Derecho español. Evolución histórica.

Autor:Myriam Quintanilla Navarro
Páginas:43-59
RESUMEN

4.1. Evolución histórico-legislativa. 4.1.1 La ley de bases de procedimiento administrativo de 1889. 4.1.2. Los reglamentos ministeriales de procedimiento administrativo dictados en ejecución de la lbpa de 1889. 4.1.3. La ley de procedimiento administrativo de 1958. 4.2. Evolución histórico-jurisprudencial.

 
ÍNDICE
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Situándonos ya en España, el estudio del derecho de audiencia debe partir de una serie de consideraciones históricas.

4.1. Evolución histórico-legislativa

El legislador español ha mostrado ex antiguo una singular sensibilidad hacia la problemática que entraña la fijación normativa del cauce formal que la Administración debe seguir en la adopción de sus actos. Ello queda bien patente en la temprana Ley de Bases de Procedimiento Administrativo (LBPA)-también conocida con el nombre de su principal impulsor: Gumersindo AZCÁRATE- que data de 1889.

Aún más, la aprobación de la LBPA sigue la línea emprendida algunos años atrás por el Real Decreto de 14 de septiembre de 1872 con arreglo al cual las distintas dependencias de la Administración civil del Estado venían compelidas a la formación de un reglamento interior general para el despacho de los negocios que respectivamente tuvieran encomendados. A fin de encauzar y encuadrar el contenido de estos futuros reglamentos, el mencionado Real Decreto establecía un catálogo de normas generales que se inspiraban en la clara y explícita voluntad de corregir las dos lacras fundamentales que por aquel entonces caracterizaban el despacho de los expedientes administrativos: la arbitrariedad y la reserva. A tal objeto se preveían una serie de medidas y entre ellas destacaba, sin duda, la potenciación de la intervención de los sujetos afectados en el proceso de gestación de la decisión administrativa: «la buena administración -se dice en la Exposición de Motivos- antes se favorece que se perjudica con facilitar la publicidad en el expediente, la intervención de los interesados y el señalamiento de ciertas reglas generales que sean garantía de imparcialidad».

En concreto, esta intervención de los interesados se articulaba sobre la base del reconocimiento de una serie de facultades procedimentales, vinculadas de un lado a la obtención de información relativa al expediente y, de otro, a la posibilidad de introducir alegaciones y pruebas. En cuanto a la primera vertiente, el Real Decreto de 1872 al que hacemos referencia Page 44 recoge el derecho de los interesados a conocer el estado de la tramitación, esto es, la fase o período procedimental en que se encontraban las reclamaciones que hubieran presentado ante la Administración (Artículo 8). Asímismo, se plasma también el derecho a la exhibición del expediente, aunque limitado en su alcance habida cuenta de que dicha exhibición no permitía, en principio, conocer los documentos obrantes sino únicamente los "extractos" -nomen con el que se hacia alusión al resumen ordenado y metódico del expediente; y porque, por otra parte, la exhibición sólo podía solicitarse en un estado avanzado de la tramitación, cuando estuviese a punto de dictarse la resolución definitiva (Artículo 9). Por medio del ejercicio de estos derechos, el interesado podía tener un conocimiento, no exhaustivo desde luego, pero sí suficiente para encuadrar el objeto y el iter seguido en la sustanciación del expediente, facilitando así en última instancia la presentación de sus alegaciones y pruebas. Justamente en relación con este último extremo, el mencionado Real Decreto reconocía la posibilidad de que los interesados solicitasen la práctica de aquellas diligencias probatorias que estimasen necesarias o convenientes en defensa de sus pretensiones y, en caso de ser rechazada tal petición, se establecía la posibilidad de recurrir en alzada. Se trata, como puede verse, de una regulación muy avanzada en la que ya se denota una singular preocupación por la posición que habían de ocupar los interesados en el curso del procedimiento, una preocupación que encontraba respuesta en la definición de un status procedimental limitado, naturalmente, pero extraordinariamente amplio si se contempla en su contexto histórico. Desafortunadamente, el mandato que contenía el Real Decreto de 1872 en orden al desarrollo de sus previsiones a través de los reglamentos de régimen interior de las diversas dependencias de la Administración civil del Estado no llegó a fructificar.

Pero además del mencionado Real Decreto de 1872, la elaboración de la LBPA también se nutrió de la savia proveniente del ramo de Hacienda en el cual se habían experimentado notables avances en la regulación del procedimiento administrativo. En particular, merece destacarse el Reglamento de procedimiento en acciones económico-administrativas de 1881. En él la posición procedimental de los interesados, también es objeto de una preferente atención. Se regulan así aspectos tales como la representación a través de la figura del apoderado; la presentación de reclamaciones y escritos; la obligación de cursar notificación a los interesados de las providencias de trámite que les afectasen directamente, así como de la resolución definitiva del procedimiento; el trámite de puesta de manifiesto del expediente, y, por fin, el desarrollo del período de prueba.

