Los derechos lingüísticos en el derecho internacional

El objeto de este trabajo es estudiar la respuesta que da el derecho internacional a la cuestión de los derechos lingüísticos, que constituyen un pilar fundamental para la protección de la identidad de todos los pueblos.

A pesar de la importancia de estos derechos, no existe ningún instrumento jurídico de ámbito universal dedicado específicamente a tales derechos o a las libertades culturales en general. En efecto, como iremos viendo a lo largo de nuestra exposición, únicamente existen disposiciones sobre algunos derechos lingüísticos muy concretos en tratados multilaterales como el Pacto internacional de derechos civiles y políticos (en adelante pidcp), el Convenio europeo de derechos humanos (en adelante cedh), la Convención interamericana de derechos humanos (en adelante cidh), el Convenio núm. 169 de la Organización Internacional del Trabajo (oit) sobre los pueblos indígenas y la Convención sobre los derechos del niño (en adelante cdn). Entre los instrumentos no normativos, destaca la Declaración sobre los derechos de las personas pertenecientes a minorías nacionales o étnicas, religiosas o lingüísticas, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 18 de diciembre de 1992. No obstante, los derechos lingüísticos que contiene este documento no van más allá de los previstos en los tratados multilaterales, razón por la cual no nos detendremos en su estudio.

En el ámbito europeo, existen dos importantes instrumentos, ambos elaborados en el seno del Consejo de Europa, que dedican gran atención a los derechos lingüísticos, aunque estos derechos no constituyen su única fi-Page 24nalidad. El primero de ellos es el Convenio-marco para la protección de las minorías nacionales de 1 de febrero de 1995 (en adelante cmpmn),¹ que hasta la fecha es el primer instrumento multilateral jurídicamente vinculante dedicado específicamente a la protección de las minorías nacionales. Aunque este tratado no define estas minorías por falta de consenso entre los estados miembros, basándonos en sus antecedentes y en la práctica de los estados y tomando también en consideración algunos aspectos socio-políticos, entendemos que por minoría nacional debe entenderse un grupo de ciudadanos/nacionales de un estado que residen tradicionalmente en el territorio de dicho estado, presentan caracteres étnicos o lingüísticos diferentes al resto de la población y desean mantener los elementos esenciales de su identidad, tales como su cultura, lengua, religión, tradiciones o patrimonio cultural.²

El otro instrumento europeo al que nos referimos es la Carta europea de las lenguas regionales o minoritarias de 2 de noviembre de 1992 (en adelante celrm),³ entendiendo por tales lenguas las habladas tradicionalmente en el territorio de un estado por nacionales del mismo que constituyen un grupo numéricamente inferior al resto de la población del estado (art. 1). Aunque el objetivo de este tratado no es garantizar derechos humanos sino proteger las lenguas regionales o minoritarias en tanto que riqueza cultural de Europa, es posible afirmar sin duda alguna que contiene un importante número de derechos lingüísticos, aunque no fuese esa la intención de sus redactores.

Este convenio presenta una peculiaridad, que consiste en que es un tratado a la carta, pues la parte II contiene una serie de obligaciones mínimas que deben aplicarse a la totalidad de las lenguas regionales o minoritarias que se hablan en el territorio del estado y, junto con este tronco común, la parte III de la Carta contiene una serie de disposiciones optativas relativas a la utilización de las lenguas regionales o minoritarias en determinados ámbitos de la vida cotidiana (educación, justicia, etc.). Los estados que ratifiquen la Carta deciden a qué lenguas aplican la parte III, pudiendo, si lo desean, reconocer que existe en su territorio una lengua regional o minori-Page 25taria determinada pero no hacerla beneficiaria de la parte III. Sin embargo, esta opción no puede ser arbitraria sino que debe fundarse en razones objetivas y ser compatible con el espíritu, los objetivos y los principios de la Carta. Una vez que el estado ha decidido aplicar la parte III a una lengua regional o minoritaria o a una lengua oficial menos difundida, debe elegir un mínimo de 35 párrafos o apartados entre las 97 alternativas ofrecidas por la Carta (art. 2.2), pudiendo ser esta opción única o diversificada para cada lengua.⁴

Por último, dedicaremos un apartado a estudiar cómo quedan reflejados los derechos lingüísticos en los proyectos de declaración sobre los derechos de los pueblos indígenas elaborados en el marco de Naciones Unidas y de la Organización de Estados Americanos con el fin de conocer las perspectivas de futuro existentes, aun cuando estas futuras declaraciones no serán per se obligatorias para los estados.

En el derecho internacional, no está reconocido expresamente el derecho de toda persona a expresarse en la lengua de su elección. En efecto, los instrumentos jurídicos que mencionan la libertad lingüística no hacen referencia a «cualquier lengua» sino a la lengua propia o a una lengua minoritaria. Además, no se reconoce este derecho a «toda persona», sino que se vincula a las personas pertenecientes a minorías lingüísticas (art. 27 del pidcp), a los niños indígenas o pertenecientes a un grupo minoritario (art. 30 de la cdn) y a las personas pertenecientes a minorías nacionales (art. 10.1 del cmpmn).

