La evolución del FCI
| Autor | Santiago Lago Peñas/Xoaquín Fernández Leiceaga/Patricio Sánchez Fernández/Xoaquín Álvarez Corbacho |
| Páginas | 17-44 |
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La evolución del FCI en el periodo 1990-2014 aparece en el Gráfico 2.1. En valores corrientes, el FCI evolucionó al alza hasta la llegada de la crisis, y se desploma en los últimos años. En valores constantes, aparece con fuerza el comportamiento procíclico de los recursos asignados, dentro de
Gráfico 2.1. Montante del FCI, 1990-2014.
Notas: Corriente: miles de euros de cada año.
Constante: miles de euros de 2011.
Fuente: Elaboración propia a partir de Informes FCI (Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas).
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una suave tendencia general al descenso. Sobre todo, en los cinco últimos ejercicios la caída ha sido extraordinaria, perdiendo el FCI un 70% de su montante global.
Gráfico 2.2. Evolución de los índices de ponderación de las comunidades beneficiarias, 1995-2010.
Notas: Sin incluir a Ceuta y Melilla.
1995 = 100.
Fuente: Elaboración propia a partir de CRE (INE).
Como hemos visto en el apartado anterior, la evolución del FCI se explica, en lo fundamental, por los cambios en el volumen de inversión prevista en los PGE. La población y la renta desempeñan un papel menor y compensan, en parte, sus efectos (Gráfico 2.2.). El coeficiente de ponderación refleja el elemento discrecional ligado a la voluntad del legislador en cada ejercicio. Ha sido establecido con regularidad por encima del valor legal mínimo (Utrilla, 2009). En el Gráfico
2.3. observamos el valor del coeficiente entre 2004 y 2014. Es el segundo factor en influencia en el cambio en el volumen anual de los recursos de los FCI, tras la inversión.
La inversión civil real nueva es una fracción relativamente estable de la inversión consignada en los PGE y, de hecho, se ha mantenido entre el 40 y el 50% del total entre 1990 y 2014. La tendencia a la rigidez en la estructura y el incrementalismo en la planificación presupuestaria (Caamaño y Lago-Peñas, 2011) explican esta característica. El notable avance de la descentralización y el recurso a la externalización de inversiones en favor de empresas públicas han determinado que en este cuarto de siglo las inversiones civiles reduzcan su peso sobre el conjunto del gasto público central y, aún en mayor medida, sobre el gasto de las Comunidades Autónomas.
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Gráfico 2.3. Coeficiente de ponderación sobre la inversión, fondos de compensación interterritorial, 2004-2014.
Notas: Coeficiente de ponderación de inversión: porcentaje que se debe aplicar sobre la inversión civil nueva prevista en los PGE. Determinado en los propios PGE a partir del nivel mínimo previsto en la Ley 22/2001.
Fuente: Presupuestos Generales del Estado.
Gráfico 2.4. Inversión en los PGE y dotación del FCI. Ajuste, 1990-2013.
Fuente: Elaboración propia a partir de BADESPE e Informes FCI (Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas).
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En estos años ha avanzado decisivamente la descentralización del gasto hacia las Comunidades Autónomas. La Administración General del Estado ha restringido notablemente su ámbito de actuación, cediendo casi totalmente la gestión de servicios básicos fundamentales (sanidad, educación, servicios sociales) para configurarse como una hacienda de transferencias a las personas (el sistema de la Seguridad Social) y a otras Administraciones (autonómicas y locales), así como de prestación de servicios generales (seguridad, diplomacia, gestión tributaria). Como resultado, sus inversiones civiles se concentran en las grandes infraestructuras y en algunas áreas de escaso porte (seguridad, innovación, cultura), reduciéndose su peso sobre los PGE; al mismo tiempo, estos hacen lo propio sobre las cuentas de las Comunidades Autónomas, receptoras de los servicios transferidos.
Gráfico 2.5. Evolución de las inversiones reales de la AGE sobre su gasto total, 1990-2013.
Notas: 1990 = 100.
VI sobre gasto total, porcentaje.
Fuente: Elaboración propia a partir de BADESPE.
