La regulación jurídica de la forma electrónica; sus posibilidades en el ámbito de las Administraciones Públicas.
| Autor | José María Aristóteles Magán Perales |
| Páginas | 2307-2344 |
La utilización de las nuevas tecnologías en el ámbito de la Administración, y la relación de ésta con los administrados y ciudadanos es un requisito perseguido por la ley y la Constitución, y que ha sido desarrollado de forma parcial en los últimos años a medida que las técnicas informáticas y digitales han evolucionado. En la presente intervención vamos a analizar la reciente regulación (española y comunitaria) en materia de firma electrónica, y las posibilidades que este concepto abre en el campo de la relación de los ciudadanos con sus Administraciones.1
Cualquier referencia al uso de las nuevas tecnologías 2por parte de la Administración ha de comenzar con la referencia legal contenida en el artículo 45 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LPC). Se trata, como afirma Ortega Alvarez 3, de un artículo que no sólo propone, sino que también prescribe la utilización de nuevas técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos. Este artículo consagra e impulsa la apertura decidida de la LPC hacia la mayor tecnificación y modernización de la actuación administrativa, propugnando a este respecto la utilización de aplicaciones y medios electrónicos, informáticos y telemáticos, tanto por parte de las Administraciones Públicas, en el desarrollo de su actividad y en el ejercicio de sus competencias, como por parte de los ciudadanos, en sus relaciones con dichas Administraciones Públicas. El legislador dirige en este artículo un mandato general a todas las Administraciones Públicas para el «empleo y aplicación de las técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos para el desarrollo de su actividad y el ejercicio de sus competencias» (art. 45.1 LPC). La aplicación de estos medios supone, como afirma Martínez Nadal 4 la transformación de los tradicionales documentos realizados en soporte papel en procesos digitales en los que la palabra impresa es sustituida por un código binario 5, con la lógica consecuencia de que el documento tradicional en soporte papel es reemplazado por sus equivalentes electrónicos.
Paralelamente, se ofrece también al ciudadano la facultad de relacionarse con las diferentes administraciones a través de las mismas técnicas y medios electrónicos, informáticos o telemáticos, pero condicionando esta posibilidad a que ello sea compatible con los medios técnicos que dispongan las Administraciones (por tanto, en función del desarrollo tecnológico) y, sobre todo, con que se respeten las garantías y requisitos establecidos en cada procedimiento (art. 45.2), requisito este último que entendemos aplicable igualmente al desarrollo de la tecnología informática, en la medida en que haga posible, por ejemplo, tener constancia fidedigna de los datos del interesado, conocer que éste ha recibido efectivamente la notificación, etc. Estos requisitos se pueden resumir en dos:
Primero, que los procedimientos que se tramiten en soporte informático permitan garantizar la identificación del administrado, lo cual no es más que el correlato informático del deber que el administrado tiene de identificarse ex artículo 70.1 LPC, y que el ejercicio de la competencia se realice por el órgano que tiene atribuido dicho ejercicio (art. 45.3 LPC, correlato a su vez del principio de competencia contenido en el art. 53.1 LPC).
Un segundo requisito, de carácter técnico, sería que los diferentes programas informáticos y telemáticos a través de los cuales se ejerzan potestades públicas, sean aprobados por el órgano competente para el ejercicio de las mismas, difundiendo además públicamente sus características (art. 45.4 LPC).
El artículo 45 se cierra con la equiparación del documento tradicional al documento en soporte informático, siempre que pueda garantizarse su «autenticidad, integridad y conservación, y en su caso, la recepción por el interesado», así como el cumplimiento de cualquier garantía exigida por Ley. Y en la medida en que la firma electrónica cumpla estos requisitos, estas condiciones van a ser el referente que habrá de cumplirse en cualquier regulación o posterior desarrollo que se haga de este artículo.
