¿Existe en España una Jurisprudencia Protectora del Ambiente?
| Autor | Ignacio Garcia Matos |
| Cargo | Doctor en Derecho |
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PLANTEAMIENTO DE LA CUESTION (Ref.)
La Sala 3ª del Tribunal Supremo define la protección del ambiente como una función pública (Ref.) e insiste, cada vez que tiene oportunidad para ello, en que los deberes que el artículo 45 de la Constitución impone, afectan a todos poderes públicos del Estado y no sólo a la Administración Pública que ostenta competencias ambientales.
Entre estos poderes públicos, señala el TS, se encuentra igualmente incluida la Administración de Justicia.
A pesar de ello, la labor que realizan los Tribunales en materia de protección del ambiente no resulta efectiva. Ello es debido, a mi parecer, a la falta de instrumentos jurídicos adecuados para otorgar dicha protección. El futuro de la labor que tanto el TS como los TSJ de las Comunidades Autónomas llevan a cabo en la revisión de la actuación administrativa en este ámbito, pasa a mi entender por conseguir resolver la cuestión relativa a cómo integrar de manera efectiva el artículo 45 de la CE, en su condición de principio rector de la política social y económica, en el resto del ordenamiento jurídico. Vamos a intentar desarrollar esta idea en las siguientes páginas.
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EL CONTROL JURISDICCIONAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA:
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LA POLEMICA DOCTRINAL SURGIDA EN TORNO AL CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
El debate relativo al contenido y alcance que debe comprender el control jurisdiccional que ejerce el poder judicial sobre las decisiones que adopta la Administración, se ha discutido últimamente en el seno de lo que se ha presentado como una agria disputa entre los Profesores TOMAS-RAMON FERNANDEZ de un lado, y LUCIANO PAREJO ALFONSO y, en menor medida, SANCHEZ MORON, de otro.
Los términos de esa polémica son harto conocidos entre la doctrina especializada. No por ello vamos a dejar de reseñar cada una de las dos opiniones en liza, que nos servirá de contexto obligado para reflexionar sobre la cuestión sobre la que nos proponemos arrojar alguna luz en este trabajo.
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Tesis del Profesor Tomás-Ramón Fernández
A lo largo de dos trabajos, «Arbitrariedad y discrecionalidad (Ref.) » primero y «Juzgar a la Administración contribuye a administrar mejor» después, recopilados ambos en un único libro (Ref.), junto a otros del mismo autor y tema tras ser publicados de forma separada, el Profesor TOMAS-RAMON FERNANDEZ expone las ideas que a continuación, pasamos a sintetizar.
En el primero de los mencionados trabajos, el Profesor TOMAS-RAMON FERNANDEZ denuncia que la influencia del principio de separación de poderes, en virtud del cuál, se excluye a la Administración de cualquier sometimiento a un poder superior y exterior a ella (Ref.), sigue haciendo su obra hoy en día e imponiendo sus propias condiciones (Ref.).
De este modo observa que por parte de los Tribunales, se sigue una suerte de control mínimo sobre determinados actos que tienen un acusado componente técnico -control que se limita a la mera comprobación de los elementos reglados del acto y a la averiguación de la eventual existencia de desviación de poder (Ref.) y, en cambio, no lleva a cabo idéntica operación en muchas ocasiones, sin que sean apreciables las diferencias existentes entre unos supuestos y otros (Ref.), lo que en su opinión, presupone la inexistencia de un hilo conductor único y claro en la doctrina jurisprudencial sobre esta materia.
Tras analizar la jurisprudencia al uso, detecta en la misma la presencia de una serie de dogmas, como la insustituibilidad por el juez de las decisiones de la Administración, la distinción entre legalidad y oportunidad, el carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa o la discrecionalidad técnica, cuya existencia tiene su origen en una construcción artificiosa del proceso (Ref.), surgido para corregir, en interés de la propia Administración, los errores más graves en que pudieran incurrir unas decisiones administrativas que, por discrecionales, se consideraban en principio enteramente libres (Ref.).
Pues bien, para TOMAS-RAMON FERNANDEZ, tras la promulgación de la Constitución se impone un punto de partida que nada tiene que ver con aquél que está en la base de todo el proceso histórico de construcción de la jurisdicción contencioso-administrativa y de las técnicas de control del poder discrecional por la Administración (Ref.), de forma tal que el principio del que debe partirse ahora es el de sometimiento pleno de la actuación administrativa a la Ley y al Derecho, sometimiento que corresponde verificar, también en toda su plenitud y sin limitación alguna, a los Tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa (Ref.).
