El Derecho Administrativo global

Autor:José Luis Meilán Gil
Cargo del Autor:Catedrático de Derecho administrativo, Universidad de A Coruña. Miembro de número de la Real Academia Gallega de Jurisprudencia y Legislación, Ex Consejero de Estado
Páginas:147-181
 
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I Planteamiento

El Derecho administrativo se ha construido como un Derecho nacional. Es una realidad que revelan los respectivos ordenamientos jurídicos, europeos y latinoamericanos, sin que sea excepción los de la órbita del common Law. Esa circunstancia no ha sido, sin embargo, obstáculo para que instituciones de esos Derechos nacionales hayan sido acogidas en otros ordenamientos jurídicos en virtud de exportaciones o importaciones. En ese sentido, Latinoamérica, por su historia, constituye un escenario significativo.

La realidad actual es que existen muestras consolidadas de que ya no es posible construir el Derecho administrativo de un modo exclusivo sobre los pilares y con los límites de los Estados nacionales. Es el caso de procesos de integración de lo que es una referencia la Unión Europea. Los Estados miembros han cedido parte de su soberanía a la UE: carecen de política monetaria, no pueden devaluar la moneda, ni variar los tipos de interés. El Derecho comunitario es Derecho propio de los Estados miembros, con todas sus consecuencias. Los Reglamentos son de aplicación directa y las Directivas han de transponerse a los Derechos de los Estados miembros, que tienen responsabilidad por no hacerlo o hacerlo de modo inadecuado. Derecho que puede invocarse ante los Tribunales de los Estados miembros, que en caso de dudas antes de resolver pueden o han de plantear una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de Luxemburgo. El estudio y construcción científica del Derecho administrativo no puede ya llevarse a cabo en Europa sin el conocimiento de lo que es originariamente Derecho comunitario,

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en el que ha influido la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la UE. El Derecho administrativo ya no es exclusivamente nacional2Esa circunstancia ha ofrecido una nueva perspectiva de lo que son los intereses generales que la Administración ha de servir. No son siempre los que alegue el Estado miembro, ya que pueden vulnerar el ordenamiento jurídico de la UE, como sucede, por ejemplo con las ayudas públicas a empresas nacionales ya que, al vulnerar la competencia en el mercado interior, serían contrarias al «interés de la Unión».

La convicción de la insuficiencia del ámbito estatal se acentúa al comprobar fenómenos que inciden, desde fuera, en el funcionamiento de los Estados, sin operar a través de sus estructuras. Un simple muestreo es suficiente para corroborarlo. La Organización Mundial de la Salud con motivo de la gripe A determina que se trata de una pandemia; los Estados adoptan medidas de emergencia y compran masivamente vacunas que no se han utilizado y, en casos, como en México, se da un golpe al turismo. Agencias privadas de calificación de riesgos puntúan a la baja a los sistemas financieros y los Estados encuentran dificultades para colocar sus bonos con los que han de financiar sus necesidades. El Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial dictan reglas a los Estados para que accedan a sus créditos e imponen reformas a los Estados3. Unos expertos del Panel del cambio climático determinan las cifras de bióxido carbónico que los Estados aceptan en convenciones internacionales. Estos y otros organismos análogos, públicos y privados, en el ámbito del comercio internacional o en el movimiento olímpico o en la normalización de productos o la Corporación de Internet para la Asignación de Nombres y Números (ICANN) que gestiona los nombres de dominios a nivel mundial y explica el e.goverment, se imponen de diversas maneras a los Estados, pasan en no pocas ocasiones por encima de Parlamentos y Gobiernos (backdoor rules), y sus decisiones pueden constituir fundamento para decisiones judiciales.

