Ejecución del planeamiento: expropiaciones urbanísticas: implicaciones. Valoraciones
| Autor | Juan Antonio Chinchilla Peinado |
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ELECCION DE LA EXPROPIACION COMO SISTEMA DE ACTUACION
Frente a la regulación del artículo 119.2 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, que establecía la subsidiariedad del sistema de expropiación en la ejecución del planeamiento urbanístico respecto de los sistemas de compensación y cooperación (Ref.), el Texto Refundido de 1992, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, en su artículo 206.1.a) en relación con el artículo 148.1 (artículo 40.1 de la Ley 8/1990) (Ref.), situó en pie de igualdad a los tres sistemas de actuación (Ref.). Obviamente, la decisión de la Administración eligiendo uno u otro sistema debía ser en todo caso motivada (Ref.), justificando la viabilidad del sistema elegido, artículo 153 del Reglamento de Gestión Urbanística.
Ahora bien, la regulación de este aspecto por la normativa estatal, tanto la contenida en el Texto de 1976 (ahora indisponible para el legislador estatal y ésta sí con carácter supletorio en defecto de legislación autonómica) como la recogida en el Texto de 1992 (declarada inconstitucional por carecer de un título competencial material), es competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas puesto que la ejecución del planeamiento se inserta de forma natural en el ámbito material del urbanismo (Ref.). Por ello, las Comunidades Autónomas podrán perfectamente bien establecer una gradación de preferencia en relación a los distintos sistemas de actuación, bien situarlos en un plano de igualdad (Ref.). Esta última opción es asumida por el artículo 148 de la Ley Foral 19/1994, de 4 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Navarra (B.O.N., núm. 84, de 15 de julio), y también por el artículo 80.2 de la Ley 9/1995, de 28 de marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo (B.O.C.M., núm. 86, de 11 de abril), que permite a la Administración actuante esa libertad de opción «en función de una adecuada ponderación de todas las circunstancias concurrentes en el caso y, en particular, los objetivos a alcanzar con la actuación, las necesidades colectivas que ésta deba cubrir o satisfacer, los medios económicos disponibles y la capacidad de gestión de la Administración». Por contra, el artículo 169.2 Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de los textos legales vigentes en Cataluña en materia urbanística, y el artículo 125 de la Ley 1/1997, de 24 de marzo, del suelo de Galicia (D.O.G., núm. 59, de 26 de marzo) otorgan preferencia a los sistemas de compensación y cooperación «siempre que se garantice suficientemente su operatividad y no existan razones de urgencia o necesidad que exijan la expropiación». Supuesto distinto es el regulado en los artículos 7, 66 y siguientes de la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la actividad urbanística de la Comunidad Valenciana (D.O.G.V., núm. 2394, de 24 de noviembre), donde la ejecución de los Programas para el Desarrollo de Actuaciones Integradas (actuaciones sistemáticas) es siempre pública, bien a través de una gestión directa (en cuyo caso la Administración puede optar por la expropiación de los terrenos) bien mediante una gestión indirecta adjudicada a un agente urbanizador.
En el marco de la indiferencia en la elección del sistema de actuación del Texto Refundido de 1992, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 1 de junio de 1995 (Ref.), Ponente Córdoba Castroverde, analiza la preferencia del sistema de compensación establecida por el artículo 9.1 de la Ley 4/1984, de 10 de febrero, sobre Medidas de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Madrid (B.O.C.M., núm. 49, de 27 de febrero), en relación con la libertad de decisión otorgada por el Texto Refundido. Tal preferencia se predica en la Ley 4/1984 únicamente respecto de los Planes Parciales de iniciativa particular (Ref.), lo que conduce al Tribunal a considerar que ello no implica que el Plan General no pueda determinar como sistema de actuación para un determinado ámbito de suelo urbanizable programado el de expropiación, condicionando, así, la posterior ejecución
... existiendo inicialmente un amplio margen de discrecionalidad administrativa en la elección del sistema de actuación antes de la reforma de 1975, tal y como reconocía la jurisprudencia (Sentencias del Tribunal Supremo de 22 de enero de 1962, de 8 de mayo de 1968, de 26 de febrero de 1969, de 29 de noviembre de 1972), tras la citada reforma y en el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, se estableció la preferencia de los sistemas de compensación y cooperación sobre el de expropiación "salvo cuando por razones de urgencia o necesidad exijan la expropiación" (artículo 119.2 del Texto Refundido de 1976), precepto que, sin embargo, la jurisprudencia venía interpretando en un sentido amplio permitiendo que la Administración justificase adecuadamente las especiales circunstancias, medios