En el segundo de los mencionados trabajos, el citado autor se muestra bastante más incisivo, denunciando el monopolio que el Estado ejerce sobre el Derecho y al mismo tiempo sobre la definición de interés general, no dudando en arremeter de forma directa contra esa actitud que denomina «estatocentrismo» y contra aquellos que la defienden, a quienes denomina «juristas de Estado». Estos últimos conciben la Ley como la expresión de un programa ordenado a la configuración de las condiciones de vida colectiva, en el que se concreta una opción política legítima, que el juez no es quien para valorar y, mucho menos, para sustituir (Ref.).
Este argumento -para TOMAS-RAMON FERNANDEZ- estaba muy bien en el contexto del régimen autoritario anterior (Ref.) pero que hoy supone una regresión histórica, objetivamente reaccionario e inaceptable para cualquier espíritu progresista (Ref.).
La postura del Profesor TOMAS-RAMON FERNANDEZ se ofrece perfectamente nítida cuando aborda la cuestión relativa a la introducción, por parte de la Constitución, de la cláusula del Estado social.
En este contexto, se postula que los derechos económicos y sociales, en cuanto derechos de prestación, no están construidos como derechos subjetivos en sentido propio (Ref.) pero que, como afirma el Tribunal Constitucional, no hay en la Constitución normas meramente programáticas, ya que todos los preceptos constitucionales encierran un mandato preciso que vincula en sus propios términos a todos los poderes constitucionales (Ref.). De ahí que señale que, lo que realmente obliga la inserción en la Norma Fundamental de los llamados derechos económicos y sociales es a modificar radicalmente el modo de legislar tradicional entre nosotros, asumiendo la necesidad de convertir los derechos económicos y sociales en auténticos derechos (Ref.) para que no se queden en pura retórica.
Esta exigencia constitucional de conversión, implica siempre una reducción de la discrecionalidad de la Administración (Ref.), toda vez que los jueces, al venir obligados por el artículo 9.3 de la Constitución a distinguir entre discrecionalidad legítima y arbitrariedad prohibida, deben exigir una motivación suficiente de las razones que han determinado a la Administración a elegir una solución concreta (Ref.), sin que sean bastante -a su juicio- los tres tipos de controles que habitualmente vienen siendo realizados por nuestros Tribunales, a la hora de enjuiciar la actuación administrativa. Por último, el Profesor TOMAS-RAMON FERNANDEZ, sostiene que exigir a la Administración que de cuenta de sus actos, es un hecho que importa decisivamente a la comunidad entera, pues supone una garantía esencial en un Estado de Derecho y, a la larga, contribuye a administrar mejor (Ref.).
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Tesis del Profesor Parejo Alfonso (Ref.)
Aunque de signo contrario, el Profesor PAREJO parte sin embargo de la misma premisa que su contradictor, ya que sostiene igualmente que la Administración pública está sujeta hoy, en razón del principio del Estado de Derecho (art. 1.1 CE) a un control judicial total o pleno (Ref.), pues otra cosa no puede deducirse de los artículos 24.1, 103.1 y 106.1 de la CE. Difiere no obstante respecto al primero, en el distinto alcance e intensidad que a este tipo de control le adjudica.
En este sentido, entiende que siempre que se aborda la función del control judicial del poder se suele hacer desde la perspectiva adecuada del sometimiento del Estado al Derecho, pero contraponiendo indebidamente Juez y Estado y olvidando por tanto, que el Juez es un poder público del Estado.
Como tal poder del Estado, el Juez no puede recabar para sí la definición de la frontera entre legalidad y oportunidad. De lo contrario, se sumaría al poder administrativo para decidir desde criterios de oportunidad, el poder del juez para hacer lo propio, lo que conllevaría la inexistencia de certeza y objetividad en el control judicial. De este modo, la intensidad de dicho control no dependería ya de su definición objetiva, sino de la apreciación que el Juez tenga de su papel en cada caso (Ref.).
Para el Profesor PAREJO, resulta imprescindible hacer comprender que el legislador, al atribuir al poder ejecutivo tareas públicas, está legitimado para conferir a dicho poder un ámbito de responsabilidad propia, sobre todo en la valoración de cuestiones técnicas y políticas, en la ponderación de intereses contradictorios y en la apreciación de evoluciones futuras; ámbito de responsabilidad propia del poder ejecutivo, en el que los Jueces no pueden sustituir el criterio de la Administración por el suyo, supuestamente mejor.
Es precisamente en la diferenciación constitucional entre la función jurisdiccional y la propia del poder administrativo, donde radica el núcleo de la tesis del Profesor PAREJO, tesis que se sustenta sobre tres ideas conexas entre sí:
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En primer lugar, señala que el control judicial podrá supervisar, censurar y corregir la actuación del otro, con el contenido y el alcance que se quieran, pero sin poder llegar en ningún caso a comprender en la correspondiente actividad, sin más, la sustitución de la controlada, pues ello supondría la confusión entre la una y la otra (Ref.).
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En segundo lugar, sostiene que el control jurisdiccional debe ceñirse a un control de legalidad, consistente este en la determinación de la regularidad o no de la actuación de la...
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