La gestión de la diversidad migratoria en España (2004-2011): la institucionalización de las políticas de integración de inmigrantes

Autor:Belén Fernández Suárez
Páginas:99-147
 
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5. La gestión de la diversidad
migratoria en españa (2004-2011): la
institucionalización de las políticas de
integración de inmigrantes
Desde el enfoque neoinstitucionalista se considera que las organi-
zaciones son plasmaciones de compromisos que nacen o se construyen
para gestionar un valor social, fruto de un pacto político o del con-
senso cultural. Este proceso se concreta en la confección de normas,
reglas, procedimientos operativos, rutinas y estructuras que denen
valores, intereses, identidades o creencias. Con la institucionalización
no sólo se consigue establecer un conjunto de normas para tratar pro-
blemas comunes, sino que se logra la rutina de los signicados y la
orientación de las acciones. Las políticas públicas son la resultante
de un conjunto de fuerzas que ejercen de coaliciones defensoras, es
decir, actores que se unen en su interés a sectores del gobierno, parti-
dos políticos, sindicatos, empresas, grupos de presión, tercer sector y
organizaciones de académicos. La denición de política pública que
manejo en este libro es la que hace referencia a una serie de decisio-
nes o acciones “tomadas por diferentes actores, públicos y a veces no
públicos —cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varían— a
n de resolver de manera puntual un problema políticamente denido
como colectivo. Este conjunto de decisiones o acciones da lugar a
actos formales, con un grado de obligatoriedad variable, tendentes a
modicar la conducta de grupos sociales que, se supone, originaron el
problema colectivo a resolver (grupos-objetivo), en el interés de gru-
pos sociales que padecen efectos negativos del problema en cuestión
(beneciarios nales)” (Subirats et alia, 2008).
El proceso de institucionalización de las políticas especícas de in-
tegración de inmigrantes puede descomponerse como el conjunto de
leyes, normas, medidas políticas, y rutinas administrativas que buscan
la inclusión de las personas inmigrantes en la sociedad de acogida. En
este capítulo analizaremos los actores que participan en estas políti-
cas y los principales instrumentos y medidas que buscan lograr esta
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Belén Fernández Suárez
meta. España apostó por un modelo de políticas públicas integrado
en el paradigma “integracionista”, que se concreta en la creación de
programas y acciones especícos dirigidos a la población extranjera,
que se combinan con el acceso a programas generalistas del Estado
del Bienestar, estas medidas concretas pretenden incentivar la autono-
mía de las personas inmigrantes, y su puesta en marcha está realizada
por diversas entidades tanto municipales como del tercer sector social
(De Lucas, 2008).
En una política pública podemos distinguir tres esferas: los dis-
cursos (“discourses”), la toma de decisiones (“decision process”) y
la implementación (“making process”). En este capítulo nos centra-
remos en el estudio de la toma de decisiones y su implementación
en el área de las políticas de integración de inmigrantes, a través de
los principales actores implicados a escala estatal: gobierno y equipo
político asesor, parlamentarios y representantes de partidos políticos
en el Congreso de los Diputados, burócratas o personal técnico espe-
cializado, los responsables de los sindicatos en materia de extranjería,
las organizaciones del tercer sector que trabajan con inmigrantes y las
principales asociaciones de inmigrantes con presencia en los organis-
mos consultivos sobre esta temática.
5.1. ¿Qué factores inuyeron en la gestión política de la
inmigración durante los gobiernos socialistas (2004-
2011)?
Dentro de la institucionalización, o de la normalización de esta
política sectorial de integración de inmigrantes, vamos a analizar el
proceso de la toma de decisiones y los factores que inuyen en la
misma, así como los principales actores que actúan en este campo. Se
puede conceptualizar la consolidación de esta política pública como
un “proceso de inclusión y mantenimiento de la inmigración en la
agenda política del Gobierno central, y el diseño y continuidad de los
instrumentos legales, políticos y administrativos de las instituciones
gestoras de esta materia (Ortega, 2011). El proceso de solidicación
política de la inmigración como eje de actuación gubernamental se
produce tanto en la dimensión sustantiva como en la operativa. La
esfera sustantiva hace referencia a las tendencias en el tiempo, a los
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¿Quién gobierna? Políticas públicas e integración de inmigrantes en España
campos de intervención y al contenido de las políticas implementadas.
La parte operativa está compuesta con los instrumentos de interven-
ción y la estructura político-administrativa e institucional de la polí-
tica, a lo que hay que añadir la gestión en un sentido amplio, formas
de previsión, organización y administración de servicios, y nalmente,
los modos de intervención de los actores privados y públicos encarga-
dos de hacer funcionar tales instrumentos (Ortega, 2011). Los actos
formales de implementación (outputs) serían el “conjunto de produc-
tos nales de los procesos político-administrativos que, como resul-
tado de su implementación, se destinan de manera individual a las
personas que forman parte de los grupos objetivo-previstos” (Subirats
et alia, 2008). Finalmente, los actos de implementación se denen por
crear una relación directa y especíca entre los ciudadanos que cons-
tituyen los grupos-objetivo de la política pública y las instancias polí-
tico-públicas que están al cargo de la responsabilidad de implementar.
La evidencia empírica derivada del trabajo de campo de esta inves-
tigación apunta a que la toma de decisión se produce de arriba abajo,
es decir, es desde el ejecutivo desde dónde se planican las políticas
que llegan a ser aprobadas por el Consejo de Ministros y por el le-
gislativo. El papel del Parlamento en la planicación de legislación y
medidas políticas posee poca incidencia. En esta toma de decisiones
inuyen argumentos económicos o políticos. También esas decisiones
están condicionadas al juego aritmético parlamentario, por lo tanto,
se producen concesiones entre partidos y también con administracio-
nes autonómicas y locales. Podemos apoyar estas conclusiones con los
siguientes extractos de entrevistas:
“Las decisiones políticas se toman dónde se toman, es decir, no es que pri-
mero se haga la propuesta a nivel técnico que luego se eleva, sino más bien al
revés” [Responsable político en temas de inmigración en el Ministerio de Tra-
bajo e Inmigración]
A veces no se argumenta mucho, eso es una cosa que tiene que hacer cada
estado-miembro [cuando se debatía la creación de un Fondo Europeo de Inte-
gración para inmigrantes]. Al nal en cuestión de dinero, el caso de Alemania
el argumento de partida es que eso lo pagamos nosotros. “Habláis de crear un
fondo europeo, pero al nal eso es dinero alemán. La intervención del Ministro
alemán fue “me parece una pésima idea, no dijo mucho más que eso. Y el caso
es que luego sólo se pudo crear por el Parlamento Europeo, porque había varios
estados que se oponían a la creación, y el Parlamento Europeo dijo: “no, no,
esto es un paquete de los llamados fondos de solidaridad, junto con fronteras y

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