El sistema descentralizado del Gobierno de Montevideo y su evolución en los 12 años de implementado: la influencia del sistema político
| Autor | Alicia Veneziano Esperón |
| Páginas | 61-82 |
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En esta parte de nuestro trabajo expondremos las conclusiones a las que llegamos en la investigación sobre el diseño institucional de la descentralización de la IMM92. Partimos de la hipótesis de que el sistema político uruguayo -caracterizado por su partido-centrista- ha tenido una influencia central en el diseño del sistema descentralizado estudiado.
Orientados por el instrumental del enfoque de RIG y la metodología de redes realizamos una investigación cualitativa93que nos permitió detectar las redes formales e informales de relacionamiento interno entre los órganos -y los actores insertos en ellos- componentes del gobierno local así como el relacionamiento con el aparato central del gobierno de Montevideo.
Aquí llegamos a algunas conclusiones sobre la formas de legitimidad, los actores que interpela y, en definitiva, las formas de representación y democracia que implica el diseño institucional de la descentralización de Montevideo que confluyen en la hipótesis inicial.
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La descentralización del gobierno departamental de Montevideo se inició en 1990, dividiendo en 18 zonas el territorio del departamento de Montevideo donde se instalaron los CCZ como unidades político-administrativas desconcentradas del gobierno municipal. Dentro de cada CCZ se crearon organismos de participación social (Concejos Vecinales) y de representación política (Juntas Locales) que, junto al Departamento de Descentralización de la IMM, forman lo que llamaremos «sistema descentralizado» (veáse cronograma, p. 141).
Esta reforma del Estado que llevó adelante el gobierno de Montevideo implicó transformaciones de envergadura entre las cuales ocupa el lugar central la política de descentralización. Ésta incluyó la reforma de todo su aparato administrativo para crear el Departamento de Descentralización que es paralelo a los departamentos administrativos internos, de obras y servicios, de cultura y de algunas políticas sectoriales.
La participación de la ciudadanía se lleva a cabo fundamentalmente a través del Departamento de Descentralización y entre las experiencias más relevantes podemos citar la realización de Foros Ciudadanos (1992 y 1996) y las «Jornadas de Evaluación de la Descentralización» (2001) en donde los concejales vecinales, los ediles locales (miembros de las Juntas Locales) así como representantes de las organizaciones sociales y vecinos individuales hicieron una evaluación conjunta del proceso de descentralización y de las políticas descentralizadas. Es necesario llamar la atención sobre el hecho de que «la política de descentralización», el diseño del sistema descentralizado, tuvo mucho mayor peso que el de «las políticas descentralizadas» a la hora de su evaluación en estos Foros y Jornadas94. También se llevaron adelante actividades como la Asamblea General de la Cultura o jornadas y encuentros organizados por comisiones o divisiones dentro del Departamento de Descentralización que atendían temas particulares (mujer, juventud, salud, etc.).
Por otro lado, el intendente junto a su gabinete se reúne por lo menos una vez al año con los concejales vecinales y ediles locales de todos los CCZ recogiendo iniciativas, demandas y quejas para el balance de gestión y cada cinco años, en oportunidad del diseño del presupuesto quinquenal que la IMM debe presentar a la Junta Departamental de Montevideo (Legislativo) para su aprobación.
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Las políticas descentralizadas son las políticas sociales referidas a la mujer, a los jóvenes, y a la salud, así como las políticas de promoción social y una serie de servicios y trámites burocráticos desconcentrados. En estas políticas se desarrollan convenios de cogestión fundamentalmente con organizaciones sociales, a través de ONG, donde se prioriza a los barrios carenciados95.
Pero a través del sistema descentralizado se ha impulsado la participación, no sólo en estas políticas, sino en el diseño del presupuesto quinquenal (presupuesto municipal) y en los Planes Estratégicos Zonales (PLAEDEZ).
