La Ley de Costas de 28 de julio de 1988 y la planificación territorial y urbanística.
| Autor | Maria Teresa Poveda Díaz. |
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SITUACION DE PARTIDA. LA LEY DE COSTAS DE 26 DE ABRIL DE 1969
El litoral español se transformó a partir de los años 60 en la parte del territorio con mayor atracción para los asentamientos poblacionales, soportando una fuerte industrialización. Todo ello se realizó sin que existiera una previa planificación territorial, lo que ocasionó un consumo de espacios muy productivos desde el punto de vista agrícola y un impacto negativo sobre el medio, se urbanizaron aquellos espacios más frágiles desde, el punto de vista medio - ambiental.
No existió tampoco una voluntad política de poner en práctica la planificación urbanística prevista en la legislación vigente de la época (Ley de 12 de mayo de 1956, sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana), en cuya Exposición de Motivos, se decía: «La acción urbanística ha de preceder al fenómeno demográfico, y, en vez de ser su consecuencia debe encauzarlo hacia lugares adecuados» y continuaba: «Se impone establecer el régimen adecuado frente a la especulación del suelo y la regularidad en el proceso de urbanización. »
La Ley de 2 de mayo de 1975 sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, se encontró con un caos urbanístico porque muchos municipios, con un proceso de urbanización muy acelerado, carecían de Plan General de Ordenación, e incluso aquellos que contaban con el mismo, había sido sistemáticamente vulnerado. Pero lo que resulta más extraño es que los territorios costeros fueron un ámbito territorial carente de un tratamiento específico por la Ley del Suelo de 1956 y la de 1975; y la legislación sectorial en la materia (la Ley de Costas de 1969 y su Reglamento) no establecía conexión alguna con la planificación urbanística. Por otra parte, la Ley 197/1963, de 28 de diciembre, sobre Centros y Zonas de Interés Turístico Nacional, supuso un instrumento que propició el uso abusivo de la zona costera, e incluso del dominio público marítimo, que en muchos casos se urbanizó, presentándose además este proceso como un logro humano frente a la naturaleza.
Todo ello unido al otorgamiento de concesiones administrativas, para la ocupación y utilización del dominio público marítimo, para usos disconformes con su naturaleza, ha conducido a un proceso de deterioro de los espacios litorales, así como a la apropiación privada de un dominio que debe estar al servicio y disfrute de toda la Comunidad.
La Ley de Costas de 1969 introdujo una novedad señalada por ANGEL MENENDEZ REXACH (Ref. ), que fue la técnica de aplicación del Plan a las playas y a la zona marítimo - terrestre, frente a la técnica de protección del dominio público que se centraba en el control administrativo de su uso y aprovechamiento, mediante el otorgamiento de las correspondientes autorizaciones y concesiones. Pero el aspecto novedoso de introducir la técnica de la planificación, no fue efectiva al no armonizarse con la planificación urbanística, que pretendía integrar toda la planificación sectorial. Los Planes Especiales, previstos en la Ley del Suelo de 1975, fueron escasamente utilizados para la protección de estos bienes, se aprobaron bajo diferentes denominaciones, y fueron poco operativos, ya que sus determinaciones fueron sistemáticamente vulneradas por otros planes que se superponían o por actuaciones que se realizaron al margen de sus previsiones. Los Planes redactados conforme a la legislación de costas, tampoco supusieron una ayuda para la protección del dominio público, sus determinaciones fueron más indicativas que vinculantes, siendo estos planes objeto de crítica por los defensores de una planificación integrada territorial o urbanística, que consideraron estos planes como un instrumento para retener competencias.
En la Ley de Costas de 1969, la ordenación de las playas y zonas marítimo - terrestre, podía realizarse por los planes previstos en su artículo 19 y 46 del Reglamento, éste se refería no sólo a la playa, sino también a «sus accesos y servicios anejos». Su contenido era el referente a usos, zonificación y accesos a las playas, zonas destinadas a servicios permanentes y de temporada, obras de mejora y regeneración, y normas de explotación de los servicios. El MOPU era el órgano competente para su aprobación, tras una tramitación con participación de los Ayuntamientos y los diferentes departamentos ministeriales con competencias administrativas en relación con el dominio público marítimo. Sin perjuicio de estos planes, el dominio público fue objeto de ordenación a través de planes urbanísticos al formar parte del término municipal, ya en esta época se dictaron sentencias como la de 24 de enero de 1974: «Las zonas o territorios de dominio público no dejan por el hecho de ser tales de radicar en un determinado término municipal, puesto que el territorio municipal no se distribuye en términos municipales de una parte, y de otra en territorios o bienes de dominio público, pues cualquiera que pueda ser la configuración teórica, no está concebido en nuestro Derecho positivo como una relación de poder sino como una relación de propiedad, según los artículos 338 y 339 del Código Civil, y por ello también el Tribunal Supremo en sentencia de 2 de octubre de 1967 dijo que «la zona marítimo - terrestre es el soporte físico o espacial de diversas competencias denominadas concurrentes o coincidentes, ejercidas cada una en su ámbito propio, lo cual quiere decir que no se excluyen una a otra».
