Efectos positivos de la declaración: las medidas de fomento
| Autor | Luis A. Anguita Villanueva |
| Páginas | 296-366 |
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La propiedad privada de los bienes culturales presenta un conjunto de limitaciones que merman los derechos y facultades del titular, y a ello nos hemos referido como efectos negativos sobre la propiedad. Por otro lado, aparecen lo que tradicionalmente se conceptúa como medidas de fomento hacia los propietarios privados, tendentes igualmente a la protección del patrimonio cultural de las naciones, y que se enmarcan en acciones de tipo financiero y fiscal. Y es porque:
la defensa del Patrimonio Histórico de un pueblo no debe realizarse exclusivamente a través de normas que prohíban determinadas acciones o limiten ciertos usos, sino a partir de disposiciones que estimulen a su conservación y, en consecuencia, permitan su disfrute y faciliten su acrecentamiento
438.
Lo primero que creo necesario destacar, antes de ver como nuestras normas tratan de incentivar al propietario privado, es que hasta el momento son incompletas y, por ello, inadecuadas para conseguir la conservación y el enriquecimiento de nuestro patrimonio artístico. Y ello debido a que los legisladores han puesto todo el peso de esta parte de nuestro ordenamiento jurídico en las limitaciones hacia la propiedad privada, y no se han concretado las medidas contempladas en las Leyes. Seguramente debido a la visión
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arcaica de que el patrimonio cultural de un pueblo está mejor en manos públicas que en privadas, cuando desde hace años se viene demostrando que en naciones con un rico patrimonio cultural sólo es posible su conservación con un sistema dual de mantenimiento, siendo la entrada de la gestión y economía privada fundamentales para conseguirlo. Junto a ello también se ha de señalar que el ámbito del fomento no sólo viene recogido en las normas de patrimonio histórico o cultural del estado o/y CCAAs, sino también en todas aquellas referentes al tercer sector, y especialmente dentro de las disposiciones encargadas de las fundaciones. A ellas haremos referencia al final.
Las medidas de fomento han estado presentes en el legislador cultural español desde el inicio de esta actividad normativa: en la Ley de 1915, en la de 1926, la de 1933 y en la reforma de 1955439. Porque sin fomento difícilmente puede llegar a haber conservación. Pero es indudable que su configuración no ha sido la más correcta, debido fundamentalmente a que tales normas no fueron más que declaraciones de principios que en muy pocos casos llegaron a concretarse en medidas concretas y por tanto normas vacías, defecto del que aún adolece la actual LPHE en sus artículos 36.3 y 67, y la mayor parte de la normativa autonómica. Hay que tener en cuenta también que la evolución constitucionalista de los Estados modernos ha llevado desde finales del siglo pasado a adoptar el modelo de Estado del bienestar que ha sido el gran potenciador de la actividad de fomento por los poderes públicos440. Este cambio del Estado liberal al Estado participativo ha sido posible, entre otras variantes, por el incremento en el empleo del fomento como técnica directa de interrelación de los poderes públicos con las necesidades sociales y, sobre todo, como el medio idóneo para que los ciudadanos participen en acciones de interés social. El Estado es consciente de que él sólo no puede hacer frente a todas las necesidades sociales que se demandan, de ahí que haga partícipe de ellas al sector privado mediante el incentivo de las mismas. Por ello, el Estado actual se caracteriza por un considerable incremento en la utilización de las técnicas de fomento441.
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Como se va señalando desde el principio de este442 estudio la configuración de la propiedad privada en nuestro ordenamiento ha de entenderse desde la función social y su contenido esencial.
La denominada propiedad cultural se manifiesta como una propiedad especial, funcionalizada por el interés público inmanente en estos bienes. Tal interés comunitario juridificado a través de la función social se ha de reflejar en actitudes tanto positivas como negativas sobre la esfera de la propiedad privada.
La función social determina en este tipo de bienes una serie de medidas restrictivas de las facultades de los titulares para poder garantizar los derechos de todos los ciudadanos. La función social consiste en el acceso a la cultura, a la que todos tienen derecho443, como camino para alcanzar la libertad. Por ello la interpretación de la función social de los bienes culturales del art. 46 CE, hay que hacerla por la vía del 44.1 y más genéricamente por la del 17.1 CE. Pero igualmente que garantizar el acceso a la cultura a través de estos bienes conlleva limitaciones para sus titulares, también implica derechos. Malamente se va a cumplir sino la obligación constitucional, que pesa directamente sobre los poderes públicos444, de garantía de la conservación y promoción del enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico. Tales derechos, o beneficios, forman parte de la función social de la propiedad al igual que las obligaciones que hemos venido estudiando. Porque a pesar de la configuración dogmática que se ha realizado en torno a la función social, ésta no sólo conlleva actitudes negativas del legislador hacia la esfera privada, sino el cumplimiento de un fin, cumplimiento que engloba tanto limitaciones como actividad de fomento. En el campo del patrimonio cultural esta dualidad de actuaciones del legislador se muestra con claridad, por la obligación que pesa sobre todo sujeto, público y privado, de conservar nuestro pasado.
Ahora bien, todo este sistema de funcionalización de la propiedad de bienes culturales ha que tener un equilibrio, equilibrio que no existe en nuestro
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ordenamiento, ni estatal ni autonómico. Principalmente porque el objetivo primordial que señala la Exposición de Motivos de la LPHE445 sólo se ha cumplido parcialmente, sobre todo por la cicatería446 de las medidas de fomento cada día más patentes. Este desequilibrio es el que lleva a que la presión que ejercen estas normas limitativas sea tan grande en el propietario que éste tienda a enajenar a través del mercado negro sus bienes culturales, que sea imposible la realización global de un Inventario General de Bienes Muebles447, que se prefiera la ruina a la tenencia del inmueble cultural... Puesto que si realmente las medidas de fomento fueran eficaces muchas de estas actuaciones no tendrían porque existir.
La postura de la LPHE parte de la acertada idea de que la «prohibición» y la «limitación»448 no son los únicos caminos, sino que es necesario el estímulo de la conservación. A pesar de que esas son sus palabras el espíritu y el resultado es otro449. Al principio del art. 69.1 justifica los incentivos fiscales de la siguiente manera:
Como fomento al cumplimiento de los deberes y en compensación a las cargas que establece la Ley
.
Ante la idea de compensar cargas, uno se pregunta qué entenderá el legislador por función social y las obligaciones que tiene de conservar y enrique-
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cer, a la vez de dictar medidas para el acceso de todos a la cultura. Estas medidas no pueden articularse a través del esquema mental de que son una contraprestación o indemnización por las limitaciones, sino que son una obligación de los poderes públicos porque derivan de dos mandatos constitucionales. Creo que es evidente que cuando el art. 46 CE obliga a los poderes públicos a garantizar la conservación y el enriquecimiento del patrimonio cultural común no es que esté mandando que éstos se dediquen a poner cargas y obligaciones a los particulares, sino que tal garantía conlleva tanto la adopción de...
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