El primer desarrollo parcial del artículo 45 LPC lo encontramos en el Real Decreto 263/1996, de 16 de febrero. Este Real Decreto delimita las garantías, requisitos y supuestos de utilización de las aplicaciones y medios electrónicos, informáticos y telemáticos, y considera como órgano competente para aprobar los programas y aplicaciones a aquél que, en cada caso, tenga atribuida la competencia para resolver cada procedimiento administrativo.
El Real Decreto adopta la sistemática del artículo 45, y realiza una distinción entre cuatro supuestos:
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Tramitación de procedimientos administrativos en soporte informático.
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Programas y aplicaciones utilizados para el ejercicio de potestades administrativas. Los programas y aplicaciones con los que las Administraciones ejerzan potestades con efectos ad extra serán objeto de aprobación y difusión pública 6.
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Relaciones entre la Administración y el ciudadano.
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Emisión de documentos y copias.
Los fines últimos de este Real Decreto son establecer las garantías de la utilización de soportes, medios y aplicaciones con carácter general. El segundo objetivo es dar validez y eficacia, equiparando los documentos automatizados a aquellos que constan en soporte de papel. Precisamente, una de las obsesiones de este Real Decreto es garantizar la identificación y el ejercicio de la competencia por parte del órgano administrativo; corresponde a los ciudadanos el derecho a obtener información que permita la identificación de los medios y aplicaciones utilizadas, así como del órgano que ejerce la competencia. Ello no es más que el correlato al deber legal que consta en el artículo 35.b) de la Ley 39/92 de identificar a las autoridades y funcionarios.
Como norma técnica que es, este Reglamento contiene en su artículo 30 una primera serie de definiciones, muy elementales, de términos que son ajenos al jurista, pero que habrán de añadirse a los que posteriormente veamos al hablar de firma electrónica:
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Soporte: objeto sobre el cual o en el cual es posible grabar o recuperar datos.
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Medio: cualquier mecanismo, instalación, equipo o sistema de tratamiento de información que permite, utilizando técnicas electrónicas, informáticas o telemáticas, producir, almacenar o transmitir documentos.
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Aplicación: programa o conjunto de programas.
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Documento: entidad identificada y estructurada que contiene texto, gráficos, sonidos, imágenes o cualquier otra clase de información que pueda ser almacenada, editada, extraída e intercambiada entre sistemas de tratamiento de la información o usuarios como una unidad diferenciada.
Tanto los soportes, los medios como las aplicaciones pueden utilizarse en cualquier actuación administrativa, particularmente en la tramitación de procedimientos administrativos. Como requisito para posibilitar esta utilización, las técnicas deben asegurar la autenticidad, confidencialidad, integridad, disponibilidad y conservación de la información. En concreto, las medidas de seguridad deben garantizar:
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La restricción de su utilización sólo a personas autorizadas.
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La prevención de alteraciones o pérdidas de datos e informaciones.
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La protección de los procesos informáticos frente a manipulaciones no autorizadas.
Es en el artículo 6 donde encontramos el primer avance de lo que luego supone la regulación de la firma electrónica. En este artículo se dispone que los documentos de los particulares que hayan sido emitidos por procedimientos electrónicos, informáticos y telemáticos serán válidos siempre que quede acreditada su integridad, conservación y la identidad del autor, así como la autenticidad de su voluntad, mediante la constancia de códigos u otros sistemas de identificación. Por otra parte (art. 7), la transmisión o recepción de comunicaciones entre la Administración y cualquier persona física o jurídica (o viceversa) podrá realizarse a través de soportes, medios y aplicaciones informáticos, electrónicos y telemáticos, siempre que cumplan los siguientes requisitos:
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Garantía de disponibilidad y acceso a los mismos.
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Compatibilidad entre los usados por el emisor y el destinatario.
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Medidas de seguridad que eviten la interceptación y alteración de las comunicaciones.
Por otra parte, las comunicaciones y notificaciones (aunque no se especifica, pensamos que el Decreto se está refiriendo a las expedidas por la Administración) serán válidos, siempre que:
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Exista constancia de la transmisión y recepción de sus fechas y del contenido íntegro de las comunicaciones. La referencia a las fechas es clave, dada la...
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