Gobernanza y sistema político-administrativo local
| Autor | Ángel Iglesias Alonso |
| Páginas | 27-63 |
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En el ámbito de las ciudades, la interdependencia entre economía, sociedad y política se acentúa. En un contexto de globalización social, política, econó-mica y cultural creciente, que corre pareja a la municipalización del Estado, sus gobiernos adquieren un nuevo papel (BRUGUÉ y GOMÁ, 1998). Por una parte, los cambios en el modo de producción y la aparición de las nuevas tecnologías presentan nuevos retos. La globalización económica, que implica una economía en red, obliga a los gobiernos locales a la adaptación de su territorio como nodos por los que discurren los flujos económicos (CASTELLS, 1997) y a establecer partenariados con los actores del mercado y de la sociedad civil de su territorio. Ello contribuye a que los gobiernos locales dejen progresivamente de ser un apéndice tutelado de los gobiernos nacionales o regionales y empiezan a constituirse en actores políticos con capacidad de negociación con otros actores territoriales.
El concepto de gobernanza emerge como un concepto alternativo para analizar el modo de gobierno y organización del gobierno local. Su utilidad estriba en que proporciona un marco analítico para la comprensión de los procesos de gobierno que no se identifica sólo con las instituciones político-administrativas, pues este concepto se fundamenta en la existencia de redes funcionales conformadas por actores públicos y privados y en la cooperación6, a través de la negociación, entre estos actores como medio de consecución de los objetivos de todos los actores implicados. Ello significa que los centros de decisión no se residencian con exclusividad en el gobierno, sino en redes complejas que configuran entramados de toma de decisiones de tal forma que, de facto, muchas
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de estas decisiones puedan tomarse extramuros de los órganos legislativos aunque al final sean, obviamente, ratificadas en su sede. En el contexto de estas redes, el gobierno aparece como un actor más, pero como actor político que tiene que legitimarse como tal, liderando procesos y estableciendo sistemas de dación de cuentas. La gobernanza hace énfasis en la interacción horizontal entre actores encuadrados en estructuras económicas, sociales o culturales con fines o valores diversos pero con intereses convergentes.
Todo modelo de gobernanza está compuesto por un conjunto de estructuras y procesos en los que se enmarcan las acciones de los actores; en este contexto, los cambios en las prácticas de gestión administrativa son una derivada de ese modelo de gobernanza a la vez que tienen influencia en el mismo. Para ello, en las siguientes páginas se hará una sumaria presentación, necesariamente simplificada, de alguno de los enfoques teóricos que inciden en el estudio de la gobernanza urbana.
Antes de nada se hace conveniente, aunque de forma somera, una aclaración acerca del alcance y extensión de cada uno de estos conceptos, sobre todo, porque no es infrecuente confundir los conceptos de gobernanza y gobernabilidad, pues habitualmente se utiliza este último como sinónimo del primero7.
Esta confusión no es extraña si se tiene en cuenta que la esfera de cada concepto tiene algo en común con la del otro; es decir, que se comprenden en parte en el primer concepto elementos del segundo y viceversa; sin embargo, se trata de dos conceptos diferentes en tanto en cuanto el concepto de gobernanza contiene elementos que no están contenidos en el concepto de gobernabilidad y se corresponden a diferentes objetos de estudio.
Así, el concepto de gobierno se refiere al comportamiento de los actores públicos que, investidos de autoridad y legitimidad, actúan, de forma coercitiva si es preciso, en aras a la consecución del interés público en el marco de las estructuras y funciones de las instituciones públicas, enfatizando una acción pública sustentada en el ejercicio de la autoridad jerárquica (COTARELO, 1990). Por su parte, la esfera del concepto de gobernabilidad abraza la capacidad para la toma de decisiones políticas en el marco de los cauces institucionales de un determinado régimen político, mientras que la gobernanza abarca el conjunto de patrones o procesos generadores de estructuras en cuyo marco los actores públicos y privados interactúan a la búsqueda de sinergias institucionales respetuosas con determinados valores (CRUZ, 2002). En tanto en
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cuanto contribuye a la creación de capacidad de acción, la gobernanza es, por tanto, un método o mecanismo que contribuye a la generación de gobernabilidad o, dicho de otra forma, la gobernabilidad es un resultado de la gobernanza (FELDMAN, 2001).
