Editorial
| Autor | Alfredo Montoya Melgar |
| Cargo | Catedrático de Derecho del Trabajo. De la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación |
| Páginas | 7-10 |
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Dedicado este número de la Revista del Ministerio al estudio de las sanciones administrativas en el orden social -materia trascendental, porque es difícil concebir un Derecho sin coactividad («la sanción jurídica es el carácter inconfundible de la norma», escribió Messineo)-, se ha estimado muy conveniente aunar en él autorizadas voces procedentes del mundo académico, del ámbito de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y también del de la Jurisdicción.
Se abre el presente número con el estudio del Inspector de Trabajo Francisco González de Lena, centrado en las relaciones existentes entre los cambios experimentados por nuestro modelo de relaciones laborales y la evolución de la Inspección de Trabajo en los últimos treinta años. El autor analiza los elementos definidores de la Inspección, resaltando su carácter de servicio público, su decisiva presencia en los procedimientos sancionadores, así como su intervención en las relaciones contractuales laborales, tanto individuales como colectivas. El eje del estudio viene constituido por la reflexión acerca de la incidencia de los cambios ocurridos en materia laboral desde la Constitución de 1978 sobre la función inspectora, destacando el autor el reforzamiento de la actuación asesora e informativa y de la vigilancia en materia de prevención de riesgos laborales, control del cumplimiento de convenios, detección de «nuevas» infracciones, etc.
Del segundo de los artículos que componen este nutrido volumen son autores los profesores María Areta Martínez y Antonio-Vicente Sempere Navarro, que abordan el importante tema de la codificación en un corpus único de las infracciones y sanciones existentes en el orden social, esfuerzo codificador de indudable relevancia a efectos de la deseable seguridad jurídica en la materia. Los autores analizan los avatares por los que ha pasado ese propósito unificador y sistematizador, cuyas dificultades destacan, advirtiendo cómo en la actualidad el régimen sancionador de determinadas infracciones laborales -así, en materias de actividad transnacional de las empresas de trabajo temporal y de extranjería- se sitúa al margen de la LISOS, en detrimento de las aspiraciones hacia una sistematización codificada.
En una línea investigadora próxima se mueve el estudio de los profesores Oscar Fernández Márquez y Joaquín García Murcia, centrado en la idea de que aunque la ordenación de las infracciones y sanciones administrativas en el orden social se encomienda formalmente a la LISOS, existe una serie de leyes especiales (algunas ni siquiera laborales) que introducen regu-Page 8laciones también específicas, a las que los autores llaman por ello extrasistemáticas. Tal ocurre con las disposiciones relativas a las infracciones y sanciones en materia de trabajo de personas discapacitadas, las relativas a la protección de datos personales de los trabajadores, a la protección de la seguridad y salud de los trabajadores en determinados ámbitos sectoriales, etc.
El tema de los sujetos responsables de las infracciones en el orden social es tratado en el artículo de la profesora Lourdes Meléndez Morillo-Velarde. La autora pone de manifiesto los distintos cambios que se han producido en la materia, no sólo en el aspecto cuantitativo sino también en el cualitativo, cambios que han ido ampliando el elenco de las infracciones y al tiempo el de los posibles responsables. Tras identificar los distintos tipos de sujetos responsables (personas físicas y jurídicas, y sujetos sin personalidad), se procede a detallar los distintos ámbitos en que puede generarse responsabilidad (relaciones laborales; Seguridad Social; colocación, empleo y formación; migraciones; trabajo de extranjeros; cooperativas; prevención de riesgos laborales, etc.).
La tramitación del procedimiento sancionador, con especial referencia a las fases de acusación e instrucción, es tratada por el profesor e Inspector de Trabajo Ignacio Duréndez Sáez. Tras estudiar el derecho del imputado a ser acusado, el autor procede a analizar los trámites de notificación del acta y la fase de instrucción del procedimiento, con referencia específica al derecho de defensa del imputado. Del estudio deduce el autor que la regulación actual del procedimiento sancionador en esas fases presenta carencias y defectos, que derivan, básicamente, de la inexistencia de un órgano instructor independiente y autónomo, que libremente actuara, también de oficio, para indagar acerca de la verdad material, para servir «con objetividad los intereses generales», según el mandato del artículo 103 de la Constitución.
Cuestiones específicas del procedimiento sancionador social son tratadas en el estudio del profesor y Subinspector de Empleo y Seguridad Social Francisco Javier Fernández Orrico, centrado en las actuaciones de advertencia y requerimiento de la Inspección de Trabajo. El autor procede a delimitar conceptualmente y en orden a su naturaleza jurídica las figuras de la advertencia y el requerimiento, que separa de otras instituciones afines, y se detiene en la determinación de las concretas circunstancias que deben concurrir para que procedan la advertencia o el requerimiento en lugar de la sanción a los sujetos responsables. El autor insiste en la necesidad de la aplicación correcta de las advertencias y requerimientos, cuyo carácter de actos discrecionales resalta, y se ocupa asimismo del régimen de su impugnación.
