La experiencia balear en la contención del crecimiento poblacional
| Autor | Aina Salom Parets |
| Páginas | 352-372 |
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La legislación balear, tal y como se verá, constituye un precedente en el intento de conseguir una planificación territorial y urbanística adecuada al uso racional de los recursos naturales. Por ello, una parte relevante de nuestro trabajo se centra en el análisis de esta normativa autonómica.
En concreto, en la Parte 2ª, se ha expuesto el actual marco normativo vigente en esta C. A., incidiendo especialmente en las medidas legislativas y de planificación dirigidas a la limitación superficial de la urbanización. Consecuentemente, en el presente capítulo serán objeto de estudio las técnicas dirigidas a la implantación de límites al crecimiento de las densidades poblacionales en los suelos ya urbanizados. Ahora bien, la limitación poblacional y superficial se verá complementada por las consideraciones que realizaré respecto al Plan Territorial Insular (PTI) de Menorca, en cuyo marco normativo nos encontramos con la acertada previsión de la programación temporal de la concesión de licencias urbanísticas.
Debo avanzar que al abordar el estudio de esta legislación, de nuevo, aparecerá el concepto de «capacidad de carga». En efecto, en el estudio del PTI de Menorca se pondrá de relieve que esta última se configura como una herramienta de gestión territorial. Así, el referido Plan incluye la previsión expresa de que los planeamientos municipales, en el momento de establecer su propia ordenación de suelo urbanizable, deberán de hacerlo de conformidad con la capacidad de carga del ámbito correspondiente.
Blasco Esteve afirma que «una de las grandes líneas de la política turística seguida en las Illes Balears es la de las actuaciones limitativas del crecimiento de población (tanto residente como turística, ya que no se puede escindir una de otra a estos efectos); limitaciones no solo en cuanto a la extensión y crecimiento de los suelos urbanizables, sino en relación a implantar mecanismos para contener la densidad de población en esas zonas». Seguidamente, el citado autor considera que esta línea de actuación seguida por la referida C. A. responde a una «constatación fáctica, a saber, la diferencia existente entre las densidades (y, consiguientemente, cifras de población) teóricamente previstas en los planes urbanísticos y las realmente alcanzadas, de hecho, tras el proceso urbanizador y edificatorio661».
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De conformidad con estas consideraciones, expondré las principales regulaciones implantadas en la legislación balear en torno a la limitación de la densidad poblacional. Nuevamente, volveré a entrar en detalle en esta materia, y de manera específica, en el marco del Plan Territorial Insular de Menorca. En una primera aproximación al tema, siguiendo a Blasco Esteve y Socías Camacho, se deben distinguir: por un lado, las limitaciones impuestas por los decretos denominados Cladera I (1984) y Cladera II (1987) y, en segundo lugar, las limitaciones procedentes del Decreto 2/1996, de 16 de enero, sobre regulación de la capacidad de población en los instrumentos de planeamiento general y sectorial, con mención especial a los planes de ordenación de la oferta turística de las Islas (en adelante, POOT).
La incorporación de la ratio turística, en el marco de la legislación balear, tiene lugar por medio de los denominados Decretos Cladera I y II. A principios de los años 80, el Gobierno balear toma conciencia sobre la problemática que supone el alto grado de concentración turística y la excesiva uniformidad en las construcciones de establecimientos de alojamiento turístico en las zonas costeras de las Illes Balears662.
Con la intención de poner freno a la situación anterior, se aprueba el Decreto 30/1984, de 10 de mayo, de medidas de ordenación de establecimientos hoteleros y alojamientos turísticos, conocido como Decreto Cladera I (esta denominación responde al nombre del entonces Conseller de Turismo, impulsor de la norma). Mediante este Decreto, junto con otras medidas663, se estableció la «ratio turística» como determinación más importante para limitar el crecimiento turístico, desde el punto de vista de la concentración poblacional. En concreto, el parámetro era de 30 m2 de suelo edificable por plaza de alojamiento. De lo que se trataba era de actuar en aras a la no vulneración de la capacidad de
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carga del territorio, estableciendo para ello un parámetro de densidad óptimo a aplicar en los distintos solares. Socías Camacho pone de relieve un tema concreto que se planteó el Consejero de turismo balear, Cladera Cladera, sobre cuál era la superficie que debía marcar la densidad: si el solar o la hectárea664. El citado político, ferviente defensor de la importancia decisiva del concepto de densidad en el diseño de las zonas turísticas, entendió que se debía fijar la densidad por solares y no por hectáreas, para hacer frente al desbordamiento de la capacidad de carga. Así, Cladera considera que unos de los errores históricos del planeamiento general de los municipios turísticos ha sido marcar las densidades por hectáreas porque, al cabo de los años, la densidad teórica del plan se ha duplicado en la práctica665.
