La inscripción en el Registro de la Propiedad de los terrenos expropiados con motivo de grandes obras hidráulicas construidas por el Estado
| Autor | Manuel Alvarez Rico |
| Cargo | Doctor en Derecho - Abogado del Ilustre Colegio de Abogados de Madrid |
| Páginas | 1225-1254 |
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Queremos dejar bien claro desde el principio que no pretendemos agotar un tema sumamente difícil, sino simplemente plantearlo e indicar algunas sugerencias sobre el mismo. Admito que es materia ardua, poco elaborada por la doctrina, en la que es fácil vacilar, resbalar y desviarse, pero eso mismo espero que será un atenuante a mi audacia.
El problema que se plantea, como tantos otros, ha de ser examinado desde perspectivas distintas: desde el punto de vista del Derecho administrativo, del hipotecario, sin olvidar el punto de vista práctico, y el económico.
Creo que puede decirse sin error que la legislación hipotecaria no ha previsto como específico el problema de la inscripción de las grandes obras hidráulicas, tal vez por considerarlas del dominio publico, y por eso de imposible inscripción, de acuerdo con el artículo 5.° del Reglamento Hipotecario de 14 de febrero de 1947 o más bien por haberse reaUzado la mayor parte de las grandes obras hidráulicas con posterioridad a la entrada en vigor de la vigente legislación hipotecaria. Es verdad que el Reglamento Hipotecario,Page 1226 en los artículos 60 y siguientes, del titulo II (Inscripción de Obras Públicas, Minas y Aguas), se refiere al problema, pero de la lectura atenta de los artículos dedicados al tema se desprende que están pensados para la inscripción de «concesiones de Obras Públicas, Minas y Aguas». Es cierto, como dice el eminente autor Roca Sastre 1, que estas mismas normas pueden aplicarse cuando las obras son propiedad del Estado y explotadas por él, directa o indirectamente, pero pienso que su aplicación no puede tener un valor absoluto cuando es el Estado el titular directo de la obra, porque los supuestos son distintos. Tengamos en cuenta, en primer lugar, que en el Derecho hipotecario la concesión tiene una configuración especifica como finca especial, y en nuestro caso no existe ninguna concesión, sino que la inscripción recae directamente sobre bienes del Estado. En segundo lugar, en el Reglamento Hipotecario se toma como modelo de inscripción de una obra pública la inscripción de ferrocarriles y la semejanza de éstos con una gran obra hidráulica es lejana. Creo, por tanto, que la regulación de las inscripciones de concesiones de obras públicas nos puede servir de base, pero sin pensar que esto nos da el problema resuelto 2.
Tampoco nos parece acertado acudir 3 a disposiciones anteriores a la vigente Ley y Reglamento Hipotecario, pues la vigencia de tan venerables disposiciones, además de ser dudosa, es de escasa utilidad. No se puede pedir a normas tan añejas que hayan previsto la gran política de construcciones hidráulicas, posterior a la que eran ajenas, pues no olvidemos que las Reales Ordenes de 26 de febrero de 1867 y 20 de diciembre de 1867 (Canal Imperial de Aragón), están dictadas en época de creencias opuestas al intervencionismo estatal, aunque todavía no se hubiese llegado al radicalismo liberal de 1868 4.
Aun es menos admisible la idea de que «claro que esta materia no tiene la importancia que las ferroviarias, no sólo por la que es propia de los respectivos servicios, sino por la poca extensión en España del sistema de canalización». Se hace excepción, es verdad, de los abastecimientos de agua a poblaciones, pero hoy diaPage 1227 estas afirmaciones nos parecen hechas hace siglos 5. Lo que sí suscribimos, pero extendiéndolo a todas las grandes obras hidraulicas, no sólo a las realizadas para abastecimiento de agua a poblaciones, es que en las grandes obras hidráulicas, al intervenir elementos diversos, hay que acudir para resolver el problema de su inscripción en el Registro de la Propiedad a los principios generales de la Ley y Reglamento Hipotecario.
Cada vez son más frecuentes las usurpaciones de terrenos expropiados con motivo de los embalses alentadas por la creciente revalorización de las fincas colindantes, debido al fenómeno moderno del turismo que origina una gran demanda de parcelas. Estas parcelas tienen acceso al Registro de la Propiedad, en base al artículo 205 de la Ley Hipotecaria, y se consuma una usurpación difícilmente atacable, mediante una acción reivindicatoria 6.
No se trata de poner un telón de acero en torno a los bienes del Estado. Preciso es reconocer que la actividad de los particulares, espoleada por el afán de lucro, consigue efectos en los terrenos que tal vez no alcanzara la propia Administración, mediante un mejor aprovechamiento, saneamiento y re valorización, en definitiva.