Naturalmente, esas desafortunadas redacciones no implican que este derecho no corresponda a las personas pertenecientes un grupo mayoritario, pues estas disposiciones son concreciones del derecho a la igualdad, pues si una persona perteneciente a un grupo minoritario tiene el derecho a emplear su lengua, a practicar sus tradiciones, su religión, etc., no es por el hecho de pertenecer a una minoría, sino porque las personas pertenecientes a la mayoría disfrutan de iure o de facto de estos derechos. Por otraPage 26 parte, aunque en estos artículos sólo se haga referencia a la lengua propia o a una lengua minoritaria, toda persona tiene derecho a expresarse en la lengua de su elección porque este derecho es en realidad una manifestación concreta de la libertad de expresión pues, como afirma el profesor Santiago Petschen: «Con la libertad de expresión no solamente se protege el contenido de lo que se expresa, sino que se salvaguarda también la forma. La expresión, si es libre, puede hacerse en la lengua que sea. Si se impone un idioma no hay libertad de expresión.»⁵

A esta misma conclusión llegó en 1993 el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en su decisión sobre el asunto McIntyre contra Canadá, en la que consideró que la prohibición en Quebec de utilizar en los anuncios comerciales lenguas diferentes al francés violaba la libertad de expresión. En palabras del Comité, un estado puede elegir una o más lenguas oficiales, pero no puede impedir fuera de las esferas de la vida pública la libertad de cada uno de expresarse en la lengua de su elección.⁶

En el ámbito europeo, el cmpmn detalla la libertad lingüística en la vida privada. Así, además del reconocimiento genérico de este derecho, en el contexto de los medios de comunicación se menciona la libertad de recibir y comunicar informaciones e ideas en la lengua minoritaria sin injerencia de las autoridades públicas y sin consideración de fronteras (art. 9.1) y, por otro lado, establece la obligación de reconocer el derecho de toda persona perteneciente a una minoría nacional a exponer en su lengua minoritaria rótulos, inscripciones y demás información de carácter privado a la vista del público (art. 11.2), precisando su Informe explicativo que la expresión «de carácter privado» se refiere a lo que no es oficial y que el reconocimiento de este derecho no excluye la posibilidad de que a las personas pertenecientes a minorías nacionales se les exija también el empleo de la lengua oficial y/u otras lenguas minoritarias.⁷

Sobre esta cuestión, creemos que para que un estado pueda imponer la obligatoriedad de utilizar la lengua oficial o mayoritaria debe existir alguna causa objetiva que lo justifique, pues de lo contrario se podría dar una imposición de un idioma en la esfera privada que violaría la libertad de expresión. Así, pensamos que podría ser justificable, por ejemplo, exigir la utilización de la lengua mayoritaria en normas de seguridad, pero no enPage 27 otros casos donde no se da una necesidad objetiva, por ejemplo en la publicidad. En cuanto a la posibilidad, también sugerida en el Informe, de exigir la utilización de otras lenguas minoritarias, creemos que sólo sería objetivamente necesaria en los casos en que en un estado no existiese una lengua común conocida por toda la población.

Por último, la celrm establece en su artículo 13, relativo a la vida económica y social, una serie de obligaciones de los estados destinadas a proteger la libertad lingüística frente a injerencias ilegítimas procedentes de la ley o de personas particulares. Estos compromisos consisten en:

a) Excluir de su legislación toda disposición que prohiba o limite sin razones justificables el empleo de lenguas regionales o minoritarias en los documentos relativos a la vida económica y social, y en particular en los contratos de trabajo y en los documentos técnicos, tales como los modos de empleo de productos o servicios.

b) Prohibir la inserción, en los reglamentos internos de las empresas y en los documentos privados, de cláusulas que excluyan o limiten el uso de lenguas regionales o minoritarias, al menos entre los hablantes de la misma lengua.

»c) Oponerse a las prácticas encaminadas a desalentar el empleo de lenguas regionales o minoritarias dentro de las actividades económicas o sociales.»

La posibilidad de aprender la lengua del grupo o de recibir la enseñanza total o parcialmente en dicha lengua constituye uno de los derechos lingüísticos más importantes, pues la escuela es un pilar fundamental para la conservación de las distintas lenguas y culturas.

En el ámbito de la enseñanza privada resulta de gran importancia la Convención relativa a la lucha contra las discriminaciones en la esfera de la enseñanza, abierta a la firma de los estados por la unesco el 14 de diciembre de 1960. Este convenio establece en su artículo 5.l.c que:

Debe reconocerse a los miembros de las minorías nacionales el derecho de ejercer las actividades docentes que les sean propias, entre ellas las de establecer y mantener escuelas y, según la política de cada estado en materia de educación, emplear y estudiar su propio idioma, siempre y cuando:

I) Este derecho no se ejerza de manera que impida a los miembros de las minorías comprender la cultura y el idioma del conjunto de la colec-Page 28tividad y tomar parte en sus actividades, ni comprometa la soberanía nacional.

»II) El nivel de enseñanza en estas escuelas no sea inferior al nivel general prescrito o aprobado por las autoridades competentes.

»III) La asistencia a tales escuelas sea facultativa.»

Aunque no se establezca expresamente, parece evidente que el reconocimiento de este derecho no implica obligaciones financieras para los estados partes. Un problema que plantea este artículo es la cláusula «según la política de cada estado en materia de educación». En nuestra opinión, sería incorrecto interpretarla en el sentido de que los estados tienen libertad para permitir o prohibir la enseñanza de las lenguas de las minorías nacionales en las escuelas privadas, pues entonces este artículo carecería de sentido, sobre todo considerando los límites que se establecen. Por esta razón, entendemos que la remisión a la política educativa de los estados supone que éstos pueden optar entre permitir que se realice la enseñanza total o parcialmente en la lengua de las minorías nacionales o únicamente permitir que se imparta la enseñanza de estas lenguas como una asignatura más, pero no debe servir para que los estados decidan arbitrariamente si en las escuelas de las minorías nacionales puede o no enseñarse su lengua.

