La dimensión exterior de eurojust: medios de actuación y mecanismos de control
| Autor | Montserrat Pi Llorens/Esther Zapater Duque |
| Páginas | 69-87 |
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El Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia de la UE (en adelante, ELSJ) ha desarrollado su vertiente exterior de forma considerable en la última década, centrando parte de los esfuerzos en estructurar una cooperación judicial en el ámbito penal a partir de la colaboración con terceros Estados u Organizaciones Internacionales. En este trabajo nos proponemos estudiar la contribución de Eurojust a este objetivo en lo que refiere al ejercicio de su acción exterior, y en especial a los acuerdos que ha concluido con terceros Estados.
La práctica exterior de Eurojust ha proporcionado numerosos acuerdos con terceros Estados1, que de hecho constituyen lo esencial de la cooperación judicial penal entre dichas partes. Si bien no es objeto de este trabajo realizar un análisis en profundidad de tales acuerdos, resulta oportuno abordar dos aspectos que desde un punto de vista jurídico resultan especialmente interesantes: por un lado, el ejercicio por parte de Eurojust de cierta subjetividad jurídica internacional y, por otro, la caracterización de los resultados de la su práctica convencional. Por este motivo, será necesario hacer referencia a la naturaleza de Eurojust, así como a los procedimientos y controles a los que dicha práctica está sujeta.
Finalmente, examinaremos la incidencia del marco proporcionado por el Tratado de Lisboa en la acción exterior de Eurojust y, en este sentido, veremos qué novedades contiene la Propuesta sobre el futuro de Eurojust planteada por la Comisión en julio de 2013.
Eurojust es la unidad de cooperación judicial en materia penal de la Unión Europea, creada por la Decisión del Consejo 2002/187/JAI2 y posteriormente reforzada mediante la Decisión 2009/426/JAI3. El nacimiento de
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Eurojust obedece a la voluntad de lograr una aproximación coordinada multilateral al fenómeno de la delincuencia transnacional, centrando los esfuerzos en la cooperación policial y judicial dentro del ámbito de la UE4. De hecho, algunas experiencias precedentes, como la Red Judicial Europea (RJE)5 o los magistrados de enlace entre Estados miembros6, contribuyeron a la cooperación bilateral de forma efectiva, pero su diseño resultaba poco idóneo en la lucha contra la delincuencia transnacional grave que requería una nueva dimensión de la cooperación judicial7. Los resultados obtenidos de estas experiencias, el incremento de la delincuencia transnacional y el auge de opiniones que consideraban necesario un control judicial a las acciones de Europol, pusieron de manifiesto la necesidad de crear una rama de cooperación judicial en materia penal dentro del área de libertad, seguridad y justicia.
A partir de la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam, los Estados miembros construyeron un marco legal e institucional en la lucha contra el crimen organizado mediante la adopción de diferentes programas, la aprobación de múltiples instrumentos legales y la creación de distintas redes y agencias8. Posteriormente, con la reforma aprobada en Niza, se estableció una base jurídica clara y explícita para la creación de Eurojust, situándolo dentro del tercer pilar y, por tanto, en un ámbito regido por la cooperación intergubernamental sin atisbos de integración comunitaria9. En este escenario, el Consejo se erguió como claro y cuasi único protagonista en la plasmación del diseño de la Unidad10, optando por un ámbito competencial
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parcialmente vinculado al de Europol, debido a las ventajas que esta conexión comportaba en la práctica11, a saber los casos de delincuencia transfronteriza grave y/o organizada.
Los objetivos principales de Eurojust son potenciar la coordinación entre las autoridades competentes en materia judicial penal de los Estados miembros, facilitar la ejecución de peticiones de asistencia judicial penal, y apoyar a las autoridades competentes en sus investigaciones y actuaciones12.
Como veremos, estos mismos objetivos operacionales son también los que motivan el ejercicio de la acción exterior de Eurojust, de modo que en las relaciones entre la autoridad competente de un Estado miembro y la de un tercer Estado, el objetivo de Eurojust será prestar apoyo a las investigaciones13. En este contexto operacional, la acción de Eurojust suele producirse por norma general a petición de la autoridad del Estado miembro y en base a los acuerdos que el tercer Estado haya suscrito con Eurojust. Estos acuerdos son resultado del ejercicio de cierta subjetividad internacional de Eurojust, que como veremos infra, obedece a determinadas especialidades posiblemente derivadas tanto de su naturaleza como de la sensibilidad de la materia sobre la que recaen dichos pactos.
