Las etapas en la financiación autonómica. Un nuevo sistema de financiación
| Autor | Mónica Gómez De La Torre Del Arco |
| Cargo | Colegio Universitario Cardenal Cisneros Madrid |
| Páginas | 333-354 |
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La configuración del Estado de las Autonomías ha sido uno de los cambios institucionales más trascendentales experimentado en nuestro país, desde la aprobación de la actual Constitución. El comienzo del regionalismo español podemos situarlo durante la mitad del siglo XIX, en la época de las guerras carlistas, pero no podemos hablar de descentralización hasta 1978. Es precisamente, en este año, cuando aparecen en escena las Comunidades Autónomas (CCAA), como titulares de competencias de gasto, anteriormente desempeñadas por el Gobierno Central, que van a necesitar de unos recursos financieros para poder desarrollarlas.
La experiencia de España en el campo del Federalismo Fiscal tiene algo más de treinta años. Experiencia relativamente corta si la comparamos con la de países de larga tradición federal, pero lo suficientemente amplia, para revisar su trayectoria. Es un periodo dilatado para poder analizar con cierta perspectiva, el comportamiento del proceso descentralizador tan importante acaecido en España. Existen una serie de problemas y cuestiones pendientes que suscitan un gran interés, y que requieren de una atención preferente.
Esta investigación, en el ámbito de las Administraciones Públicas está motivada por el interés y actualidad que generan las cuestiones relacionadas con las CCAA, y especialmente, con su financiación. El actual proceso de reforma de Estatutos de Autonomía, junto con la petición de algunas CCAA de mayores recursos financieros y de una mayor descentralización, ha provocado que se haya replanteando el anterior sistema de financiación.
El análisis de la evolución histórica del desarrollo del sistema de financiación autonómica muestra un proceso que se divide en seis periodos: el primero, también conocido como periodo transitorio o provisional trascurre desde 1979 hasta 1986. A continuación, existen tres etapas, cada una de cinco años (19871991; 1992-1996 y 1997-2001), que corresponden a los acuerdos quinquenales de financiación. En cada uno es de ellas se aplica un Modelo de Financiación quinquenal. Desde el año 2002 hasta el año 2008 (quinto periodo), se aplicaba el Sistema de Financiación, y en el año 2009, comienza un nuevo periodo con Page 334 la aprobación de la reforma de dicho sistema por Acuerdo 6/2009, de 15 de julio, del Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF)1. La negociación política ha tenido una importancia clave, produciéndose los cambios la mayoría de las veces por razones políticas y no económicas, siendo los acuerdos quinquenales los que han ido determinando su configuración. A partir del año 2002, se aprueba el sistema que pretendía ser el definitivo, pero seis años más tarde se ha vuelto a reformar.
El objetivo es realizar un breve análisis del proceso descentralizador acaecido en España desde 1978, en el marco teórico de Federalismo Fiscal que lo sustenta. Se va a esquematizar el desarrollo temporal de la descentralización que se ha producido en España. A través, del estudio de las peculiaridades de financiación autonómica en las distintas etapas, teniendo en cuenta los instrumentos financieros utilizados y la descentralización de las competencias. Vamos a destacar lo más relevante y diferente de cada etapa, señalando las modificaciones más importantes.
La Constitución Española (CE) reconoce en su artículo segundo, el derecho a la autonomía de las regiones que integran el Estado español. En el título VIII de la Organización Territorial del Estado, se establece el Estado de las Autonomías.
La CE es el primer caso histórico en el que se plantea un modelo de descentralización, donde el nivel superior tiene que ceder competencias al nivel intermedio. A diferencia de otros países de larga tradición en este campo, en el caso español es el poder central el que ha de repartirse competencias de gasto e ingreso entre los nuevos centros de poder creados por la CE, las CCAA2. Además cuando se aprobó la misma, se desconocía el número de comunidades que se iban a constituir, situación que no se ha producido en el resto de los países federales, donde de partida se conocían el número de estados miembros, las competencias y su financiación.
Se crean tres tipos de CCAA, con distintos niveles competenciales:
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Las CCAA constituidas por la vía del artículo 151 de la CE con competencias en Educación y Sanidad (Andalucía, Cataluña, y Galicia), y aquellas que aún no habiéndose constituido en función de este artículo, se les han delegado estas competencias, mediante Ley Orgánica3con el procedimiento establecido en el artículo 150.2 de la misma (Canarias y Valencia). Son las denominadas CCAA de vía rápida o de techo competencial elevado.
