La Financiación de la Generalitat en el nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña
| Autor | Esteban Quintana Ferrer |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Girona |
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La Financiación de la Generalitat en el nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña.
Conferencia pronunciada en el Seminario "MODELOS DE FINANCIACIÓN DE LOS ENTES TERRITORIALES EN LA REFORMA DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA", celebrado en la Universidad Pablo Olavide, Sevilla, 27-28 de noviembre de 2006.
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La financiación autonómica ha reaparecido en fechas recientes con fuerza inusitada en los foros públicos de debate. No es nueva, desde luego, la temática, ni lo son los principales argumentos esgrimidos en el análisis de la misma. El proceso de maduración de convivencia democrática que hemos vivido a lo largo de todos estos años sigue teniendo un elemento pendiente: el modelo de organización territorial del Estado, que ha sido, y me temo que seguirá siendo, un elemento recurrente de conflicto político. Y dentro de él, claro está, la financiación de las Comunidades Autónomas ha ocupado y sigue ocupando una posición central.
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En la búsqueda continua de normas de convivencia aceptables por todos, se han iniciado distintos procesos de reformas estatutarias. Entre ellas, sin duda, la propuesta aprobada por el parlamento catalán el 30 de septiembre de 2005, y posteriormente por las Cortes Generales mediante Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, por su contenido ambicioso y no exento de controversia, ha generado una expectación inusitada, a la vez que un enrarecimiento de la vida política y social de nuestro país.
Desde luego, muchas son las perspectivas de análisis del texto presentado en las Cortes Generales y posteriormente aprobado por las mismas. La política, sin duda, ocupa irremediablemente el papel protagonista, pero yo voy a intentar abstraerme de la misma para concentrar mis esfuerzos en destacar los elementos más relevantes que, desde un estudio estrictamente jurídicoconstitucional, se deducen a mi entender del texto definitivo.
El régimen de financiación de la Generalitat, contenido en el título VI del texto, constituye, obviamente, una pieza, sin duda crucial, dentro del conjunto de regulaciones propias de un Estatuto de Autonomía, que debe examinarse conjuntamente con el resto. Creo, por ello, que es imprescindible efectuar unas breves consideraciones previas sobre distintos elementos ajenos a la financiación que nos sirven para situar el contexto la misma y entenderla mejor.
El marco político de relación entre la Generalitat y el Estado (art. 3) está basado no sólo en los principios constitucionales de lealtad institucional mutua y de autonomía, sino también en otros, que adquieren, como veremos, especial relevancia en materia de financiación. Entre estos principios, en la propuesta de Estatuto se hacía mención a los principios de plurinacionalidad del Estado y de Page 12 bilateralidad, aunque en el texto definitivo se ha eliminado el primero de ellos y se ha añadido el principio de multilateralidad.
A estos principios se une, en segundo lugar, el fundamento del autogobierno de Cataluña en los derechos históricos del pueblo catalán, de los que deriva el reconocimiento de una posición singular de la Generalitat en relación con el derecho civil, la lengua, la cultura, la proyección de éstas en el ámbito educativo y el sistema institucional en que se organiza la Generalitat (art. 5). La redacción original de la propuesta de Estatuto incluía expresamente el régimen de financiación como el primero de los ámbitos amparados por el reconocimiento y actualización de los derechos históricos. Esta referencia ya fue eliminada en el texto aprobado por el parlamento catalán en septiembre de 2005, por indicación del Consejo Consultivo, pues en el ámbito tributario, la DA 1ª CE viene referida exclusivamente, según el propio Tribunal Constitucional, al derecho foral vasco y navarro, y Cataluña no disfrutaba de un régimen singular de financiación mantenido a lo largo del tiempo en el momento de aprobarse la Constitución.