En palabras de la Decisión 2002/187/JAI, Eurojust es un órgano de la Unión con personalidad jurídica propia14, con una naturaleza basada tanto en la cooperación intergubernamental mediante las acciones de los Miembros nacionales, como en la acción prevista del Colegio que hace que Eurojust también pueda actuar como cuerpo de la Unión. En este sentido, Eurojust ha sido descrito en numerosas ocasiones como una mezcla de caracteres que combina características propias del método intergubernamental con las del método de integración15. Por esta razón, muchos han considerado que
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Eurojust posee una naturaleza «doble» o «híbrida»16, que no solo marca claramente su estructura y funcionamiento17 sino también el ejercicio de su acción exterior.
De entrada, es importante subrayar que no existe una opinión general entre la doctrina científica sobre la clasificación de Eurojust en el esquema orgánico-institucional de la Unión. Así, durante la última década en numerosas ocasiones ha sido discutida la calificación de Eurojust como una agencia de la UE. Lejos de arrojar luz al asunto, la Decisión 2009/426/JAI no modificó el estatus de Eurojust y mantuvo el que ya enunciaba la Decisión 2002/187/JAI, es decir, una «unidad» que será un «órgano» de la Unión18.
Aquellos que se han resistido a considerar a Eurojust como una agencia europea han basado sus argumentos en el hecho de que Eurojust opere como un instrumento de cooperación de representaciones estatales a partir de su voluntariedad, y en el limitadísimo papel de la Comisión en su funcionamiento y control19. Sin embargo, coincidiendo con la postura de la Comisión20, son mayoría los partidarios de una definición amplia de agencia europea y comparten el parecer de que las agencias pueden ser clasificadas entre ejecutivas o descentralizadas21, siendo este segundo grupo en el que se situaría Eurojust.
En el ámbito de análisis de este trabajo, es importante tener en cuenta que Eurojust se caracteriza como una agencia especial, por encontrar originariamente su base jurídica en el ámbito del llamado tercer pilar. En efecto, la estructura híbrida que caracteriza a Eurojust afecta a su clasificación en el mapa de las agencias europeas, y nos impide asimilarlo a otras agencias del ELSJ cuyo ámbito de actuación no afectaba materias de los antiguos segundo y tercer pilar de la UE, como por ejemplo Frontex22.
De forma general, en el caso de las agencias de la UE, existe el reconocimiento de una personalidad jurídica propia a nivel interno, pero de esta
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personalidad no siempre se puede deducir una titularidad en el plano inter-nacional. Como hemos visto con anterioridad, el reconocimiento explícito de la personalidad jurídica de Eurojust queda recogido en el art. 1 de la Decisión 2002/187/JAI y comporta la capacidad de poder perfeccionar actos jurídicos en un ámbito interno y restringido.
Aunque existen disonancias entre diferentes sectores de la doctrina científica en lo que a la subjetividad jurídica internacional de las agencias del tercer pilar se refiere23, en nuestra opinión, si bien es cierto que en principio Eurojust no es sujeto de Derecho internacional, no es menos cierto que disfruta de ciertas prerrogativas, tales como participación en la realización de acuerdos internacionales, que permiten afirmar que disfruta de cierto grado de subjetividad internacional.
Antes de llegar a una conclusión en esta materia, resultará necesario analizar bajo qué circunstancias participa Eurojust en las relaciones exteriores de la UE, cómo son calificadas sus acciones y qué resultados se obtienen de su práctica. En otras palabras, debemos esclarecer si la práctica exterior de Eurojust implica el ejercicio de una capacidad convencional internacional, si vincula con sus actos a la UE o a sus Estados miembros en el plano internacional; y finalmente, cuál es la práctica estatal frente dicha acción exterior.
A. El ejercicio de la actividad internacional de Eurojust
a) La base jurídica material: los arts. 26 y 27 de la Decisión
Un primer análisis de las normas que instauran Eurojust nos permite afirmar que éste puede concluir acuerdos con terceros Estados y con cuerpos no pertenecientes a la UE24 y, consecuentemente, que es titular de cierta capacidad...
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