El problema de la gobernabilidad es una cuestión recurrente que viene preocupando a las sociedades occidentales y que ha sido tratado abundantemente por la Ciencia Política y de la Administración (CROZIER, 1970; SHARPF, 1974; OFFE, 1979)8. En el debate politológico, el concepto de gobernabilidad tiene su origen a principios de la década de los setenta y tiene que ver con el conjunto de condiciones que garantizan la estabilidad de un régimen. La génesis teórica de la gobernanza, por el contrario, se sitúa a mediados de los años ochenta y se refiere a los métodos de gobierno (SOLÁ, 2000). Este último término aparece desde el punto y hora en que se hacen necesarias nuevas formas de regulación para gestionar los cambios sociales y cobra vigencia a partir de las dificultades y sobrecargas que se exigen al Estado coincidiendo con la quiebra del crecimiento económico continuo y la crisis asociada al Estado de Bienestar. Esta circunstancia lleva a la búsqueda de nuevos equilibrios más allá de las viejas seguridades sustentadas en las dicotomías Estado-Sociedad Civil y PúblicoPrivado siendo necesaria la interacción entre los subsistemas citados como modo de coordinación (PETERS, 2000). El término está asociado, pues, a la crisis derivada de la incapacidad de los gobiernos para dar respuesta a las demandas de sociedades cada vez más complejas en razón de su progresiva diferenciación (MAYNTZ, 1993 y 2001). En el contexto de esta diferenciación fruto de la complejidad societal (LUHMANN, 1990) hay un reconocimiento de la incapacidad del aparato político-administrativo para resolver los problemas sociales mediante la formulación e implantación de políticas públicas desde el centro y gestionadas solamente a partir del modelo burocrático. Por la misma razón, las estructuras del mercado no pueden resolver por sí solas los problemas sociales. La gobernanza aparece así como un método o mecanismo alternativo, como una necesidad para resolver los problemas que ni el Estado (fallos del Estado) ni el Mercado (fallos del Mercado) están en disposición de resolver.
En la literatura politológica este método o mecanismo tiene un variado número de significados y al mismo tiempo se le utiliza de distintas formas. En su abanico de acepciones, la gobernanza aparece como un término polivalente y en cierto modo ambiguo o «atrapalo todo», por lo que se hacen necesarias algunas acotaciones con el fin de mostrar su utilidad como pivote y eje del presente trabajo.
La gobernanza se constituye, en primer lugar, como un modo de coordinación social (MAYNTZ, 1993, 2001) o capacidad de los poderes públicos para re-
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gular los sistemas sociales sobre los que ejercen control mediante el mantenimiento institucional de la cohesión entre actores con poderes tan diversos como contradictorios, garantizando así rendimientos que se consideran legítimos en términos de equilibrio entre las necesidades y la capacidad del sistema político administrativo para hacer frente a la creciente complejidad (DAHRENDORF, 1980; GINER, 1999). Para Mayntz, pues, el concepto de gobernanza está asociado inicialmente a la actividad de conducción política (steering) de los gobiernos y, ulteriormente, el ámbito de su significado se extiende para abarcar un estilo diferente de gobierno caracterizado por la interacción y cooperación entre actores públicos y privados. Lo decisivo para esta autora es que el término gobernanza engloba un abanico de formas de coordinación social y, en este sentido, no es exclusivo de la Ciencia Política y de la Administración. Así, en el ámbito de las organizaciones empresariales, el modo de producción fordista se asocia a un modo de gobernanza que da lugar a la empresa integrada vertical y horizontalmente para facilitar la concentración de poder y toma de decisiones; las nuevas condiciones de producción exigen, sin embargo, la desintegración flexible de las unidades productivas, con elevados grados de autonomía, intensivas en conocimiento y organizadas en redes y donde la capacidad estratégica se erige en instrumento de coordinación. En el marco de la Nueva Economía Institucional el término gobernanza corporativa (Corporate Governance) es utilizado para poner de relieve el modo en que se obtiene la coordinación entre los sistemas social y económico: la interacción entre los accionistas, los consejos de administración, los gestores y otros actores críticos de la organización y, a nivel operativo, la gestión, el control, la coordinación e integración de las empresas que por mor de las necesidades de producción se encuentran en procesos de segmentación organizativa, constituyéndose progresivamente en pequeñas...
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