económicos y financieros que justificasen la elección del sistema de expropiación. Con la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoración del Suelo se suprimen los criterios preferentes en la elección del sistema de actuación y, por tanto, la subsidiariedad en la elección del sistema de expropiación estableciéndose en el artículo 40 que "las unidades de ejecución se desarrollarán por el sistema de actuación que la Administración elija en cada caso". Esta libertad de elección del sistema de actuación se mantiene, por supuesto, en el artículo 148 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana aprobada por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio... la elección de la expropiación como sistema de actuación no resulta contraria a la normativa aplicable, basándose esta elección por las autoridades competentes en la necesidad de ofrecer en Getafe suelo industrial, sin necesidad de que concurran razones de extraordinaria urgencia y necesidad como postula la parte recurrente... Por otra parte, los recurrentes aducen que tal elección contraría lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley 4/1984, de 10 de febrero, de la Comunidad Autónoma de Madrid sobre Medidas de Disciplina Urbanística. Pues bien, los recurrentes en su demanda tan sólo transcriben parcialmente el precepto mencionado, en el que no se establece, como ellos afirman, una preferencia general del sistema de cooperación para la ejecución de los Planes Parciales. El mencionado precepto dispone que "la ejecución de los Planes Parciales de iniciativa particular se realizará preferentemente por el sistema de compensación, salvo que la Administración mediante resolución motivada, fije otro sistema". Como fácilmente se advierte de la mera lectura del precepto, el supuesto contemplado no resulta aplicable al supuesto que nos ocupa, pues no estamos ante la ejecución de un Plan Parcial sino ante la determinación del sistema de actuación en el Plan General, ni tampoco se trata de la ejecución de un Plan Parcial por iniciativa particular...
(F.D. 2.º).
Aquí subyace una cuestión interesante, pues ciertamente la determinación del sistema de actuación en la normativa estatal, artículo 119.3 del Texto Refundido de 1976 (de carácter supletorio) y artículo 149.1 del Texto Refundido de 1992 (Ref.), debe producirse en el momento de delimitarse la Unidad de Ejecución (Ref.). Pero el problema radica en si tal delimitación puede realizarse respecto del suelo urbanizable programado no sólo por el Plan Parcial, sino también por el Plan General (Ref.), a tenor del artículo 118 del Texto de 1976 y del artículo 146 del Texto de 1992 (Ref.). Ello implica, siempre y cuando se admita tal posibilidad, que si la delimitación de la Unidad de Ejecución se contiene en el Plan General, también en él habrá de contenerse la determinación del sistema de actuación (Ref.).
No obstante, tal opción se ha considerado disfuncional (Ref.), en la medida en que para poder efectuar la delimitación de la Unidad de Ejecución, y que ésta cumpla su función, es preciso conocer la definitiva y pormenorizada distribución de usos (Ref.). Por ello, si el Plan General se ciñe a las determinaciones previstas en el artículo 12.2.b) del Texto de 1976 y artículo 72.3.B.b) del Texto de 1992 (Ref.), asignando intensidades y usos globales, no podrá delimitar correctamente dentro de un sector de suelo urbanizable programado una Unidad de Ejecución. Unicamente si el Plan General sobrepasa su nivel de ordenación y desciende al nivel atribuido a los Planes Parciales, en la medida en que a éstos corresponde primariamente delimitar las zonas en que se divide el territorio por ellos ordenado y asignarles los usos pormenorizados (Ref.), artículo 13.2.a) del Texto de 1976 y artículos 83.2.b) y 97.3 del Texto de 1992 (Ref.), podría proceder a delimitar las Unidades de Ejecución y, consecuentemente, a determinar el sistema de actuación. De ahí que sea razonable postular que el Plan que contenga la delimitación de la Unidad de Ejecución y, por ende y en su caso, la elección del sistema de ejecución deba ser el planeamiento preciso que legitime la ejecución (Ref.); esto es, en suelo urbanizable programado ha de ser el Plan Parcial, en su caso, el que delimite la Unidad de Ejecución y determine el sistema de actuación (Ref.).
Esa es la tesis que subyace en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja de 22 de mayo de 1996 (Ref.), Ponente De la Iglesia Duarte, donde se afirma que la elección del sistema debe realizarse en el momento de delimitar la unidad de ejecución si no está efectuada ya en el plan que específicamente se ejecuta:
... parece cuestionar la demanda la legalidad de las delimitaciones de ambas unidades de ejecución y del señalamiento del sistema expropiatorio de actuación por la improcedencia, a juicio de los actores, de la tramitación simultánea de todos aquellos procedimientos (de modificación del Plan General, del Plan Parcial, de delimitación de las unidades de...
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