Este derecho también está redactado en el artículo 13.1 del cmpmn,⁸ precisándose en el apartado segundo de este mismo artículo que el ejercicio de este derecho no implica ninguna obligación financiera para las partes.

En el ámbito de la enseñanza pública, el único tratado multilateral de alcance universal que reconoce el derecho a recibir la enseñanza en la lengua propia es el Convenio núm. 169 de la oit sobre los pueblos indígenas, que establece lo siguiente:

Siempre que sea viable, deberá enseñarse a los niños de los pueblos interesados a leer y escribir en su propia lengua indígena o en la lengua que más comúnmente se hable en el grupo a que pertenezcan. Cuando ello no sea viable, las autoridades competentes deberán celebrar consultas con esos pueblos con miras a la adopción de medidas que permitan alcanzar este objetivo

(art. 28.1).

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Ahora bien, con la finalidad de evitar el aislamiento y la marginación de los pueblos indígenas con el pretexto de proteger sus culturas, el apartado 2 de este mismo artículo menciona la obligación de los estados de adoptar medidas para que estos pueblos tengan la oportunidad de llegar a dominar la lengua nacional o una de las lenguas oficiales del país.

En los instrumentos de ámbito regional, el art. 14 del cmpmn recoge el deber de los estados de «esforzarse» en asegurar que las personas pertenecientes a minorías nacionales tengan la posibilidad de aprender la lengua minoritaria o recibir la enseñanza en dicha lengua, sin perjuicio del aprendizaje de la lengua oficial o de la enseñanza en esa lengua. El ejercicio de este derecho está supeditado a los siguientes límites:

1. Un límite espacial constituido por las áreas pobladas tradicionalmente o en número considerable por personas pertenecientes a minorías nacionales.

2. La necesidad de una demanda «suficiente».

3. «En la medida de lo posible», expresión que hace referencia a las posibles dificultades financieras, administrativas y técnicas de la enseñanza de la lengua minoritaria o en ella.⁹

   En lo relativo al límite espacial, no se definen «las áreas geográficas habitadas tradicionalmente o en número considerable por personas pertenecientes a minorías nacionales». En cualquier caso, el hecho de que se utilice el término «geográficas» indica que no deben tenerse en cuenta las divisiones administrativas existentes en el interior de los estados. Por otra parte, es importante subrayar la utilización de la conjunción «o» al citar las condiciones que deben reunir estas zonas. De esta forma, este artículo es aplicable en los lugares poblados tradicionalmente por personas pertenecientes a minorías nacionales, aunque no en un número considerable y, también, en las áreas pobladas por un número considerable de personas pertenecientes a estas minorías, aun cuando no habiten tradicionalmente el territorio en cuestión.

   Este derecho se encuentra detallado en el artículo 8 de la celrm, que establece una serie de medidas que se han de aplicar en los territorios en que se hablen las lenguas regionales o minoritarias según su situación particular y sin perjuicio de la enseñanza de la/s lengua/s oficial/es del estado. Estas medidas pueden afectar a uno o varios de los siguientes ámbitos: enseñanza preescolar, primaria, secundaria, técnica o profesional, universitaria y/o enseñanza de adultos y pueden consistir en:

1. Garantizar la enseñanza en las lenguas regionales o minoritarias.

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2. Prever que una parte sustancial de la enseñanza se haga en lenguas regionales o minoritarias.¹⁰

3. Incluir la enseñanza de estas lenguas en los planes de estudio.

4. Aplicar alguna de las tres medidas anteriores al menos a los alumnos que lo deseen o, en su caso, cuyas familias lo deseen en número considerado suficiente.¹¹

   Estas medidas también pueden establecerse fuera del ámbito territorial de las lenguas regionales o minoritarias. En este sentido, el artículo 8.2 de la Carta establece que «en materia de enseñanza y por lo que se refiere a territorios distintos de aquellos en que se hablan tradícionalmente las lenguas regionales o minoritarias, las partes se comprometen a autorizar, fomentar o establecer, si el número de hablantes de una lengua regional o minoritaria lo justifica, la enseñanza de la lengua regional o minoritaria o en ella, en los niveles que se consideren oportunos».

   Esta previsión se debe a que un número importante de locutores de estas lenguas ha emigrado a las grandes ciudades.¹²

En el ámbito de la justicia, el pidcp (art. 143.a y 14.3.f), el cedh (art. 6.3.e) y la cidh (art. 8.2.a) reconocen el derecho del acusado a poder utilizar su lengua, con la asistencia gratuita de un intérprete, en el caso de que no comprenda o no hable el idioma empleado en la audiencia. Igualmente, el cedh recoge el derecho del detenido a ser informado en una lengua que comprenda de los motivos de su detención (art. 5.2). Esta previsión no figura expresamente en el pidcp ni en la cidh, aunque en el marco de estos instrumentos este derecho deriva claramente de una correcta interpretación del derecho de toda persona detenida a ser informada de la acusación formulada contra ella. De todas formas, estos derechos tienen un carácter más procesal que lingüístico, pues su finalidad es garantizar los derechos básicos del detenido y el derecho de toda persona a un proceso equitativo.

Aunque sólo se hace mención del acusado, este derecho es aplicable también a las partes en cualquier tipo de proceso cuando no conocen la lengua empleada en la audiencia ya que, en caso contrario, no podría ejer-Page 31cerse el derecho a ser oído por un tribunal que decida los litigios sobre sus derechos y obligaciones de carácter civil, fiscal o de otro tipo. En estos supuestos, la asistencia del intérprete también debe ser gratuita, pues si no fuese así se produciría una discriminación entre quienes conocen la lengua de la audiencia y quienes no la conocen, que incurrirían en gastos adicionales por encontrarse en una situación diferente y más desfavorable.

