Dominio público y BIC como límites a la nulidad en el ámbito urbanístico
| Autor | Alicia Espejo Campos |
| Páginas | 475-485 |
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El caso de la demolición de la biblioteca pública del Estado en Las Palmas de Gran Canaria1 es un asunto delicado, como cualquier conflicto que plantea la ilegalidad de una actuación administrativa cuando los hechos se han consumado2. Además, tiene varias particularidades: en primer lugar, se está ante la demolición de una obra pública que presta un servicio público; en segundo lugar, se da la circunstancia de que tras su demolición podría volverse a construir quizá exactamente igual, eso sí, subsanando el defecto que da lugar a su derribo; y en tercer lugar, por si esto fuera poco, se plantean diversos fundamentos jurídicos que podrían salvar la ilegalidad de la situación.
El objeto de esta comunicación es reflexionar acerca de los límites de la invalidez de las actuaciones administrativas, concretamente de las licencias y planes urbanísticos, tomando como punto de partida el problema enjuiciado por la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de mayo de 20143.
En el caso que se estudia se produce la anulación de una licencia y, como consecuencia, la orden de demolición de la edificación amparada en ella. Además, a lo largo del proceso judicial, se producen dos incidentes de ejecución de sentencia por imposibilidad legal: uno, por la modificación del Plan General que legaliza la actuación; y otro, por el carácter de Bien de Interés Cultural (BIC) que tiene la obra.
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Ninguno de estos argumentos, ni el amparo Constitucional4, han servido para paralizar la decisión judicial de demolición. La última baza, aún pendiente de resolución, es la expropiación de los derechos reconocidos por la sentencia a través de una Ley singular, la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016. El caso aún no está cerrado.
El origen de los hechos que dan lugar a esta controversia se encuentra en el otorgamiento de una licencia, por el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria, al Ministerio de Educación, para la construcción de una biblioteca pública. El problema surge cuando la comunidad de propietarios del edificio San Telmo interpone recurso contencioso administrativo alegando que la licencia otorgada para la construcción de la biblioteca vulnera el Plan General de Las Palmas de Gran Canaria, ya que este supedita el desarrollo del sistema general cultural administrativo, previsto en la parcela litigiosa, a un Plan Especial. A ello debe sumársele que la obra altera los límites establecidos en el Plan General en cuestiones tales como: altura, edificabilidad, superficie, forma, dimensiones, entre otros5.
El Tribunal Superior Justicia de Canarias (TSJC) en Sentencia de 10 de octubre de 2002 estima los motivos aducidos por la comunicad de propietarios y declara nula la licencia de obras otorgada.
Uno de los principales argumentos del Ayuntamiento de Las Palmas es la innecesariedad del Plan Especial. Para el consistorio este solo es obligatorio para desarrollar áreas de sistemas generales y en este caso se está frente a una
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parcela perfectamente delimitada que prevé un sistema general cultural administrativo. Para el TSJC este argumento no se sostiene, incluso le parece paradójico que se plantee, teniendo en cuenta que la licencia era condicionada a la adaptación de la obra al Plan Especial en tramitación.
No conformes con la solución dada por el TSJC, se interpone recurso de casación por parte del Abogado del Estado y del Ayuntamiento de Las Palmas alegando que solo puede ser exigible el Plan Especial para desarrollar un Sistema General «cuando se trata de desarrollar los sistemas generales integrantes de la estructura general y orgánica del territorio, y en este caso [...] se trata de la construcción de un edificio en una zona concreta y determinada [...] por lo que se consideró innecesario continuar con la redacción del Plan Especial que se había iniciado». Reiteran que el Plan Especial no era necesario porque la normativa urbanística del municipio solo lo exige para Áreas de Sistemas Generales.
Por su parte, la comunidad de propietarios defiende que la redacción del Plan Especial no es solo un requisito formal exigible por tratarse de la ejecución de un sistema general, sino que las modificaciones sustanciales que se llevaron acabo en él exigen de un acto que aporte cobertura legal.
El Tribunal Supremo se acoge a la literalidad de las normas urbanísticas en donde se exige la redacción de un Plan Especial para el desarrollo de los sistemas generales, pero no hace un estudio profundo de la cuestión ni acoge la pretensión de que, realmente, no se trata de un sistema general sino de una parcela específicamente destinada a la construcción de la biblioteca (sistema general cultural). Argumento que ve reforzado en el hecho de que el propio Ayuntamiento reconoce que se reordenó la parcela y, portante, se produjo una variación respecto a la previsión del Plan General, lo que requeriría de la redacción de un Plan Especial. En consecuencia desestima los motivos aducidos por los recurrentes y declara no haber lugar a sus respectivos recursos6.
Llegados a este punto, cabe plantearse si era realmente necesario el Plan Especial. A la vista de los antecedentes, hemos de sumarnos tanto a la tesis del TSJC como a la del Tribunal Supremo (TS), pues efectivamente se producen una serie de alteraciones del Plan General que no se pueden llevar a cabo a través de una licencia de obra7. No obstante, dicho esto, nos planteamos si con el Plan Especial se podrían haber alterado dichos parámetros o hubiera sido necesario la modificación del Plan General. La jurisprudencia considera que
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precisamente por su especialidad les es dada a los Planes Especiales la posibilidad de modificar la ordenación general en los puntos concretos en que sea necesario para cumplir su finalidad
8. Por tanto, el Plan Especial podría haber reordenado la parcela y se podría haber construido la biblioteca tal y como está. Así las cosas, debemos preguntarnos si tiene lógica declarar la nulidad de la licencia y por consiguiente la demolición de lo construido, si con la aprobación del Plan Especial se subsanaría el vicio. Dicho en otras palabras, demolemos y volvemos a construir con dinero público, por aplicar una interpretación rígida de la nulidad9. Parece razonable encontrar una solución que equilibre todos los intereses enjuego10.
Tras la sentencia se produjo la modificación del Plan General de Las Palmas de Gran Canaria que clasifica la parcela donde se sitúa la biblioteca como suelo urbano consolidado, de ordenación directa, calificado como equipamiento cultural, lo que lleva al Ayuntamiento a solicitar la declaración de inejecución legal de la sentencia de instancia11. La sala de instancia acoge tal pretensión y dicta auto en el que acuerda declarar inejecutable la sentencia por imposibilidad legal. Frente a dicho auto se interpone recurso de súplica por la comunidad de propietarios que fue desestimado. Interpuesto recurso de casación, el Tribunal Supremo lo estima declarando que la nueva ordenación de la parcela «es nula de pleno derecho por haberse aprobado para eludir el cumplimiento de la
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referida sentencia de fecha 10 de octubre de 2002, la que debe ejecutarse inmediatamente con demolición de lo construido al amparo de la licencia municipal anulada por dicha sentencia»12.
Es frecuente en supuestos como el que se analiza que en fase de ejecución de sentencia la Administración plantee la legalización de las actuaciones a través de un plan posterior. Como es sabido, este planteamiento en muchas ocasiones es considerado por los Tribunales como un fraude de ley13, incurriendo en su nulidad de pleno derecho (art. 103.4 Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa). No obstante, parece razonable la propuesta de González Sanfiel en su ponencia al Congreso14 de que sea el juez el que valore el efecto prospectivo de las sentencias anulatorias de planes y de que él mismo considere la posibilidad de la elaboración de un nuevo plan que reordene la situación existente.
Resuelto el incidente de ejecución de sentencia ya solo quedaba ejecutarla, por ello la sala de instancia requiere al Ayuntamiento para que proceda a su ejecución y cumplimiento15. La Administración municipal presenta escrito en el que solicita la...
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