Ese fenómeno no resulta explicable desde las estructuras y de los parámetros de los Estados nacionales, configurados hoy, no solo como Estados de Derecho, Staatsrecht o rule of law, sino también democráticos, como mínimo, si no quiere añadirse el adjetivo de sociales. Por eso ha llegado a plantearse si existe un ordenamiento jurídico «más allá del Estado»4y se ha hablado con reiteración de «un déficit democrático» en la actuación de entes como los citados. No hay elecciones, son expertos, no en concepto

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de funcionarios públicos, los que «gobiernan»5, no existe un cauce reglado de dación de cuentas y de exigencia de responsabilidades (accountability)6El tema rebasa lo que aquí se pretende, que se circunscribe al Derecho administrativo global7. No todas sus posibles fuentes se refieren a él en exclusiva. Será preciso realizar las oportunas delimitaciones por lo que atañe a otros ámbitos, jurídicos y extrajurídicos, así como a aproximaciones de carácter internacional que no alcanzan el nivel global. El Derecho administrativo global no se reduce, como aquí se sustentará, a lo que sea Derecho administrativo internacional8. El ámbito internacional supera al estatal; en eso coincide con el ámbito global, pero no se identifica con él.

De otra parte, lo que sea Derecho administrativo global, por su carácter fragmentario, no sustituye al Derecho administrativo estatal en su conjunto, ni siquiera en cuanto a los principios que inspiran a éste. Más bien habrá que asegurar que el Derecho administrativo global asuma las conquistas adquiridas por los Derechos estatales. Por eso, lo esencial del Derecho administrativo estatal se utilizará como referencia, teniendo en cuenta que en él ya operan normas de superior ámbito, trátese de Declaraciones universales y regionales, como las Convenciones interamericana y europea de derechos humanos, y similares.

Para su construcción científica se utilizará la pauta que he seguido desde el inicio de mi actividad académica para la definición del Derecho administrativo9, concebido ratione materiae, y no como Derecho de la Administración. Su ámbito son los intereses generales, de los que la Administración no es titular dominical, sino servidora, como ha reconocido la Constitución española, en cuya introducción intervine. Esa concepción funcional ha sido adoptada por la UE para la contratación pública. Si se utiliza aquí es porque en el ámbito global no existe una Administración Pública, de estructura jerárquica, con mecanismos jurídicos conducentes a la unidad, ya que la actuación de los entes que operan en ese ámbito no responden a principios de descentralización o de delegación o

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articulación de ordenamientos. Un test de esa orientación será la comprobación de que existe un interés global, que rebasa intereses estatales.

La verificación de un auténtico Derecho administrativo global ha de responder a los elementos propios de un ordenamiento jurídico de esa naturaleza: sujetos, normas, actos y procedimiento, control y revisión jurisdiccional, responsabilidad y sanciones, aunque en aquel ámbito no se reproduzcan las estructuras de los Derechos nacionales e incluso de los meramente supranacionales que de algún modo permanecen (Parlamento, Consejo y Comisión en la UE).

II La globalización desde el punto de vista jurídico

La globalización es un término que puede ser discutido e interpretado de varias maneras e, incluso, visto como un nuevo mecanismo de dominación política. Frecuentemente vinculado de un modo interesado a las transacciones económicas a nivel mundial10, es preciso liberarlo de esa ganga de carácter reduccionista, para configurarlo como la expresión de una realidad que necesita estar regida por principios de justicia, que proporciona sentido y justificación al Derecho.

No es cuestión de desandar un largo trecho de nuestra historia común, para comprobar cómo esa pertenencia a una comunidad humana ha ido ensanchándose como convicción y, en todo caso, ha ido acompañada de un ordenamiento jurídico que pretende asegurar su desarrollo conforme a la razón. El ius gentium romano y europeo, con su entronque en la naturaleza del hombre y su referencia a hombres y pueblos (ius naturale), el Internacional Law con referencia fundamental a Estados soberanos constituyen muestras suficientemente conocidas, ligadas a ilustres pensadores11.

La referencia a la Humanidad y no a los Estados es lo que daría pie para hablar de un Derecho global, como auténtico ius comune totius orbis, en otras palabras una «reformulación del Derecho». Exige poner el acento en la persona, más que en los Estados. Un Derecho referido a la «comunidad global» compuesta por personas en sí mismo consideradas e integradas en organizaciones varias, incluidas las de carácter supranacional o si se prefiere la «sociedad civil global», comprende a quienes «compartiendo intereses comunes y valores universales, atienden a asuntos de dimensión global sin una dependencia jurídicamente...

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