En el ámbito europeo, la Comisión Europea de Derechos Humanos ha manifestado que el cedh no garantiza el derecho de las partes en un proceso a utilizar la lengua de su elección cuando conocen la lengua empleada en la audiencia. Esta cuestión ha sido planteada en los asuntos Isop contra Austria¹³ y X. e Y. contra Bélgica,¹⁴ relativos al uso de la lengua eslovena y neerlandesa, respectivamente, en un proceso civil, y en el asunto Bideault contra Francia,¹⁵ en el que un acusado pretendía expresarse en bretón.

Frente a esta interpretación literal, nosotros consideramos que, aunque no se recoja expresamente, el derecho a la defensa (art. 14.3.d del pidcp, 6.3.c del cedh y 8.2.d de la cidh), interpretado generosamente, puede permitir a todo acusado expresarse en la lengua de su elección si ofrece un intérprete a su costa, no se trata de una maniobra dilatoria y no se producen perjuicios a la acción de la justicia. En efecto, consideramos que, tal y como afirmó el señor Herbert Kohn en un debate relativo a la elaboración de la Carta europea de las lenguas regionales o minoritarias, la defensa no es solamente una cuestión de cálculo, sino de emoción y pueden expresarse mejor las emociones en la lengua propia.¹⁶ Si se acepta este punto de vista, el derecho del acusado a expresarse en su lengua podría derivar del derecho a la defensa sin necesidad de reformar o de redactar protocolos adicionales a estos instrumentos, aunque insistimos en que debe ser ejercido de buena fe y no ocasionar perjuicios a la acción de la justicia.

En el ámbito europeo, el único instrumento que reconoce la libertad lingüística en el área de la justicia es la celrm, cuyo artículo 9 reconoce esta libertad sometida a estos tres límites:

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1. El territorial: su ejercicio queda limitado a las circunscripciones de las autoridades judiciales en las que el número de personas que allí residan y hablen las lenguas regionales o minoritarias lo justifique.

2. La situación de cada lengua.

3. Que el juez considere que las posibilidades ofrecidas por la Carta no constituyen un obstáculo para la buena administración de la justicia.

   Respecto a esta última condición, el Informe explicativo señala que se trata de proteger los principios fundamentales de la justicia, tales como la igualdad entre las partes y una rapidez adecuada al procedimiento judicial contra la eventualidad de un recurso abusivo a las lenguas regionales o minoritarias.¹⁷

   Para la utilización de las lenguas regionales o minoritarias en la Administración de justicia, la Carta distingue en su artículo 9.1 entre procesos penales, civiles y administrativos, siendo comunes a estos procesos los siguientes derechos:

1. a llevar el procedimiento en lenguas regionales o minoritarias, a solicitud de una de las partes y/o

2. el derecho del acusado en un proceso penal y de los interesados en un proceso civil o administrativo a expresarse ante el tribunal en una lengua regional o minoritaria sin incurrir en gastos adicionales y/o

3. a presentar documentos y pruebas en lenguas regionales o minoritarias.

   Para garantizar estas medidas se establece que, en caso necesario, se habrá de recurrir a intérpretes y traducciones sin que entrañen gastos adicionales para los interesados.

   De estos tres supuestos consideramos de gran relevancia el derecho de presentar documentos y pruebas en lenguas regionales o minoritarias, que no constituye solamente una manifestación de la libertad de expresión, sino que se trata también de una medida que garantiza una igualdad entre los hablantes de lenguas regionales o minoritarias y el resto de la población. En efecto, si no se permitiera la presentación ante los tribunales de estas pruebas, se produciría una desigualdad entre las partes y se vulneraría sin lugar a dudas el derecho de toda persona a un juicio equitativo. Por lo tanto, aunque este precepto sólo consta expresamente en la celrm, consideramos que es obligatorio para todos los estados partes en el pidcp, el cedh y la CIDH.

   También en el ámbito de la justicia, el artículo 9.2 de la Carta establece el compromiso de las partes de:

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   a) No rechazar la validez de los documentos jurídicos elaborados dentro del ámbito del estado por el solo hecho de que estén redactados en una lengua regional o minoritaria; o

   b) no rechazar la validez, entre las partes, de los documentos jurídicos elaborados dentro del ámbito del estado por el solo hecho de que estén redactados en una lengua regional o minoritaria, y a asegurar que podrán ser invocados frente a terceros interesados no hablantes de dichas lenguas, a condición de que el contenido del documento se ponga en conocimiento de ellos por quien lo haga valer; o

   c) no rechazar la validez, entre las partes, de los documentos jurídicos elaborados dentro del ámbito del estado por el solo hecho de que estén redactados en una lengua regional o minoritaria.»