Las sentencias de 16 de diciembre de 1977 y 30 de junio de 1979 aluden también a la posibilidad de ordenación de estos espacios por planes urbanísticos, pero ninguna de las sentencias de esta época se planteó el tema de qué planeamiento prevalecía en caso de conflicto, entre otras razones, porque prácticamente no existían, ya que las posibles divergencias podían solucionarse dentro del ámbito de la Administración del Estado, a la que correspondía la aprobación definitiva de los principales instrumentos de planeamiento, e incluso si en un principio esta competencia residía en Departamentos distintos, Ministerio de Obras Públicas y Vivienda, con la supresión, de este último en el año 1977, la competencia en materia de ordenación del territorio y Urbanismo pasó al Ministerio de Obras Públicas, que por esta razón cambió a la denominación de Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo.
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ARTICULACION DE LA COMPETENCIA SOBRE ORDENACION DEL LITORAL DE LAS COMUNIDADES AUTONOMAS Y EL ESTADO COMO TITULAR DEL DOMINIO PUBLICO MARITIMO
Los problemas empezaron a surgir cuando las Comunidades Autónomas, en virtud de lo establecido en el artículo 148. 1. 3. º de la Constitución y Estatutos de Autonomía, asumieron las competencias sobre ordenación del territorio y Urbanismo y cuando los diferentes Estatutos de Autonomía establecieron como competencia de las mismas la ordenación del litoral.
Posteriormente, los Reales Decretos (Ref. ) sobre traspaso de funciones y servicios del Estado a las Comunidades Autónomas en materia de ordenación del litoral y vertidos al mar, recogieron entre las funciones que recibían las Comunidades Autónomas la de formular, tramitar y aprobar planes de ordenación del litoral, figurando entre las funciones que retenía el Estado, la de emitir informe preceptivo y vinculante sobre aquéllos.
En virtud de los diferentes Estatutos y los Reales Decretos sobre ordenación del litoral, Baleares, Galicia, Andalucía, Canarias y Valencia tenían competencia para aprobar los Planes de Ordenación de playas previstos en el artículo 19 de la Ley de Costas y 46 de su Reglamento, otras no, al no figurar en su Estatuto como competencia de la Comunidad la ordenación del litoral. En el caso del Principado de Asturias y la Región de Murcia, ésta correspondía al Estado, en virtud de la cláusula residual del artículo 149. 3 de la Constitución, ya que se difería su asunción por la Comunidad hasta que se cumplieran los requisitos que exigía el artículo 148. 2 de la misma. Ahora bien, todas ellas podían ordenar el litoral a través de los planes urbanísticos.
Esto quedaba patente en los diferentes Reales Decretos de Transferencias en esta materia, en concreto, en el Real Decreto de 28 de marzo de 1984, sobre traspaso de funciones y servicios del Estado en materia de ordenación de zonas costeras y vertidos al mar, a la Región de Murcia, se especifica entre las funciones que recibía la Comunidad, la de formular, tramitar y aprobar los planes de ordenación de las zonas costeras «corno parte integrante del territorio». En estos planes, podían incluirse las playas y, en su caso, la zona marítimo - terrestre, pero «considerada como incluida en una ordenación integrada del territorio y no como zona aislada utilizando por tanto instrumentos de planeamiento general que sean adecuados». Muy similar, es el Real Decreto de la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias.
Sin embargo, en los Reales Decretos de las Comunidades de Andalucía, Valencia y Canarias, se ponía de manifiesto la competencia de estas Comunidades para ordenar las playas y la zona marítimo terrestre, no sólo por los instrumentos urbanísticos, sino también mediante planes tramitados conforme a la legislación de Costas en vigor (L. C. de 1969 y su Reglamento). En concreto en el Real Decreto de Canarias se dice: «Estas zonas de dominio público podrán ser consideradas como incluidas en un ordenación integrada del territorio, utilizando los instrumentos de planeamiento general que sean adecuados o bien ordenarse de forma aislada con instrumentos de planeamiento específico. » En Galicia y Baleares sólo se hacía referencia a la competencia para «formular, tramitar y aprobar previo informe los planes de ordenación del litoral, que incluyan las playas, y/o zona marítimo terrestre» pero debía entenderse que gozaban de las mismas competencias, pues como señala la sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de julio de 1982: «Cuando se ha asumido la misma (competencia) incluso con la misma dicción literal y en el mismo tiempo la interpretación debe ser la misma, a salvo de...
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