Unos años después de la aprobación de este primer Decreto Cladera I, nos encontramos con el Decreto 103/1987, de 22 de octubre (conocido comúnmente como Cladera II). Pues bien, tras la aplicación del primero de estos textos, se observó por parte del Gobierno balear que no se solucionaban los problemas que habían motivado su redacción. Por ello, con el fin de ser más restrictivo, al aprobarse el nuevo Decreto que derogaba al anterior Cladera I, la «ratio turística» quedó fijada en 60 m2 de suelo edificable por plaza de alojamiento. Tal y como señala Blasco Esteve, «esto significa que se está exigiendo 100 m2 de suelo urbanizable bruto por esa misma plaza, es decir, de suelo urbanizado en el que se incluye no solo el solar de que se trate sino también la parte de espacios y equipamientos públicos que le corresponde a esa parcela privada. Pues bien, y haciendo una simple regla de tres, si a 100 m2 de suelo bruto le corresponde una plaza, a
10.000 m2 (=1 hectárea) le corresponden 100 plazas, de modo que la “ratio turística” de 60 m2/plaza supone en el fondo una densidad de 100 plazas o habitantes por hectárea (100 habitantes/hectárea) que es la cifra ideal que han manejado los POOT como densidad óptima666». Como consecuencia de lo anterior, Blasco Esteve afirma que la ratio turística, además de establecer un requisito de calidad de los establecimientos hoteleros, acaba siendo también un factor que condiciona la densidad de población final que pueda concurrir en la zona turística667.
El citado autor en cuanto a la definición que debe realizarse de la «ratio turística» señala que «es un parámetro de naturaleza urbanística establecida por
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una norma supramunicipal y por ello vinculante para los planes municipales, de carácter mínimo en cuanto que puede ser incrementado por estos, pero también de aplicación directa mientras no sea aumentado, al tratarse de una regla auto-aplicativa, que no precisa de desarrollo. No es por ello propiamente un estándar urbanístico, dirigido al planificador municipal y no vinculante mientras este no lo recoja, sino una regla de aplicación directa que por sí misma, lógicamente, vincula también a los planes municipales668».
Ante la importancia de las medidas introducidas en estos decretos se consideró necesario que fuera una norma con rango legal la que las recogiera. Por ello, transcurrido menos de un año de la aprobación del Decreto Cladera II, se aprueba la Ley 7/1988 de 1 de junio, de medidas transitorias de ordenación de establecimientos hoteleros y alojamientos turísticos, por la que se deroga el referido Decreto. Este texto legal recogió la ratio turística, tal y como la había fijado el Decreto; no obstante, «introdujo con carácter innovador una afectación turística del suelo»; en el sentido de que en el solar que se hubiera deter-minado el uso turístico no cabía la implantación de otro uso distinto al anterior. «Con ello se pretendía evitar la interrelación de usos, sobre todo, residencial y turístico, correspondiendo al planeamiento general el determinar el uso concreto teniendo en cuenta dicha determinación669».
Este parámetro limitativo del volumen de habitantes permitido en una deter-minada zona, tal y como señala Blasco Esteve, «opera de manera acumulativa a la regulación que haga el planeamiento urbanístico municipal de la parcela en cuestión, de tal manera que si este solo permite –por ejemplo– tres plantas y un determinado coeficiente de edificabilidad, estos parámetros también serán apli-cables a la edificación, además de la ratio que corresponda a esa zona670».
Las densidades de población en los POOT
Blasco Esteve671, en el ámbito de estos planes sectoriales, entiende que el tema de las densidades de población se aborda con las dos técnicas siguientes:
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Mediante el establecimiento de la ya citada «ratio turística». Debo precisar que, en un primer momento (y así se establece en la Memoria del Decreto 54/1995, de 6 de abril, por el que se aprueba definitivamente el POOT de la isla de...
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