   Desde un punto de vista jurídico, consideramos que no permitir la validez de los actos jurídicos, al menos entre las partes, por el hecho de estar redactados en lenguas regionales o minoritarias puede constituir una discriminación respecto a los hablantes de lenguas minoritarias, pues situaría a estos en una situación desventajosa respecto al resto de la población. Además, desde un punto de vista político, no creemos que asumir cualquiera de estas opciones cause grandes problemas a los estados pues, tal y como afirma el Informe explicativo, este artículo no impide que ios estados puedan, en estos casos, establecer formalidades suplementarias corno, por ejemplo, la inclusión de una fórmula de certificación en la lengua oficial.¹⁸

   @V. Los derechos lingüísticos en el ámbito de los medios de comunicación

   El derecho de crear medios de comunicación en cualquier lengua y recibir informaciones procedentes de los mismos en cualquier idioma y sin consideración de fronteras es una consecuencia directa de la libertad de expresión. Ahora bien, mientras la creación de medios escritos no plantea problemas jurídicos, no sucede lo mismo con la radio y la televisión, pues, amparándose en la escasez relativa de frecuencias, pueden producirse discriminaciones y restricciones encubiertas para con determinados medios en función de las lenguas de emisión.

   Sobre esta cuestión, en el marco del cedh se interpusieron dos demandas contra Suiza y Austria, planteados por asociaciones a las que se les había denegado una concesión para emitir programas de radio. En ambos ca-Page 34sos, se alegaba por parte de los demandantes o de alguno de ellos¹⁹ una discriminación por pretender emitir parte de su programación en lenguas minoritarias.

   En el primer caso la Comisión afirmó que las asociaciones demandantes no habían demostrado que la denegación de las concesiones fuese debida al hecho de que pretendían emitir en lenguas minoritarias, aunque consideró que negar una concesión de radiodifusión que tenga por consecuencia privar a una parte considerable de la población de recibir emisiones en su lengua podría plantear problemas con relación al artículo 10 del cedh (libertad de expresión) combinado con el artículo 14 (prohibición de la discriminación),²⁰ afirmación que es trasladable al marco del pidcp y de la cidh. En el segundo caso, aunque se dio la razón a los demandantes, se consideró que la legislación austríaca tenía naturaleza general y no afectaba a ninguna minoría en particular.²¹

   Siguiendo en el ámbito europeo, el cmpmn afirma que el régimen de autorización al que se puede someter a las empresas de radio sonora, televisión o cinematografía ha de ser «no discriminatorio y fundado en criterios objetivos» (art. 9.2) y también que las partes no obstaculizarán la creación y utilización de medios escritos por personas pertenecientes a minorías nacionales (art. 9.3).

   Además de no obstaculizar la creación de medios de comunicación, el derecho internacional también establece algunas medidas de «discriminación positiva», especialmente en lo relativo a la radio y la televisión, debido a la escasez relativa de frecuencias. Estas medidas que deben aplicar los estados son las siguientes:

   a) Alentar a los medios de comunicación a tener particularmente en cuenta las necesidades lingüísticas del niño perteneciente a un grupo minoritario o que sea indígena (art. 17.d de la cdn).

   b) Velar, en la medida de lo posible, en el marco de la televisión y la radio sonora, por la concesión a las personas pertenecientes a minorías nacionales de la posibilidad de crear y utilizar sus propios medios de comunicación (art. 9.3 in fine del cmpmn).

   c) Promover la utilización de las lenguas regionales o minoritarias, en los territorios en los que se hablen, en la prensa, radio y televisión a travésPage 35 de medidas que, dependiendo de la situación de cada lengua, pueden consistir en la creación por los estados europeos de emisoras de radio o canales de televisión, la promoción de programas de radio o televisión en dichas lenguas, promover la creación o el mantenimiento de medios de prensa en estas lenguas o la inserción de artículos en dichas lenguas, etc. (art. 11.1 de la CELRM).

   @VI. Los derechos lingüísticos en las relaciones con las autoridades administrativas

   Como ya hemos indicado anteriormente, la libertad de expresión no garantiza la libertad lingüística en las relaciones de los particulares con la Administración. Así, como ya hemos visto, en la decisión del Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas en el asunto Mclntyre y otros contra Canadá se afirma que los estados son libres para establecer lenguas oficiales y que la libertad lingüística protegida por la libertad de expresión se circunscribe a la esfera privada. En el ámbito europeo, la Comisión Europea de Derechos Humanos también ha negado que pueda extraerse del cedh, concretamente de los artículos 9 y 10 (libertad de pensamiento y libertad de expresión), un derecho a utilizar la lengua que se quiera en los contactos del público con las autoridades administrativas.²²

   Igualmente, en el asunto Fryske Nasjionale Partij y otros contra los Países Bajos²³ también negó que del artículo 3 del Protocolo núm. 1 (derecho a elecciones libres) pueda afirmarse la existencia de un derecho a registrar el nombre de un partido en la lengua que se quiera, en este caso concreto en frisón.

   En nuestra opinión, en este asunto los demandantes plantearon de forma errónea su defensa al alegar el artículo 3 del Protocolo núm. 1. En efecto, creemos que deberían haber alegado el artículo 10, pues la elección dePage 36 un nombre para un partido o para cualquier tipo de asociación, a nuestro juicio, puede considerarse una opinión o una idea en el sentido de este artículo. Al proteger la libertad de expresión la forma en la que se expresan las opiniones, consideramos que la denominación que se dé a cualquier asociación puede realizarse en cualquier idioma y que, además, este derecho puede extenderse también a la utilización del nombre en cualquier registro.

   Sin embargo, la necesidad de añadir una traducción junto con la denominación original, no creemos que viole la libertad de expresión, aunque podría constituir una discriminación si esta traducción se exige sólo a los partidos con una denominación en una lengua diferente a la oficial, salvo que exista alguna causa objetiva que lo justifique.