El Inspector de Trabajo Alfredo Mateos y el profesor Rodrigo Martín Jiménez analizan los problemas de coordinación procedimental de la Inspección y los entes de la Seguridad Social, refiriéndose sucesivamente a los procedimientos sancionadores, de liquidación y de propuesta a la TGSS por falta de afiliación o alta de los trabajadores, así como a la actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en las actas de liquidación por diferencias y descubiertos totales de cotización, en los procedimientos de exigencia de cuotas derivada de responsabilidades solidarias o subsidiarias, en el procedimiento para el recargo de prestaciones, etc. El estudio lleva a los autores a señalar la necesidad de reglas de coordinación, hoy casi inexistentes, de los entes de la Seguridad Social entre sí y con la Inspección.
El Magistrado del Tribunal Supremo Manuel Iglesias Cabero reflexiona sobre la singular y polémica institución del recargo de las prestaciones de Seguridad Social por infracciones empresariales de seguridad y salud en el trabajo. El autor recuerda cómo se está ante una «figura híbrida, anómala y compleja», cuya insuficiente regulación da lugar a numerosos problemas. La figura es híbrida porque reúne una doble naturaleza, sancionadora y resarcitoria, generan-Page 9do para el empresario infractor una responsabilidad de imposible aseguramiento. El autor aborda, entre otros, el problema de si la aplicación del recargo vulnera el principio non bis in idem, lo que a su juicio no siempre ocurre. Desde el punto de vista procesal, se recuerda asimismo que tanto la procedencia del recargo como su importe son cuestiones revisables en suplicación y casación.
Los profesores Sempere y Areta han asumido también la tarea de estudiar el sistema de infracciones y sanciones aplicable a las Mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. A tal efecto, proceden a analizar en primer lugar la posición de dichas entidades en cuanto posibles sujetos infractores de la legislación de Seguridad Social cuyo cumplimiento les corresponde en tanto entes colaboradores en la gestión de ésta. En consecuencia, los autores trazan un acabado cuadro de infracciones y sanciones. El artículo estudia asimismo el sistema de infracciones y sanciones administrativas que pesa sobre las Mutuas en materia de prevención de riesgos laborales, en tanto éstas actúen como servicios preventivos; y, en fin, concluye con el examen de la controvertida cuestión de la potestad -¿gestora o sancionadora?- de las Mutuas de suspender el subsidio de incapacidad temporal.
Los profesores María Antonia Castro Argüelles e Iván A. Rodríguez Cardo concretan su estudio a las infracciones y sanciones laborales en la importante materia de la igualdad y no discriminación, resaltando la vocación transversal de los correspondientes principios. Los autores recuerdan los distintos tipos de discriminaciones, con la lógica inclusión entre ellas del acoso y sus distintas modalidades, y plantean la necesidad de distinguir en cada caso la causa de la discriminación y el momento en el que ésta se produce. Tratamiento específico dan los autores al innovador tema de las infracciones en materia de planes de igualdad. Finalmente, se ocupan del régimen de las responsabilidades y sanciones vigente en la materia.
Las responsabilidades administrativas por incumplimiento de las obligaciones preventivas introducidas en el sector de la construcción a partir de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales son objeto de estudio por el Inspector de Trabajo Miguel Ángel Sánchez de la Arena. El autor pasa revista a las infracciones en que pueden incurrir los titulares, directores y promotores de obras, así como las personas designadas por éstos, deteniéndose en los deberes de información e instrucción y de adopción de medidas de cooperación y coordinación, así como en las obligaciones de establecer recursos preventivos; todo ello sin entrar en el estudio de las específicas responsabilidades derivadas de la Ley de la Subcontratación, que por su entidad exigiría un tratamiento propio, como oportunamente señala el autor.
El grave problema de la ejecución transfronteriza de las sanciones administrativas y penales es abordado por el Inspector de Trabajo Pablo Páramo, que señala cómo las deficiencias en la materia debilitan a los sistemas de sanciones sociales en el ámbito comunitario europeo, y dificultan la instauración efectiva y uniforme del acervo social de la Unión Europea en todo el territorio de ésta. Tras analizar la institución de la asistencia mutua en los procedimientos administrativos y penales, el autor procede al estudio del reconocimiento mutuo de sanciones, aludiendo a la «gran paradoja» de la posible exclusión de las infracciones, especialmente en materia preventiva. En este sentido, destaca la imposibilidad de sancionar a empresas que incumplen la ley -en particular en materia de accidentes de trabajo- en un determinado Estado miembro en el que realizan una actividad temporal y eluden la sanción correspondiente retornando al Estado donde tienen su sede social.
El profesor Ángel Arias Domínguez parte en su trabajo sobre los Tribunales Superiores de Justicia y las infracciones laborales de la crítica de la falta de desarrollo del art. 3.3 LPL. En tal sentido, censura la falta de interés del legislador por encomendar definitivamente al ordenPage 10 social de la jurisdicción todas las cuestiones relativas al enjuiciamiento de las infracciones laborales, tal como se había propuesto en dicho precepto; y, más ampliamente, critica el actual reparto de competencias revisoras en materia sancionadora social entre los órdenes contencioso-administrativo y social. En fin, el trabajo ensaya una sistematización de las infracciones laborales, reconociendo la ausencia de un catálogo de respuestas judiciales a los problemas interpretativos en la materia.