Sin embargo, el anterior no es el único proceso relevante. La atribución de la actividad de inversión pública al sector empresarial explica también el menor peso de la inversión sobre el gasto total. En el ejercicio 2014, la AGE, en su perímetro de consolidación, presupuesta en inversiones
4.677,8 millones de euros, mientras que las entidades empresariales no financieras incorporan en su presupuesto de capital 8.095 millones, en flujos de efectivo de las actividades de inversión. El Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF) en solitario prevé un volumen de inversión
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superior al del conjunto de la inversión del Estado, aun contabilizando la inversión militar. En los últimos 10 años, el sector público empresarial y fundacional ha supuesto más de la mitad de la inversión del sector público, con una clara tendencia al ascenso.
Tabla 2.1. Distribución de la inversión del Sector Público Central
Notas: Años escogidos. Porcentaje.
Fuente: Elaboración propia a partir de Utrilla (2009) y PGE.
Gráfico 2.6. FCI sobre gasto no financiero del Estado e ingresos no financieros de las Comunidades Autónomas beneficiarias, 1990-2010.
Notas: Porcentaje.
Fuente: Elaboración propia a partir de BADESPE e Informes FCI (Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas).
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Los FCI pierden peso sobre los gastos no financieros del Estado (GNF) y, con un perfil de descenso más abrupto, sobre los ingresos no financieros de las Comunidades Autónomas beneficiarias. En definitiva, la función básica de los FCI, la corrección de los desequilibrios interterritoriales, se ve debilitada por el avance en la descentralización del gasto y la externalización de inversiones.
No existe un criterio legal expreso de selección de comunidades beneficiarias. La Ley de 199017relacionaba expresamente las beneficiarias de los años 1990 y 1991, remitiendo en el futuro a los PGE. En la reforma de 200118se continúa con esta técnica, renunciando a establecer cualquier criterio de selección. En todo caso, hasta ahora han sido beneficiarias del FCI las siguientes Comunidades Autónomas:19
• Galicia.
• Andalucía.
• Canarias.
• Castilla-La Mancha.
• Castilla y León.
• Extremadura.
• Murcia.
• Comunidad Valenciana.
• Asturias.
• Cantabria20
Hasta el momento, esa laxa vinculación de origen con los criterios comunitarios era funcional, pues las comunidades beneficiarias coincidían con un criterio objetivo decisivo, aunque tácito: el de tener un nivel de renta por habitante inferior al promedio español. Sin embargo, ya ha dejado de operar la referencia europea21y la posición original de las comunidades ha variado22, lo que hace precisa una clarificación del criterio. Por lo que se refiere a la asignación de los recursos entre comunidades, hay que señalar que esta no ha variado desde 1990. Se utilizan siete variables de reparto, aplicando primero cinco variables de distribución y, a continuación, dos de redistribución.
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Cuadro 1.2. La redistribución
En el Gráfico 2.7. y en la Tabla 2.2. recogemos los resultados de la aplicación de las variables distributivas distintas de la población en el periodo 2002-2011 (resultados medios del periodo sobre 100.000 unidades del FCI en cada año). Galicia se beneficia de la aportación de la dispersión, Asturias de la dispersión y el saldo migratorio; Castilla y León gana posiciones gracias al saldo migratorio, la superficie y la dispersión, por este orden, mientras que en Extremadura son relevantes la superficie, el saldo migratorio y el desempleo. El resto de las regiones pierde peso sobre un reparto que solo tuviese en cuenta la población, destacando, sobre todo, el impacto en Andalucía y la Comunidad Valenciana.
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Gráfico 2.7. Ganadores y perdedores con las variables distributivas distintas de la población.
Notas: Porcentaje sobre la asignación real (F1).
Fuente: Elaboración propia a partir de Informes FCI (Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas) y Contabilidad Regional de España (INE).
Tabla 2.2. Aportación de las variables distributivas al resultado de cada comunidad, 2000-2010.
Notas: Valores en porcentaje.
Fuente: Elaboración propia a partir de Informes del FCI (Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas).
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Gráfico 2.8. Resultados de la corrección por renta.
Notas: En proporción al resultado obtenido para cada comunidad, por aplicación de las variables distributivas -F1. Fuente: Elaboración propia a partir de INE y FCI (Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas).
Gráfico 2.9. Distribución de los FCI por comunidades, 1990-2013.
Notas: En proporción al resultado obtenido para cada comunidad, por aplicación de las variables distributivas -F1. Fuente: Elaboración propia a partir de INE y FCI (Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas).
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Una vez asignadas en primera instancia una cantidad de recursos del fondo anual a cada comunidad, se procede a instrumentar una doble corrección de la misma, de forma sucesiva, en función de la...
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