Los estatutos de autonomía ante la reforma del sistema de financiación de las comunidades autónomas: algunas reflexiones en torno al papel que deben asumir
| Autor | Juan Calvo Vergez |
| Cargo | Doctor en Derecho Profesor Ayudante de D. Financiero y Tributario Universidad de León |
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Como es sabido el Estatuto de Autonomía constituye la norma institucional básica de las Comunidades Autónomas (CC.AA.), siendo la fuente más importante de su ordenamiento. Téngase presente que una de las principales diferencias existentes entre el sistema de Estado compuesto adoptado en nuestra Constitución y el de un Estado federal típico viene determinada por el hecho de que en el primero la Constitución no ultima por sí sola la distribución de competencias sino que, por el contrario, se limita a ofrecer un marco formal que permite el desarrollo de opciones autonómicas las cuales, tal y como declara el art. 147.1 de la Norma Fundamental, se concretan "(...) En un Estatuto de Autonomía propio de cada una de ellas que especificará tanto la organización propia de la respectiva Comunidad Autónoma como el nivel de competencias que, dentro del marco establecido en la Constitución, asumirá Page 88 dicha Comunidad en concreto" 1. De gran interés resulta asimismo la dicción del apartado segundo del citado precepto, a cuyo tenor "Los Estatutos de Autonomía deberán contener la denominación, organización y sede de las instituciones autonómicas propias".
Su naturaleza institucional y su juego, materialmente constitucional, vienen a justificar su importancia como fuente de normas tributarias. Ahora bien, ¿deben considerarse los Estatutos como un acto estatal de derivación del poder de legislar a favor de las Comunidades Autónomas? ¿Son los Estatutos normas del Estado o normas autonómicas en sí mismas? A nuestro juicio, dado su origen, su aprobación y su posición respecto a la Constitución, es posible afirmar que pueden ser ambas cosas.
De una parte cabe estimar que son expresión del principio autonómico por cuanto su formación tiene lugar a partir de una iniciativa autonómica (arts. 143 y 151 CE) y continúa con una elaboración formulada por los representantes del territorio correspondiente (art. 146 CE). Incluso en el caso de los llamados Estatutos del nivel superior de autonomía esta línea queda prolongada en la propia fase de aprobación por las Cortes Generales, la cual requiere "un común acuerdo para su formulación definitiva" (art. 151.2 CE), acuerdo que corresponde exclusivamente a las Cortes ratificar o no. Page 89
Por otra parte la propia rigidez de su técnica de modificación en virtud de la cual, una vez aprobados, se precisa el consentimiento expreso de las representaciones del territorio respectivo, constituye un claro reflejo de esta circunstancia. No obstante hemos de reconocer que al mismo tiempo constituyen una norma estatal y así lo establece el propio art. 147.1 de la Norma Fundamental al disponer que "(...) Los Estatutos serán la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico".
La consideración de los Estatutos de Autonomía como norma estatal parece evidente desde una perspectiva formal en tanto en cuanto la Constitución le otorga en numerosos preceptos (arts. 81,1, 146, 147.3 o 151) el carácter de Ley orgánica de las Cortes Generales. Creemos sin embargo que su calificación como norma propia del Estado procede también de su función y contenido, configurándose como complemento indispensable de la Constitución al llevar a cabo la concreción de la potencialidad autonómica que aquélla simplemente enuncia, estableciendo las disposiciones oportunas al amparo de la reserva de Ley contenida en el art. 133.2 CE.2
¿Disponen los Estatutos de Autonomía de un rango constitucional? En nuestra opinión la respuesta sería afirmativa en el supuesto de que la Constitución se hubiese limitado a efectuar una remisión en blanco a los Estatutos para determinar el alcance y contenido de las autonomías. Sin embargo, no ha sido así. Piénsese en la Page 90 necesaria vigencia al efecto del marco diseñado por el Título VIII del texto constitucional (arts. 137 a 139, 148, 149, 150 y 155 y, por lo que respecta al ámbito financiero, art. 156 y ss), el cual en ningún caso puede resultar excedido por los Estatutos.
Tal y como reconoce el art. 27.2.a) Ley 2/1979, de 3 de octubre, Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) cuando dispone que "Los Estatutos de Autonomía son susceptibles de declaración de inconstitucionalidad", el Estatuto queda subordinado a la primacía absoluta de la Constitución y está sujeto en consecuencia al principio básico de interpretación conforme a ésta.3
Siguiendo a CRUZ VILLALÓN 4 podemos afirmar que el hecho de que el Estatuto no alcance el rango de norma constitucional no significa que deba de tener necesariamente el rango común de cualquier otra Ley, o de Ley orgánica. Como bien apunta el citado autor, "(...) Por aquí quiebra la tesis de que en materia autonómica la Constitución se habría limitado a efectuar una reserva de Ley Orgá- Page 91nica, que equivaldría a desconstitucionalizar la estructura del Estado".