No se trata, repetimos, de impedir esa actividad de los particulares, sino de encauzarla. Ello, sin embargo, no es óbice para que la Administración organice la defensa jurídica de sus bienes, sin perjuicio de su posterior enajenación o concesión, pero evitando que los bienes del Estado sean fácil presa de la picaresca.
Conviene destacar para comprender mejor la necesidad de organizar la defensa jurídica (preventiva) de los bienes públicos, sean éstos de dominio público o patrimoniales, lo siguiente: la Administración Pública, en su perezoso caminar, cuando intenta reivindicar los terrenos usurpados, dado el carácter puramente civil de la acción, con la consiguiente limitación de posibilidades probatorias, se encontrara con un litigante que( carente a veces dePage 1228 ética, utilizara medios probatorios que no están al alcance de la Administración.
Por eso conviene tener de antemano unas defensas jurídicas, constituidas, no por utópicas declaraciones de imprescriptibilidad, lnalienabilidad, acción de oficio, etc., que se han mostrado inoperantes no en vano se habla de crisis del concepto de dominio público7. No cabe duda que la mejor defensa jurídica es la inscripción de esos bienes en el Registro de la Propiedad. Ahora bien, es preciso encontrar una fórmula jurídicamente aceptable y económicamente viable. Este último aspecto es importantísimo, pues no se puede cargar sobre los presupuestos de obras del Estado el gasto adicional que supondría una inscripción por fincas que se cuentan por millares en muchas obras hidráulicas, debido al minifundismo agrícola de muchas zonas de nuestra Patria, máxime teniendo en cuenta que muchas de ellas no estaban inscritas en el Registro de la Propiedad con anterioridad a su expropiación por el Estado y habrán de integrarse posteriormente en el dominio público del Estado, sin haber conocido la tranquilidad de la vida registral.
Además, la inscripción a nombre del Estado de esos miles de fincas carece de interés, pues no coincide con los términos que se manejan, una vez terminado el expediente de expropiación, pues se hablará de embalse, polígono, paraje, etc., sin tener para nada en cuenta cada una de esas fincas que pasan a perderse en un concepto más amplio.
De ello resulta un dilema: no inscribir las fincas procedentes de la expropiación forzosa, incumpliendo las disposiciones legales o inscribirlas de forma indiscriminada, cargando sobre el Estado unos gastos cuantiosos. Creemos que el problema es verdaderamente interesante.Page 1229
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Idea general.
Problema fundamental para conocer la posibilidad de inscribir los terrenos una vez incorporados a la obra hidráulica, es el de saber su naturaleza jurídica, pues, de acuerdo con el artículo 5.° del Reglamento Hipotecario quedan exceptuados de la inscripción: «Los bienes de dominio público a que se refiere el artículo 339 del Código civil, ya sean de uso general, ya pertenezcan privativamente al Estado, mientras estén destinados a algún servicio público, al fomento de la riqueza nacional o a las necesidades de defensa del territorio.»
En principio, entiendo que no puede darse una solución categórica al problema, «en bloque». No hay duda de que muchos de los bienes afectados por una expropiación y que se integran en la obra hidráulica pasan claramente a ser de dominio público. En esto no hay posible discrepancia, pero ¿pasan todos los bienes expropiados con motivo de una obra hidráulica al dominio público? ¿Hasta donde llega el dominio público y qué criterio podemos utilizar para distinguir de entre los bienes expropiados los que se convierten al dominio público de los patrimoniales del Estado? He ahí dos grandes interrogantes que presiden nuestro dsicurso.
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Dominio publico.
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Concepto.
Garrido Falla 8 considera el dominio público como: «Derecho de Propiedad que el Estado tiene sobre determinados bienes en cuanto sometido a un régimen jurídico exorbitante del civib. Es desdePage 1230 luego problema fundamental encontrar un criterio que sirva para deslindar los dos tipos de bienes de que el Estado es titular: bienes demaniales y bienes patrimoniales. Es cierto que esta distinción está en crisis doctrinal y legalmente; cada vez se acercan más las características de ambos tipos de bienes; puede hablarse de una influencia mutua de ambos regímenes en los bienes de que el Estado es titular. Sin embargo, sigue siendo válida, al menos desde el punto de vista legal y, concretamente, desde el punto de vista de la Legislación Hipotecaria, la distinción entre bienes patrimoniales del Estado y bienes demaniales.
La Legislación española (art. 339 del Código civil) no establece que haya de entenderse por bienes de dominio público, sino que enumera una serie de bienes de dominio público que, según todos los autores no tiene carácter exhaustivo. De ahí la búsqueda de un criterio que permita distinguir los bienes demaniales y patrimoniales (aparte de los bienes calificados legalmente como bienes de dominio público).
Las doctrinas fundamentales son:
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Dominio público por naturaleza.
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Dominio público por...
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