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4.1. 1 La ley de bases de procedimiento administrativo de 1889

La LBPA aprovecha, como decimos, estos precedentes normativos para definir un conjunto de bases, de reglas generales (en total 18), que habrían de servir para ordenar y unificar la tramitación de los asuntos administrativos.

Pero por cuanto aquí más nos interesa, en la LBPA se consagra a nivel legislativo el principio "audi alteram partem" como canon vertebrador del procedimiento administrativo. Una consagración que toma cuerpo por medio de la implantación de un trámite preceptivo en el curso de los expedientes: "el trámite de audiencia a los interesados", según se disponía en la base décima, (" instruidos y preparados los expedientes para su resolución, se comunicarán a los interesados para que dentro del plazo que se señale, y sin que pueda bajar éste de diez días ni exceder de treinta, aleguen y presenten los documentos o justificaciones que consideren conducentes a sus pretensiones"). Merced a este trámite, el interesado podía tener acceso, en primer lugar, a la información contenida en las actuaciones y, en segundo lugar, exponer su particular punto de vista, apoyándolo en aquellos elementos probatorios que estimase convenientes. Y todo ello tenía lugar -y esto es un rasgo fundamental- en un momento secuencial especialmente trascendente: cuando la Administración ya había recabado todos los elementos de juicio necesarios para resolver; el interesado podía así examinar y debatir el conjunto de los datos que la Administración iba a manejar para elaborar la decisión final y de este modo quedaba garantizada la integridad del debate dialéctico, reservando al interesado "la última palabra" por así decirlo.

El curso de los acontecimientos hará de este trámite de audiencia el estandarte y paradigma de la defensa de los interesados en el seno del procedimiento administrativo. La jurisprudencia no dudó en considerar a la omisión del trámite de audiencia como un vicio sustancial de forma (y como tal, vicio de orden público) que, en consecuencia, debía ser sancionado con la nulidad de actuaciones. La razón que justificaba esta sanción tan radical reposaba en el carácter esencialísimo que se atribuía al trámite de audiencia a los interesados, no sólo por ser un elemento determinante de la defensa de los mismos, sino también, por su contribución a la consecución de una decisión administrativa más ajustada a la realidad del caso concreto.

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4.1.2. Los reglamentos ministeriales de procedimiento administrativo dictados en ejecución de la lbpa de 1889

Prosiguiendo con nuestro recorrido histórico, es preciso adentrarnos ahora en el desarrollo normativo que siguió a la LBPA y que condujo a la aprobación de los singulares reglamentos ministeriales de procedimiento administrativo. Para su análisis se puede diferenciar tres etapas cronológicas cuya periodificación permite advertir asímismo una clara línea de evolución.

  1. En una primera etapa, se sitúan los reglamentos coetáneos a la LBPA, aprobados todos ellos en el mes de abril de 1890 y por tanto en el plazo de seis meses que fijaba el Artículo 1 de la LBPA .

    En concreto, son los siguientes:

    -Real Decreto de 15 de abril de 1890, aprobando el procedimiento en las reclamaciones económico-administrativas.

    -Real Decreto de 17 de abril de 1890, aprobando el reglamento general del procedimiento administrativo que ha de observarse en el Ministerio de Gracia y Justicia.

    -Real Decreto de 17 de abril de 1890, aprobando el reglamento general que ha de observarse en el procedimiento administrativo del Ministerio de Estado.

    -Real Decreto de 22 de abril de 1890, aprobando el reglamento del procedimiento que ha de regir en todas las oficinas centrales, provinciales y locales, dependientes del Ministerio de la Gobernación.

    -Real Decreto de 23 de abril de 1890, aprobando el reglamento de procedimiento administrativo del Ministerio de Fomento.

    -Real Decreto de 23 de abril de 1890, aprobando el reglamento de procedimiento administrativo que ha de observar en la Presidencia del Consejo de Ministros.

    -Real Decreto de 25 de abril de 1890, aprobando el reglamento de procedimiento administrativo para las dependencias del Ministerio de la Guerra.

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    -Real Decreto de 25 de abril de 1890, aprobando el reglamento de procedimiento administrativo para el Ministerio de Marina.

    En lo que hace a la intervención de los sujetos afectados, el centro de gravedad se localiza en el trámite de vista del expediente y audiencia a los interesados. En efecto, los distintos reglamentos recogen este trámite como momento fundamental del íter secuencial, reproduciendo en su mayoría la dicción literal de la base décima de la LBPA.

  2. Con...

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