   En el ámbito europeo, el derecho a emplear una lengua minoritaria con las autoridades administrativas figura en el cmpmn y en la celrm. En el primero de estos instrumentos esta cuestión se regula en el artículo 10.2, según el cual: «En las zonas geográficas habitadas tradicionalmente o en número considerable por personas pertenecientes a minorías nacionales, cuando estas personas lo soliciten y dicha solicitud corresponda a una necesidad real, las Partes se esforzarán por asegurar, en la medida de lo posible, unas condiciones que permitan la utilización de la lengua minoritaria en las relaciones entre esas personas y las autoridades administrativas.»

   Tal y como se expresa en el Informe explicativo, esta disposición no se refiere a todas las autoridades públicas, sino solamente a las administrativas, quedando excluidas así las autoridades judiciales. De todas formas, se afirma que el término autoridades administrativas debe entenderse en un sentido amplio de modo que englobe, por ejemplo, al defensor del pueblo.²⁴ Por esta misma razón, pensamos que este término debe incluir también a las autoridades locales y regionales, debiendo los estados, como mínimo, permitir que estas autoridades puedan relacionarse con sus administrados en las lenguas minoritarias.

   Las condiciones que se mencionan para la aplicación de este derecho son muy similares a las que ese mismo convenio establece para el derecho a recibir la enseñanza de o en una lengua minoritaria, aunque se añade que la solicitud de su ejercicio debe corresponder a una necesidad real, debiendo cerciorarse los estados cuándo existe esta necesidad sobre la base de criterios objetivos.²⁵ Lamentablemente, el Informe explicativo no menciona, ni siquiera a título enunciativo, ningún posible criterio. En nuestraPage 37 opinión, algunos de estos posibles criterios podrían ser el hecho de que existan personas pertenecientes a minorías nacionales que no conozcan la lengua de la mayoría, como sucede en algunos de los nuevos estados que pertenecieron a la Unión Soviética y, también, el número o el porcentaje de hablantes que habitan el área geográfica pues, de lo contrario, podría darse el caso de que los estados aleguen que en una determinada área geográfica no existe una necesidad real basándose en que sus habitantes conocen la lengua mayoritaria, con lo cual este artículo podría quedarse en la práctica vacío de contenido.

   Por otra parte, existe una imprecisión en lo referente a qué tipo de relaciones cubre este artículo, pues éstas pueden abarcar desde el derecho a presentar solicitudes oralmente o por escrito en la lengua minoritaria hasta la posibilidad de recibir una respuesta en dicha lengua o el otorgar validez jurídica a los documentos presentados en esta lengua. Sobre esta imprecisión, que no consideramos criticable, pensamos que el tipo de relaciones que los estados deben garantizar depende de las circunstancias particulares de cada uno.

   El artículo 10 de la celrm detalla los derechos lingüísticos de los particulares en sus relaciones con las autoridades, siendo estos derechos diferentes según se trate de unas u otras autoridades u organismos. Además de reconocerse diferentes derechos según de qué entidad se trate, este artículo distingue diferentes tipos de intervención: «velar» en el caso del estado, «permitir y/o fomentar» en el caso de las autoridades locales y regionales y «permitir» cuando se trata de la prestación de servicios públicos, debiéndose este menor grado de intervención al respeto a la autonomía local y regional. Los derechos recogidos en este artículo son los siguientes:

1. Ante las autoridades centrales (art. 10.1):

   - poder presentar solicitudes orales o escritas en lenguas regionales o minoritarias y recibir una respuesta en dichas lenguas;

   - poder presentar solicitudes orales o escritas en dichas lenguas;

   - poder presentar válidamente un documento redactado en dichas lenguas.

2. Ante las autoridades locales y regionales (art. 10.2):

   - poder presentar solicitudes orales o escritas en lenguas regionales o minoritarias.

3. En los servicios públicos (art. 10.3):

   - poder presentar solicitudes y recibir respuestas en lenguas regionales o minoritarias;

   - poder presentar solicitudes en lenguas regionales o minoritarias.

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   El ejercicio de estos derechos se halla supeditado a estos tres límites:

1. El territorial, esto es, los territorios en que residen un número de hablantes de lenguas regionales o minoritarias que justifiquen las medidas.

2. La situación de cada lengua.

3. En la medida de lo razonablemente posible, En este último caso, la Carta se refiere a los medios financieros de las autoridades afectadas.²⁶

   De estas tres condiciones, las dos últimas son comunes a todas las entidades a las que afecta este artículo, mientras que en lo referente a las autoridades locales y regionales sólo se menciona la primera condición.

El derecho al nombre figura en el pidcp (art. 24.2), en la cidh (art. 18) y en la cdn (art. 7), aunque en el contexto de estos artículos el fin jurídico protegido es la identificación del niño y no la libertad de elección del nombre. En el cedh, aunque no existe ninguna referencia explícita sobre los nombres, el tedh afirmó por unanimidad en el asunto Stjerna contra Finlandia que, al constituir un medio de identificación personal y un vínculo con una familia, el nombre entra en el ámbito del respeto a la vida privada y familiar, aunque pueden justificarse algunas restricciones legales en razón del interés público.²⁷

Sobre la base de esta afirmación, creemos que, en principio, no existe ningún obstáculo para permitir la elección de nombres en cualquier lengua. Además, este derecho también estaría protegido por la prohibición de la discriminación, pues impedir a una persona perteneciente a un grupo minoritario utilizar un nombre en la lengua de su grupo constituye una discriminación manifiesta si las personas pertenecientes a la mayoría pueden elegir nombres en su lengua.

Este derecho, en nuestra opinión, no se agota en el momento de la inscripción del nombre de una persona en el registro civil, sino que, para ser realmente eficaz, debe poder utilizarse en todo tipo de documentos oficiales y de registros, sin perjuicio de la necesidad de realizar una transliteración si el nombre original consta en un alfabeto diferente al oficial.

