La evolución de la Administración provincial durante los primeros años de la regencia de Dña. María Cristina de Borbón

Autor:José Ignacio Cebreiro Núñez
Páginas:179-196
 
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Después de la muerte de Fernando VII, acaecida el 29 de septiembre de 1833, Javier de Burgos fue nombrado ministro de Fomento el 21 de octubre siguiente1. A los dos días de su toma de posesión, por iniciativa suya, se aprobaba el 23 de octubre de 1833 un Real Decreto que mandaba establecer en cada una de las provincias una autoridad superior administrativa, con el título de subdelegado principal de Fomento2. Cuando habían transcurrido pocas semanas de su nombramiento como ministro, Javier de Burgos logró que se aprobaran el 30 de noviembre de ese mismo año una nueva división provincial (aún vigente en el territorio peninsular) y el Real Decreto mediante el que se regulaba la estructura de las Subdelegaciones de Fomento3. De este modo terminaba el largo proceso iniciado en las Cortes de Cádiz para conseguir una división moderna del territorio nacional.

El Subdelegado de Fomento era una nueva figura que implantaba Javier de Burgos en la estructura de la Administración civil periférica del Estado para situarla al frente de las circunscripciones provinciales.

Antes de examinar sus características, es necesario hacer referencia a los órganos de naturaleza civil que había en las provincias cuando se procede a la creación de esa nueva autoridad.

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1. El intendente

En 1833 el intendente era una figura unipersonal que dirigía en las provincias la Administración fiscal del Estado, actuaba además como juez privativo en todas las causas que afectaban a la Real Hacienda y ejercía algunas funciones relacionadas con el fomento de la economía. Su nombramiento correspondía al ministro de Hacienda.

Javier de Burgos, al llevar a cabo la reorganización la Administración periférica del Estado durante los meses de octubre y noviembre de 1833, decidió mantener al intendente como una segunda autoridad civil de la provincia, aunque limitando sus competencias al ámbito de la gestión de la Hacienda Pública, como había sucedido durante los períodos en los que había estado vigente la Constitución de 1812.

Para efectuar la profunda reforma que consideraba necesario introducir en la Administración pública, necesitaba contar Javier de Burgos con representantes cualificados del Gobierno en las provincias que ejerciesen las competencias asumidas por el nuevo Ministerio de Fomento. Como los intendentes venían desempeñando principalmente en sus respectivas demarcaciones funciones que eran de la competencia del Ministerio de Hacienda, optó por respetar esa autoridad periférica especializada, que había acreditado su eficacia en esa materia y disponía de una estructura administrativa consolidada.

Se ha criticado a Javier de Burgos que no hubiese situado a los intendentes al frente de la Administración provincial, como había sucedido en el siglo XVIII4, pero lo cierto es que para aplicar las nuevas medidas que pensaba adoptar el ministro tenía que contar en las provincias con personas de su estricta confianza que tuviesen un perfil completamente distinto del que se venía exigiendo desde 1812 para acceder a las intendencias.

Javier de Burgos, que era un hombre pragmático, consideró oportuno mantener las intendencias, pero decidió que las amplísimas competencias asignadas al Ministerio de Fomento fuesen gestionadas en cada provincia por representantes nombrados por su titular. De este modo quedaba asegurado el inmediato cumplimiento del programa que pretendía aplicar.

Posteriormente justificaría su decisión indicando que la complejidad de la Administración tributaria no hacía aconsejable que se incorporase a las Subdelegaciones de Fomento, ya que vendría a dificultar el ejercicio de las nuevas competencias que estas asumían5.

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Como las intendencias disponían de importantes medios personales y materiales, Javier de Burgos decidió que, mientras no se establecieran las Subdelegaciones de Fomento, desempeñaran los intendentes interinamente en sus respectivas demarcaciones las funciones atribuidas al Ministerio de Fomento. Así quedó reflejado en el artículo 2.º del Real Decreto de 10 de noviembre de 1833, que regulaba el procedimiento para la designación de los concejales de los Ayuntamientos6.

Además, es importante esa disposición porque su artículo 3.º y la Instrucción de 14 de noviembre de 1833, que desarrollaba el contenido del Real Decreto7, ordenaban que las propuestas relativas al nombramiento de concejales que se habían venido remitiendo a los acuerdos de las Chancillerías o Audiencias, se enviaran a los intendentes para su oportuna tramitación, por estar encargados interinamente de las Subdelegaciones del Ministerio de Fomento.

De esta forma se aplicaba de nuevo la separación de poderes y, como ya había sucedido en los períodos de vigencia de la Constitución de 1812, los Tribunales empezaban a perder sus competencias de carácter gubernativo, para limitarse en lo sucesivo a ejercer únicamente atribuciones de naturaleza judicial.