Sabido es que la Constitución exige el complemento de un Estatuto aprobado por Ley orgánica con la finalidad de que cada Comunidad Autónoma se constituya como tal y asuma su conjunto de competencias autonómicas tasadas en aquél, por lo que no resulta en ningún caso admisible la posibilidad de que, una vez aprobado dicho Estatuto, pueda ser indefinidamente sustituido por ulteriores Leyes orgánicas.
La Norma Fundamental dota a los Estatutos, una vez aprobados, de lo que GARCÍA DE ENTERRÍA 5 denomina una "superrigidez cualificada" en virtud de la cual las Cortes Generales no son jurídicamente competentes para reformar, modificar o derogar por sí solas un Estatuto, a diferencia de lo que sucedería con la modificación o derogación de una Ley orgánica sobre cualquier otra materia.
A través del bloqueo que constituye la exigencia de la previa conformidad cualificada de las poblaciones afectadas los Estatutos vienen a ser inmunes al poder legislativo de las Cortes Generales. Incluso en la medida en que resulta exigible una aprobación final de éstas mediante Ley orgánica cabe entender que tampoco los legislativos autonómicos pueden alterar por sí solos el contenido de sus propios Estatutos. Page 92
En todo caso la superioridad normativa o de rango de los Estatutos sobre las leyes de cualquier procedencia, ya sean del Estado (leyes ordinarias u orgánicas) o de las Comunidades Autónomas, queda plenamente instituida sobre la base de su calidad jurídica. Tal y como establece el art. 28.1 de la LOTC "Para apreciar la conformidad o disconformidad con la Constitución de una Ley, disposición o acto con fuerza de Ley del Estado o de las Comunidades Autónomas, el Tribunal considerará, además de los preceptos constitucionales, las Leyes que dentro del marco constitucional se hubieran dictado para delimitar las competencias del Estado y las diferentes Comunidades Autónomas". Sin lugar a dudas lo dispuesto en este precepto remite muy en primer término a los Estatutos de Autonomía, que constituyen la primera pieza del ya referido "bloque de constitucionalidad".
¿Hasta qué punto la afirmación contenida en este art. 28.1 LOTC implica una verdadera superioridad de rango de los Estatutos sobre las Leyes? Nótese que el precepto rehuye en todo momento la utilización expresa del término Estatuto, situando por el contrario el parámetro de validez en la Constitución misma. A nuestro juicio ello es debido a que, en definitiva, todo el orden de las fuentes normativas deriva explícita o implícitamente de la Constitución, por lo que cualquier infracción de dicho orden detenta el significado último de una inconstitucionalidad.
Consideramos que la referida inmunidad de los Estatutos de Autonomía a las Leyes formales de cualquier carácter y condición (excepto las previstas para modificar los Estatutos mismos) así como la circunstancia de que las Leyes encuentren en los Estatutos su canon de validez justifica una verdadera superioridad de rango por parte de éstos. En conclusión el Estatuto constituye un instrumento de atribución de poder a las diversas instituciones Page 93 legislativas y ejecutivas que contempla además la colaboración con la Administración Tributaria del Estado y con el Poder Tributario Municipal.
Declara el artículo 10.2 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) que "Se entenderá efectuada la cesión cuando haya tenido lugar en virtud de precepto expreso del Estatuto correspondiente, sin perjuicio de que el alcance y las condiciones de la misma se deban establecer en una Ley específica". Precisamente al amparo de esta prescripción el art. 10.3 in fine de la citada norma matiza que la cesión podrá comprender competencias normativas en los términos que determine la Ley de Cesión de Tributos. Y también el art. 19.2 LOFCA se refiere a la asunción de competencias normativas y de gestión sobre los tributos cedidos de conformidad con lo dispuesto por una Ley que fije el alcance y condiciones de la cesión.
¿Constituyen los Estatutos de Autonomía el único cauce posible desde una perspectiva constitucional para que el Estado pueda ceder sus impuestos a las Haciendas autonómicas? ¿Cabría la posibilidad de haber adoptado un procedimiento distinto para llevar a cabo la cesión respetando el principio de reserva de Ley estatal?
Tomando como punto de partida lo dispuesto por la Constitución en sus arts. 147.2.d) y 157.1 y .3 parece claro que los Estatutos...
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