Otra cuestión que puede plantearse es si una persona puede recuperar un nombre o un apellido si ella o algún familiar ha sido forzado a modifi-Page 39cario. Sobre este tema, en el asunto Stjerna contra Finlandia el Tribunal consideró que no se violó el derecho a la vida familiar por la negativa de las autoridades finlandesas a cambiar a la demandante su apellido por el de sus antepasados (Tavatstjerna). No obstante, el argumento para considerar que no se violó el Convenio fue que el último antepasado de la demandante con este apellido murió en el siglo XVIII.

En nuestra opinión, no existe ningún inconveniente jurídico para que toda persona que ha sido vista forzada a cambiar su nombre o apellido o a no poder elegir un nombre en su lengua pueda cambiarlo, salvo que exista una finalidad fraudulenta. En otros casos más complejos (p. e. recuperar un apellido de un antepasado más o menos cercano), creemos que la solución debería ser examinada caso por caso.

Por último, queremos indicar que el derecho a utilizar los apellidos y nombres de pila en lenguas minoritarias así como el derecho al reconocimiento oficial de aquellos se encuentra recogido en el cmpmn (art. 11.1) y en la celrm (art. 10.5).

En lo que se refiere específicamente a los pueblos indígenas, el Proyecto de Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas -aprobado por la Subcomisión de Prevención de las Discriminaciones y Protección de las Minorías el 28 de octubre de 1994- y el Proyecto de Declaración americana sobre los derechos de los pueblos indígenas -aprobado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos el 27 de febrero de 1997- ofrecen una regulación progresista de los derechos lingüísticos, aunque en ambos textos imperfecta.

Estos dos proyectos tienen en común el reconocimiento de los siguientes derechos:

1. A atribuir nombres a sus comunidades y personas (art. 14 del proyecto de la onu y art. VIII.4 y XI.1 del proyecto de la oea).

2. A recibir la enseñanza en lenguas indígenas (art. 15 del proyecto de la onu y art. IX.2 del proyecto de la oea).³⁰

   Junto a estas coincidencias, podemos hallar también las siguientes diferencias entre estos dos documentos:

1. El proyecto de la onu reconoce el derecho de los pueblos indígenas a atribuir nombres a sus lugares (art. 14), derecho que es omitido en el texto de la oea.

2. La regulación de los derechos lingüísticos en el ámbito de los medios de comunicación es más ambiciosa en el texto de la oea, que menciona el deber de los estados de promover y asegurar la emisión de programasPage 43 en lenguas indígenas por las radios y las teleemisoras de las regiones de alta presencia indígena y para apoyar la creación de radioemisoras y otros medios de comunicación indígenas (art. VIII.3).

   Sobre esta cuestión, el proyecto.de la onu se limita a reconocer el derecho de los pueblos indígenas a establecer sus propios medios de información en sus propios idiomas y a acceder en pie de igualdad a todos los medios de comunicación no indígenas (art. 17).

3. El proyecto de la oea menciona el deber de los estados de tomar medidas para que los miembros de los pueblos indígenas puedan comprender y ser comprendidos con respecto a las normas y en los procedimientos administrativos, legales y políticos y de esforzarse en establecer los idiomas como oficiales (art. VIII.3).

Como hemos podido apreciar en estas páginas, la normativa internacional relativa a los derechos lingüísticos es insuficiente, aunque reconocemos que presenta algunos aspectos positivos. Así, por un lado, en los instrumentos de ámbito universal y en el sistema europeo de protección de los derechos humanos está garantizado plenamente el derecho de toda persona a expresarse en la lengua de su elección oralmente, por escrito, por medio de la radiodifusión, etc., así como el derecho a la utilización y al reconocimiento oficial de los nombres y apellidos en cualquier lengua y a crear escuelas privadas en las que se dispense la enseñanza de o en la lengua propia del grupo. Además, los estados deben adoptar medidas positivas para favorecer el ejercicio de los derechos lingüísticos en los medios de comunicación, aunque esta última disposición, contenida en la cdn, está redactada de forma muy flexible.

Sin embargo, por otro lado no están reconocidos umversalmente los derechos a emplear las lenguas no oficiales en el ámbito de la justicia (salvo que se desconozca el idioma empleado en la audiencia) y en las relaciones con las autoridades administrativas, ni a exponer las indicaciones topográficas en estas lenguas ni a recibir la enseñanza en la lengua propia del grupo al que pertenece el educando, con la excepción en este último caso de los niños indígenas. En el ámbito de la justicia, el derecho del acusado a defenderse en la lengua de su elección podría derivar de una interpretación generosa del derecho a la defensa si se considera que la defensa es también una cuestión de emoción, pues la lengua propia es la más idónea para expresar las emociones. No obstante, todavía no sePage 44 ha producido esta interpretación por parte de los tribunales internacionales.

En el ámbito europeo este déficit es algo menor gracias al cmpmn y, en menor medida, a la celrm. No obstante, al no estar sometidos estos instrumentos al mismo sistema de control que el cedh, los derechos lingüísticos que derivan de ellos (derecho a relacionarse en una lengua minoritaria con las autoridades administrativas, a recibir la enseñanza en las escuelas públicas de o en una lengua minoritaria, etc.) no pueden ser objeto de tutela por parte del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

En definitiva, la regulación internacional de los derechos lingüísticos es deficitaria, especialmente fuera del ámbito europeo. En estos momentos, la posibilidad de que se establezca a nivel universal un tratado multilateral relativo a los derechos culturales o lingüísticos o a la protección de los grupos minoritarios parece muy lejana, siendo quizás la solución más realista, aunque tal vez también lejana, la adopción de instrumentos regionales siguiendo el modelo del cmpmn o de la celrm. En el ámbito americano, presenta un gran interés el Proyecto de Declaración americana de derechos de los pueblos indígenas, aunque también insuficiente, al no ser vinculante.