En definitiva, los ciudadanos pueden participar en distintas formas: en la elección de sus representantes en el Concejo Vecinal, a través de las organizaciones territoriales y sus representantes en ese Concejo, en ámbitos y reuniones abiertas de ese Concejo, en asambleas barriales y/o zonales, en plenarios con órganos del gobierno local y del gobierno de la intendencia, a través de programas específicos (tercera edad, mujer, salud, etc.) y en comisiones temáticas y en eventos de carácter zonal y/o departamental.
Aplicando nuestra propuesta de abordaje sobre la descentralización al caso de estudio debemos describir las RIG o intragubernamentales que serán priori-tarias o contextuales para nuestra investigación.
Definimos la descentralización político-institucional, territorial en nuestro caso, como RIG entre un centro y unidades periferias dentro del Estado. Estas RIG están conformadas por redes políticas formales e informales pero que se tejen sobre la división político-administrativa del Estado o, dentro de una misma unidad político-territorial, dentro del organigrama formal que la divide en instancias desconcentradas de gestión según un criterio territorial.
Primero debemos recordar que, desde el punto de vista formal, la descentralización de Montevideo es una desconcentración de un sólo gobierno: el departamental de Montevideo. Cuando hablamos de «gobiernos locales» usamos la terminología de la bibliografía internacional sobre el tema y la que usan los actores implicados que nos sirve para los fines de esta investigación.
La descentralización de la intendencia de Montevideo, como descentralización político-institucional, se definiría como las RIG entre un centro -intendente y Departamento de Descentralización- y los «gobiernos locales» constituidos por los CCZ. Estas relaciones hablan de la autonomía de gestión de los CCZ, pero en nuestra investigación serán consideradas como RIG de segunda importancia.
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Las relaciones que nos interesan en primera instancia son las que se establecen dentro estos CCZ (veáse diagrama 1, p. 142) -entre los Concejos Vecinales, las Juntas Locales y los Servicios de los CCZ- que más bien las definimos como «intragubernamentales». Sin embargo, estas relaciones priorizadas se enmarcan, no sólo en las RIG anteriores sino, de una manera contextual en las que ligan al gobierno nacional y el municipal de Montevideo (veáse diagrama 2, p. 143). Éstas influyen, en lo formal, en la distribución de competencias y tipo de autonomía, pero en lo informal depende de los partidos que ocupen esos gobiernos y las estrategias que establezcan. Como veremos, estas relaciones fueron determinantes en la descentralización de Montevideo en los prime-ros años en que coincidió con el Gobierno central en manos del Partido Nacional. Aún hoy estas RIG siguen siendo problemáticas en cuestiones que tienen que ver, fundamentalmente, con políticas tributarias.
Hasta aquí nos referimos a las RIG, pero no hicimos referencia a las relaciones entre los actores del sistema político en lo que respecta a los partidos y las organizaciones o asociaciones sociales en los distintos niveles territoriales. En Uruguay los partidos, como dijimos son nacionales y centralizados, sin embargo, existen liderazgos departamentales y locales y el estudio de las relaciones entre ellos se hace necesario para entender la descentralización de Montevideo. Estos liderazgos locales, ligados a los partidos, forman parte de lo que denominamos actores político-partidarios locales con relaciones con los nacionales de la misma índole.
En lo que respecta a las relaciones centro-periferia entre organizaciones sociales debemos decir que en Uruguay la mayoría de las organizaciones (fundamentalmente sindicales y cooperativas) se concentran en Montevideo no teniendo expresión local o territorial específica. Sin embargo, muchas ONG implementan planes localizados en el territorio, existen fundaciones y organizaciones religiosas que actúan en distintas barrios que se llevan adelante proyectos solidarios vinculados fundamentalmente a la alimentación y a la infancia. A esto se suman las cooperativas de vivienda y, por supuesto, organizaciones vecinales, juveniles y, sobre todo, los clubes sociales y deportivos así como ligados al carnaval que, junto a los anteriores forman parte de lo que hemos llamado actores socio-territoriales. Cuando estas organizaciones se vinculan a las políticas públicas se transforman en socio-políticos lo hacen a través de instancias o redes sociogubernamentales de «enraizamiento» y pasan a formar parte del sistema político local.
Para nosotros es fundamental, dentro de la descentralización político-institucional el órgano que se supone...
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