Declaración del impacto ambiental y planeamiento urbanístico en el ordenamiento jurídico valenciano.
| Autor | Fernando Renau Faubel. |
| Cargo | Funcionario del grupo |
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PLANTEAMIENTO
El Derecho Urbanístico valenciano presenta un importante grado de originalidad, lo que ha sido destacado por cuantos se han ocupado de su estudio (Ref. ). Hasta tal punto ello es así que bien puede hablarse de un «nuevo modelo urbanístico valenciano» (Ref. ), con peculiaridades propias que lo distinguen del sistema urbanístico tradicional de la legislación urbanística estatal. Ese nuevo modelo urbanístico surgido de la Ley autonómica 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística (en adelante LRAU) ha sido luego tomado como referente por otras Comunidades Autónomas, como es el caso de Castilla-La Mancha que ha seguido sus pasos en su Ley reguladora de la ordenación territorial y de la actividad urbanística de 4 de junio de 1998. El aspecto más novedoso de tal modelo consiste, como es ya suficientemente sabido, en la regulación que se efectúa de la figura del Urbanizador.
Menos conocido es, sin embargo, otro aspecto en el cual también el sistema valenciano puede considerarse pionero: la previsión de que la aprobación de determinados instrumentos de planeamiento urbanístico requiere la previa emisión de una Declaración de Impacto Ambiental. Esta innovación se introdujo en el ordenamiento jurídico valenciano a través de la Ley Autonómica 2/1989, de 3 de marzo, de Impacto Ambiental, y del Decreto 162/1990, de 15 de octubre, que aprobó el Reglamento de la Ley de Impacto Ambiental. La LRAU ha consagrado esta exigencia en sus artículos 27 y 43. 2. El ejemplo del legislador valenciano ha sido luego seguido por otras Comunidades Autónomas (Ref. ).
El derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, reconocido en el apartado primero del artículo 45 de la Constitución, se traduce en la obligación impuesta a los poderes públicos por el segundo de los apartados del citado precepto constitucional de velar por la utilización racional de todos los recursos naturales con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente. La sujeción de determinadas actividades a una Declaración de Impacto Ambiental, que evalúe adecuadamente su incidencia sobre el medio ambiente y establezca las medidas correctores imprescindibles, no es sino una de las técnicas jurídicas mediante la que se da cumplimiento al referido mandato constitucional. En este orden de cosas, no deja de ser razonable el someter determinados instrumentos de planeamiento urbanístico a un procedimiento que permita evaluar y ponderar su impacto sobre el medio ambiente.
Sin embargo, la sujeción de determinados planes urbanísticos (el Plan General y ciertas modificaciones del mismo) al procedimiento de su Declaración de Impacto Ambiental plantea una rica problemática, que se ha podido experimentar repetidamente en el caso valenciano. La legislación urbanística valenciana, siguiendo la doctrina establecida por el Tribunal Supremo interpretando la Constitución (Ref. ), es ampliamente respetuosa con la autonomía municipal al regular los límites de la competencia autonómica de aprobación definitiva del planeamiento municipal, hasta el extremo de que el artículo 40. 2 de la LRAU prohibe a la Comunidad Autónoma cuestionar la interpretación del interés público local formulada por el Municipio desde la representatividad que le confiere su legitimidad democrática. La necesidad de obtener la Declaración de Impacto Ambiental introduce un nuevo mecanismo a través del cual va a ser posible la introducción de condicionantes en el planeamiento municipal que no siempre van a tener en cuenta las limitaciones expresamente establecidas en la LRAU. El procedimiento bifásico (Ref. ) en que se había convertido la aprobación del planeamiento general se transforma ahora, en virtud de la peculiar naturaleza de la Declaración de Impacto, en un verdadero procedimiento trifásico, en el que, tras la fase municipal, que concluye con la aprobación provisional, debe obtenerse la Declaración de Impacto favorable de la Conselleria de Medio Ambiente, para, en tercer lugar, poder obtener la aprobación definitiva de la Consellería de Urbanismo.
Es objeto del presente trabajo analizar algunos de los problemas que se suscitan, en el caso valenciano, como consecuencia de la sujeción a Declaración de Impacto de determinados instrumentos de planeamiento.
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SUPUESTOS EN LOS QUE ES EXIGIBLE LA DECLARACION DE IMPACTO
Resulta del máximo interés identificar claramente cuáles son los supuestos en los que es exigible, previamente a la aprobación definitiva, la Declaración de Impacto Ambiental favorable en relación con un Plan de Urbanismo.
No ha sido cuestión pacífica, en la interpretación del ordenamiento jurídico valenciano, la de determinar en qué supuestos, tratándose de Planes Urbanísticos, resulta preceptiva la Declaración de Impacto Ambiental.
