con esta asignación que cada Comunidad Autónoma haga frente a las necesidades del ciudadano según su competencia, si bien es necesario entender que debe existir una lealtad institucional que hasta el momento no se ha dado con toda la contundencia que sería necesaria, o en otro caso, como propone en profesor MARTÍN REBOLLO648, acudir al instrumento previsto en el artículo 150.3 de nuestra Constitución, para armonizar el sistema cuando lo exija el interés general. Esta propuesta permite que no sea tan importante quien sea el competente del impuesto, como el derecho que tiene la Administración tributaria en general para su recaudación con independencia de cómo se gestione. Tal vez sea el momento de pensar en una administración tributaria única, que comparta en la misma la fiscalidad de los diferentes ámbitos administrativos y que pueda coordinar de forma eficiente todos los impuestos que pagan los ciudadanos y conocer los desfases fiscales que se producen en la actualidad para intentar resolverlos.
Todo esto significa que un impuesto como el IRPF, que constituye la espina dorsal de nuestro sistema impositivo, puede ser reformado para adoptarlo a una tributación más justa por ser más progresiva. Aunque la propuesta que cabe hacer es más ambiciosa, sería refundir todos los impuestos directos de carácter personal y con tarifa progresiva, en uno solo, modificando el IRPF, de manera que incluya la tributación por IP, y la del ISD, creando un solo impuesto progresivo, como ya ha apuntado algún autor649. Este sistema tendría como ventaja la racionalidad que ha de presidir todo sistema impositivo y que, según Sainz de Bujanda, "solo puede ser racional y justo si se adecua a las normas fundamentales y primarias del ordenamiento positivo"650. De alguna forma eso mismo es lo que se pretende hacer en este caso con la búsqueda de un solo impuesto directo
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de carácter progresivo, ser fiel a los mandatos constitucionales en cuanto a los principios que lo inspiran.
Como hemos visto en el análisis precedente, resulta complejo aplicar un tipo progresivo a los restantes impuestos, bien por la dificultad de individualizar al sujeto pasivo, o porque perjudica a la estructura y la actividad económica, o porque su gestión sería compleja. De manera que la posibilidad de mantener un sistema fiscal progresivo queda circunscrito a unos impuestos determinados. Ya al plantearse el mínimo exento Stuart Mill opinaba que quienes no tienen ingresos suficientes no deben pagar impuestos de ningún tipo651.
Una alternativa muy extendida es incrementar los tipos de IVA, que además puede modular la progresividad del sistema a través de la aplicación de los diferentes tipos y la redistribución de los mismos de acuerdo a las nuevas necesidades652.
El otro gran impuesto, el IS no puede incrementarse, en todo caso debe ser reducido, pues sus modificaciones al alza desincentivan la productividad. La bajada del IS aumenta la capitalización de las empresas, que puede optar por reinvertirlo o por repartir dividendos, que gravados convenientemente puede suponer mayor recaudación en la imposición de IRPF. En el fondo no se puede perder la perspectiva de que el IS no deja de ser un pago a cuenta de IRPF vía capitalización de la empresa que se divide entre los socios a modo de dividendo. La reforma ha dado un paso en el primer sentido de este apartado, reducir los tipos en general, aunque en algunos casos en particular los incremente653.
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Son estos motivos los que obligan a plantear un nuevo sistema de IRPF en particular, enmarcado en un sistema impositivo diferente. Para ello es necesario articular unos parámetros mínimos por los que se rige un sistema impositivo que pretende regular los impuestos directos, para lo que deben estar claramente definidos de manera que cualquiera pueda entender que se pretende con dicho sistema. Al hablar de los principios, también hablábamos de los objetivos de la estructura financiera española, que en definitiva es la creación de un sistema fiscal racional, que cubra las necesidades financieras de los entes territoriales con impuestos justos, y esa categoría de justicia en un estado "Social" necesariamente requiere la progresividad, al menos en los impuestos directos que son en los que tienen en cuenta al contribuyente. Circunstancia difícil de precisar en el resto de los hechos imponibles sujetos a gravamen, aunque algo se puede hacer al respecto, se va a comentar que hacer con ellos.
Siempre queda la opción de aumentar los impuestos progresivos, reduciendo los de tipo fijo o proporcional. Si se analiza nuestro sistema tributario, como someramente he pretendido hacer aquí, la situación ha sido la contraria. El gran impuesto progresivo, el IRPF, ha perdido...
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