Como el número de intendencias que había al iniciarse la regencia de Dña. María Cristina de Borbón era inferior al de las 49 provincias creadas por el Real Decreto de 30 de noviembre de 1833, se producían determinados desajustes que fueron criticados en la prensa periódica8. Con objeto de resolver este problema, se ordenó por un Real Decreto de 26 de septiembre de 1836, propuesto por Mendizábal, que se establecieran tantas intendencias de la Hacienda Pública como provincias9.

La aprobación de esta disposición suscitó un amplio debate parlamentario sobre la oportunidad de conservar las intendencias después de las reformas llevadas a cabo por Javier de Burgos. Se aducía que extender la compleja estructura de las intendencias a todas las provincias suponía un aumento de gasto. Finalmente se acordó mantenerlas en todas las provincias10.

Los intendentes fueron utilizados por Mendizábal para efectuar la política desamortizadora que impulsó en el período durante el cual ejerció simultáneamente los cargos de presidente interino del Consejo de Ministros y de Ministro de Hacienda, así como cuando volvió a desempeñar la cartera de Hacienda desde el 11 de septiembre de 1836 en el Gobierno presidido por José

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María Calatrava. Un Real Decreto de 19 de febrero de 1836 acordó la venta de todos los bienes de los conventos suprimidos11y la Instrucción que lo desarrolla, de 1 de marzo de ese año, reguló el procedimiento que debía seguirse para realizar las enajenaciones12, en el que tuvieron un destacado protagonismo los intendentes, como acertadamente han resaltado López Garrido y Orduña13.

Posteriormente, en 1838 se volvió a plantear la oportunidad de que existieran dos autoridades provinciales. En la prensa aparecieron reflejadas diferentes corrientes de opinión sobre el tema. La mayoritaria optaba por mantener únicamente un órgano superior provincial, pero había discrepancia sobre cuál de los dos órganos existentes debía suprimirse14. Sin embargo, no se llegó a adoptar entonces una decisión sobre este asunto.

José de Posada Herrera en sus Lecciones de Administración, publicadas en 1843, también propugnaba la necesidad de que hubiera un jefe único en las provincias «encargado de toda la Administración», con objeto de que todas las decisiones que se adoptaran en ese ámbito llevaran «una misma dirección». Indicaba además que para lograr esa unidad de acción debían suprimirse los intendentes, ya que sus atribuciones podían agregarse fácilmente a las que ejercían los jefes políticos15. Esta misma opinión era defendida entonces por otros destacados autores como Francisco Oliván o Francisco Agustín Sílbela16.

Durante la década moderada se volvió a plantear la conveniencia de que hubiera una adecuada coordinación en el ejercicio de las competencias asignadas a las dos autoridades superiores provinciales. Para resolver los problemas que se venían suscitando y atendiendo diferentes peticiones que se habían formulado, el general Narváez optó por suprimir ambas autoridades y sustituirlas por otra nueva.

Un Real Decreto de 28 de diciembre de 1849, suscrito a propuesta del presidente del Consejo de Ministros, ordenó que fueran sustituidos los jefes políticos y los intendentes por una nueva autoridad que pasó a denominarse gobernador de provincia y más tarde gobernador civil, la cual asumió la representación de todo el Gobierno en la provincia17.

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2. El contador de propios de la provincia

Cuando se inicia la regencia de Dña. María Cristina de Borbón, había en cada provincia una Contaduría de Propios.

Esta Contaduría, que tenía un doble carácter, estaba adscrita a la Intendencia, la cual actuaba como Subdelegación de la Dirección General de Propios y Arbitrios. Le correspondía a la Contaduría llevar a cabo la contabilidad e intervención de los Propios y Arbitrios y además el titular de ella actuaba como secretario del intendente en todo lo concerniente a la recaudación y administración de esos recursos. Así lo había establecido la Instrucción relativa a la administración de los Propios y Arbitrios del Reino, aprobada por el Real Decreto de 13 octubre de 192818.

Esa disposición atribuía al contador de Propios de la provincia la competencia para conocer las fincas, derechos y pertenencias de los Propios y Arbitrios de los pueblos, así como sus productos, cargas y obligaciones. Le asignaba también la facultad de hacer los repartimientos entre los pueblos de la provincia de las contribuciones que por cualquier necesidad urgente hubieren de cargarse sobre los fondos municipales. Debía además procurar que los productos en granos y otros frutos procedentes de los arrendamientos de las fincas de Propios se vendieran en los tiempos oportunos y con la debida justificación.

El Real Decreto de 9 de noviembre de 1832, que especificaba las atribuciones del Ministerio de Fomento, atribuyó a este departamento la competencia sobre el cuidado y la...

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