La técnica del sometimiento de determinados proyectos a una Evaluación de Impacto Ambiental se introduce en nuestro ordenamiento jurídico mediante el Real Decreto-Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, que venía a trasponer en el Derecho español el contenido de la Directiva comunitaria 85/337. Como primera observación, debe señalarse que ni el citado Real Decreto-Legislativo estatal ni su Reglamento de desarrollo aprobado por el Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, (que suponen el ejercicio por el Estado de la competencia en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente) establecieron la necesidad de someter los instrumentos de planeamiento urbanístico al procedimiento de Evaluación del Impacto Ambiental.
El artículo 32. 1. 6 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana atribuye a ésta, en el marco de la legislación básica del Estado, la competencia sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de la competencia de la Generalitat para establecer normas adicionales de protección. En ejercicio de esta competencia las Cortes Valencianas aprobaron la Ley 2/1989, de 3 de marzo, de Impacto Ambiental. El Anexo 8. g de esta Ley estableció que uno de los proyectos sometidos a Evaluación de Impacto Ambiental serían los «instrumentos de ordenación del territorio». Esta redacción suscitó la duda sobre si los instrumentos de planeamiento urbanístico municipal quedaban o no sometidos a la Evaluación de Impacto, pues no son idénticos los conceptos de urbanismo y de ordenación del territorio (la misma Constitución los diferencia como materias distintas en su artículo 148. 1. 3. o) , y es frecuente que el legislador emplee el concepto de ordenación del territorio para referirse al planeamiento supramunicipal y directivo, como sucede con la Ley 6/1989, de 7 de julio, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Valenciana.
En desarrollo de la Ley 2/1989 se aprobó el Decreto 162/1990, de 15 de octubre. El Reglamento autonómico de la Ley de Impacto Ambiental estableció con claridad en su Anexo I, punto 8. g, que quedaban sujetos a la Evaluación de Impacto Ambiental los Planes Generales y las Normas Subsidiarias de Planeamiento, así como, en lo que ahora nos interesa, «sus modificaciones y revisiones que afecten a suelos no urbanizables».
La legalidad de la inclusión de estos supuestos por el Reglamento fue cuestionada por algunos (Ref. ), pero la cuestión fue resuelta por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en sentido favorable a la Administración, por ejemplo en su sentencia de 21 de marzo de 1996 (recurso 172660/93), según la cual:
En primer lugar, deberá determinarse la procedente inclusión del citado Estudio dentro del contenido de las NNSS de Xilxes. En efecto, este Tribunal considera que la autorización hecha por el apartado 9 del Anexo de la Ley 2/1989, de 3 de marzo, al Consell mediante Decreto para sujetar a cualquier proyecto a evaluación de impacto ambiental si tuviera efecto directo o indirecto sobre el entorno, lo que se vio cumplido al dictar el Consell de la Generalitat Valenciana el Decreto 16271990, de 15 de octubre, es suficiente para considerar correcta y ajustada a Derecho la inclusión del Estudio de la Dirección General de Calidad Ambiental en la documentación de las NNSS.
Tampoco cabe alegar contradicción entre el Decreto de 15 de octubre de 1990 y la Ley 2/1989, puesto que dicha Ley da perfecta cobertura a la sujeción a Declaración de Impacto Ambiental del proyecto de Normas Subsidiarias, dentro de lo que se entiende que son instrumentos de ordenación del territorio (apartado 8-g) del Anexo) o a cualquier otro proyecto o actividad o indirectamente puedan tener efectos sobre la salud, el bienestar humano o el entorno (apdo. 9 del Anexo).
Por otra parte, la razonabilidad de someter a evaluación de impacto ambiental el proyecto de Revisión de las NNSS queda patente a la vista de su evidente repercusión sobre la clasificación de los terrenos, puesto que resultará diferentemente considerados unos terrenos en función del valor medioambiental que detenten, debiendo adoptarse diversas medidas protectoras como consecuencia de su diversa valoración ambiental.
La sujeción a Declaración a Impacto Ambiental de cualquier modificación puntual del Plan General, con tal de que simplemente «afectara» al suelo no urbanizable, tal y como preveía el Reglamento de la Ley de Impacto Ambiental, resultaba en muchos supuestos claramente desproporcionada: bastaba la más mínima modificación en cualquier determinación relativa al suelo no urbanizable para que se exigiera previa Declaración de Impacto (Ref. ).
Sobre esta situación vino a incidir de manera importante la Ley autonómica 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística. El artículo 27. 1. B de la LRAU establece, en su párrafo tercero, que «el estudio de impacto ambiental, exigible para los Planes Generales y de Acción Territorial, vendrá desarrollado como parte específica de su Memoria». De otro lado, ella art. 43. 2, párrafo segundo, de la LRAU, dispone que «la reclasificación de suelo no...
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