En materia de gobierno local, por otra parte, es muy discutible que el régimen jurídico de los entes locales básicos o necesarios (municipios y provincias), incluido su régimen de financiación, puedan quedar integrados en los títulos dedicados a las instituciones y a la financiación de la Generalitat. Ello explica, por ejemplo, la atribución "en todo caso" de un listado de competencias a estos entes locales (art. 84), lo cual supone a mi juicio una vulneración de la competencia básica del Estado sobre el régimen local (art. 149.1.18º CE). Vulneración que se podía reproducir en el texto aprobado por el Parlamento de Cataluña en 2005 en materia de hacienda local, en lo que respecta a Page 13 este título competencial y también a la competencia exclusiva del Estado sobre la Hacienda General -art. 149.1.14º de la Constitución-, y en cuyo ámbito se reconocía a la Generalitat, en todo caso, la capacidad legislativa para establecer y regular mediante una ley propia de haciendas locales los tributos propios de los gobiernos locales y los criterios de distribución de las participaciones en los ingresos del Estado (arts. 222), así como la competencia de ordenación y gestión del catastro (art. 225). Estas referencias han sido debidamente corregidas en el texto definitivo, al añadir que se ejercerá "en el marco establecido por la normativa del Estado" la competencia autonómica en materia de financiación local, que puede incluir la capacidad legislativa para establecer y regular los tributos propios locales y para fijar los criterios de distribución de las participaciones a cargo del presupuesto de la Generalitat (art. 218), así como para establecer un fondo de cooperación local de carácter incondiconado (art. 219) y, en general, para aprobar su propia ley de haciendas locales y desarrollar así los principios y disposiciones estatutarias en esta materia (art. 220). Y por lo que respecta a la competencia catastral, disponiendo que la misma sigue en manos del Estado, tal como exige el TC en la Sentencia 233/1999, de 16 de diciembre, como expresión de la competencia exclusiva sobre la "Hacienda general" ex art. 149.1.14º CE, sin perjuicio de que la Administración General del Estado y la Generalitat deban establecer los cauces de colaboración necesarios para asegurar la participación de esta última en las decisiones y el intercambio de información que sean precisos para el ejercicio de sus competencias, y de que se prevea el establecimiento de formas de gestión consorciada del Catastro entre el Estado, la Generalitat y Page 14 los municipios, de acuerdo con lo que disponga la normativa del Estado (art. 221).
Creo que estos antecedentes son más que suficientes para situar el marco en el que se sitúa el régimen de financiación de la Generalitat, a cuyo análisis quiero dedicarme a continuación. Para realizar este estudio es necesario subrayar los principales rasgos que presenta el régimen constitucional de financiación autonómica, pues debe ser este régimen y no otro el que debe tomarse en consideración para enjuiciar las medidas concretas del proyecto de Estatuto y en el texto definitivamente aprobado en materia de financiación.
Interpreto que los límites constitucionales al principio de autonomía financiera de las Comunidades Autónomas derivan fundamentalmente del contenido del título competencial exclusivo del Estado sobre la "Hacienda general" y de la existencia de los principios de unidad, igualdad, territorialidad, coordinación y solidaridad. La consecuencia de todo ello, en mi opinión, siguiendo la doctrina tradicional, es que estos límites materiales se manifiestan en la necesaria atribución al Estado, aunque no necesariamente en régimen de exclusividad, de los tributos esenciales. Esta necesidad, nace directamente de cinco premisas:
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El principio de unidad, esto es, la unidad financiera, la unidad de la política económica y de la planificación de la actividad económica y la reserva al Estado de las funciones esenciales de distribución y estabilización.
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La propia existencia de un sistema mixto de financiación autonómica en el art. 157.1 de la Constitución, Page 15 precepto que contempla, junto a determinados recursos autónomos, múltiples modalidades de recursos de las Comunidades Autónomas vinculados o dependientes de la Hacienda estatal.
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La propia dicción literal del art. 149.1.14º de la Constitución, que atribuye competencia al Estado sobre la "Hacienda general".
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Los imperativos introducidos por los principios de territorialidad y de no traslación de la carga tributaria (arts. 139.2 y 157.2 CE).
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Los principios de coordinación y solidaridad como límites de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas (art. 156.1 CE).
Admitiendo que el Estatuto de Autonomía, en calidad de ley orgánica, se encuentra sometido a la Constitución, respecto al resto de las leyes, incluida la ley orgánica ex art. 157.3 de la Constitución, que atribuye potestad a los órganos legislativos estatales para regular mediante ley orgánica "el ejercicio de las competencias financieras" sobre los recursos financieros autonómicos, su relación no puede concebirse como jerárquica, sino como competencial. En consecuencia, habrá que concluir que la mencionada ley orgánica prevista en el art. 157.3 de la Constitución supone una atribución constitucional al Estado para que éste, si así lo cree conveniente, desarrolle los principios de unidad, igualdad y territorialidad, que limitan intrínsecamente el contenido de la autonomía financiera, como resultado del ejercicio por parte del Estado de su competencia exclusiva sobre la Hacienda General -art. 149.1.14º de la Constitución-, así como también los...
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