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[1] Este tratado entró en vigor el 1 de febrero de 1998. Con fecha 1 de octubre de 1999 ha sido ratificado por 27 estados y firmado por otros trece.

[2] Deop Madinabeitia, X., La protección de las minorías nacionales en el Consejo de Europa (tesis doctoral), Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Uníbertsitatea, 1998, p. 52. Sobre el camino seguido para formular esta definición, vid. p. 16-52.

[3] La Carta entró en vigor el 1 de marzo de 1998. Con fecha 1 de octubre de 1999 eran partes en este tratado 8 estados, mientras que 11 lo han firmado pero todavía no lo han ratificado.

[4] La naturaleza a la carta de este tratado no tiene por objeto favorecer arbitrariedades de los estados en la aplicación de sus políticas lingüísticas, sino adaptar la Carta a las distintas situaciones de hecho existentes; resultaría absurdo e ineficaz aplicar las mismas disposiciones a las lenguas habladas por menos de cien mil habitantes y a lenguas con verdaderas posibilidades de convenirse en lenguas de masas, como por ejemplo el catalán, hablado por unos ocho millones de personas.

[5] Phtschen Verdaguer, S., «Entre la política y el derecho: La Carta europea de las lenguas regionales o minoritarias» en Revista de Estudios Políticos, vol. 66, 1989, p. 133.

[6] Un-Human Rights Committee, McIntyre et al. v/Caada, Com. 359/1989 y 385/1989, par. 11.4.

[7] Informe explicativo relativo al Convenio-marco para la protección de las minorías nacionales, par. 69.

[8] Este artículo establece literalmente que:

Dentro del marco de su sistema educativo, las partes reconocerán a las personas pertenecientes a minorías nacionales el derecho a crear y dirigir sus propios centros privados de enseñanza y de formación.

[9] Informe explicativo, par. 75.

[10] Esta opción no se prevé para la enseñanza universitaria.

[11] Esta opción no se prevé para la enseñanza para adultos ni para 1a universitaria.

[12] Explanatory Report on the European Charter for Regional or Minority Languages, p.22.

[13] European Commission of Human Rights, Application n° 808/60, Isop v/Austria, Decisión de 8 de marzo de 1962, Yearbook of the European Convention on Human Rtghts, vol. 5, p. 108.

[14] European Commission of Human Rights, Application n° 2332/64, X. and Y. v/Belgium, Decisión de 7 de octubre de 1966, Yearbook of the European Convention on Human Rights, vol. 9, p. 419.

[15] European Commission oh Human Rights, Application n° 11261/84, Bideault v/France, Decisión de 6 de octubre de 1986, Decisions and Reports, vol. 48, p. 48 y ss.

[16] Vid. Council of Europe. Standing Conference of Local and Regional Authorities of Europe, Oficial Report of Debates, 23th sitting, 1988, p. 116.

[17] Explanatory Report, p. 22.

[18] Explanatory Report, p. 23.

[19] En el segundo caso sólo uno de los cinco demandantes.

[20] European Commission of Human Rights, Application n° 10746/84, Verein Alternatives Lokalradio Bern and Verein Radio Dreyeckland Basel v/Switzerland, Decisión de 16 de octubre de 1986, Decisions and Reports, vol. 49, p. 126 y ss.

[21] European Court of Human Rights, Informationsverein Lentia and others v/Austria, juicio de 24 de noviembre de 1993, serie A, núm. 276.

[22] European Commission of Human Rights, Application n° 1474/62, Inhabitants of Alsemberg and Beersel v/Belgium, Decisión de 26 de julio de 1963, Yearbook of the European Convention on Human Rights, vol. 6, p. 332-345. Application n° 1769/62, X, and others v/Belgium, Decisión de 26 de julio de 1963, Yearbook of the European Convention on Human Rights, vol. 6, p. 414-459, y Application n° 2333/64, Inhabitants of Leeuw-St. Pierre v/Belgium, Decisión de 15 de julio de 1965, Yearbook of the European Convention of Human Rights, vol. 8, p. 338 y ss.

[23] European Commission of Human Rights, Application n° 11100/84, Fryske Nasjionale Partij and others v/the Netherlands, Decisión de 12 de diciembre de 1985, Decisions and Reports, vol. 45, p. 240 y ss.

[24] Informe explicativo, par. 64.

[25] Ibidem, par. 65.

[26] Explanatory Report, p. 25.

[27] European Court of Human Rights, Stjerna v/Finland, juicio de 25 de noviembre de 1994, serie A, núm. 299-B.

[28] European Comission of Human Rights, Application n° 10650/83, Clerfayt, Legros and others v/Belgium, Decisión de 17 de mayo de 1985, Decisions and Reports, vol. 42, p. 212 y ss.

[29] Esta Recomendación, aprobada el 7 de octubre de 1981, fue la que inició el largo camino que condujo a la aprobación de la Carta europea de las lenguas regionales o minoritarias.

[30] El proyecto de la oea menciona también la obligatoriedad del estado de proveer a los indígenas en el dominio de la lengua o lenguas oficiales.