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Las CCAA constituidas por la vía del artículo 143 de la CE, correspondiéndoles las competencias comunes4, susceptibles de ampliación (Aragón, Asturias, Baleares, Cantabria, Castilla- La Mancha, Castilla y León, Madrid, La Rioja, Madrid, y Murcia). Son las denominadas de vía lenta o de techo reducido5.
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Las Comunidades Forales (País Vasco y Navarra)6.
La principal característica de las diecisiete CCAA es la heterogeneidad y diversidad de situaciones, tanto en lo referente a competencias como en lo que incumbe a su financiación. Las diferencias existentes en cuanto a las competencias asumidas, fueron de carácter temporal. En el año 2004, las diez CCAA de competencias restringidas, accedieron al nivel competencial elevado7. En la actualidad, finalizado el traspaso de competencias, existen dos tipos de comunidades: las de Régimen Común, y las de Régimen Foral, que se rigen por un sistema de financiación completamente distinto. El origen del actual sistema de Concierto Económico que constituye el sistema Foral Page 336 del País Vasco data de 1876 y el origen del Convenio de Navarra se estableció en 1841. Las CCAA de régimen común tienen un sistema de financiación basado en las transferencias que reciben de la hacienda central, por el contrario, las haciendas forales asumen la gestión y recaudación de los principales impuestos del sistema tributario, teniendo que transferir a la hacienda central una cantidad (cupo, en el País Vasco y aportación, en el caso de Navarra) por el pago de los servicios de titularidad estatal prestados en ambos territorios. Las haciendas forales tienen una mayor capacidad fiscal que la necesaria para financiar sus competencias, lo que les permite tener una mayor autonomía fiscal y un mayor grado de suficiencia8. La existencia de estos dos modelos de financiación, completamente distintos, es foco de tensiones. El Sistema Foral es más ventajoso y no contribuye a la solidaridad del resto de CCAA. Algunos de los recién aprobados Estatutos de Autonomía se plantean actualmente, la limitación del grado de solidaridad.
Comienza con la aprobación de los primeros Estatutos de Autonomía de Cataluña9 y País Vasco en 197910, y la celebración de las primeras elecciones autonómicas. Además en este periodo, se aprueban gran número de Estatutos de Autonomía11, a raíz de los Acuerdos Autonómicos firmados12.
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En este periodo, también denominado transitorio o provisional, se produce un traspaso muy rápido de competencias. Se ceden las competencias comunes a todas las CCAA y las competencias en educación, educación universitaria, sanidad e Inserso a las comunidades del art. 151. Durante esta etapa, la hacienda central asegura la suficiencia de los recursos. El principal objetivo fue valorar las competencias traspasadas, para garantizar la financiación de los servicios transferidos con una cantidad igual al coste efectivo de los mismos. La preocupación fundamental es organizar el traspaso de competencias sin crear duplicidades e incrementos de gasto13.
El Sistema de financiación se reguló por la Ley Orgánica 8/1980 de Financiación de las CCAA14 (LOFCA).Su duración sería hasta que se hubieran completado el traspaso de los servicios a las Comunidades Autónomas, o al menos, cuando hubieran transcurrido seis años desde la entrada en vigor del correspondiente Estatuto de Autonomía. La metodología del coste efectivo15fue el mecanismo utilizado, para llevar a cabo de forma ordenada la asunción de competencias. Esta metodología fue el criterio empleado para valorar los traspasos, a partir de cálculos aproximados.
La LOFCA centra los principios que van a guiar la financiación autonómica. Estos principios son los de suficiencia financiera, autonomía financiera, solidaridad, la no interferencia en la asignación de recursos y la economía nacional, y coordinación con la hacienda central. La LOFCA define el marco del sistema de financiación, estableciendo los instrumentos financieros de tipo tributario, las transferencias verticales y las condiciones de uso del endeudamiento.
Los ingresos financieros regulados en la LOFCA se pueden clasificar en cuatro tipos:
- Tributos propios: tasas, contribuciones especiales, impuestos autonómicos, y ciertos recargos sobre impuestos estatales.
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- Participaciones en la recaudación de ciertos impuestos estatales: tributos cedidos, y ciertos recargos sobre impuestos estatales.
Los tributos cedidos, junto al porcentaje de participación en los impuestos estatales no cedidos...
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