Los problemas de coordinación de las actividades sectoriales sobre el territorio, con referencia a Castilla-León
| Autor | Dionisio Fernández de Gatta Sánchez |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Administrativo Facultad de Derecho de Salamanca |
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INTRODUCCION. PLANTEAMIENTO DE LOS PROBLEMAS
El territorio o espacio físico en nuestro país, como en todos, es único; y sobre él confluyen poderes y competencias sobre las más diversas materias de diferentes entes e instituciones.
La inmensa mayoría de las competencias y actividades materiales públicas y privadas se llevan a cabo, o inciden, en el territorio; sin embargo, dichas competencias y actividades materiales distan mucho de ser homogéneas, ya que proceden, de hecho, de diversos centros de poder, de diversas Administraciones Públicas, que se entrecruzan y pueden provocar conflictos, y, por otro lado, son, en sí mismas, actividades diferentes materialmente.
Tales actividades, al ser diferentes, al provenir de Administraciones Públicas (la mayoría) variadas y al incidir de manera diversa en el territorio, afectan a la calidad de vida, en muchas ocasiones, de forma negativa.
Para intentar paliar dichos efectos y ordenar (racionalmente) tales incidencias, surge la función pública de la ordenación del territorio (y, asimismo, en otros planos, el urbanismo y la protección ambiental), que, en conexión con la actividad económica y la protección ambiental, condicionaría y coordinaría las planificaciones y decisiones urbanísticas y sectoriales.
El objetivo que se le asigna a la ordenación territorial no parece discutirse: corregir los desequilibrios territoriales conforme a pautas de mejora de la calidad de vida de los ciudadanos es una de las finalidades del poder público (arts. 40 y 45 Const.; principios rectores de la política social y económica).
Lo que parece discutirse (acaso con razón) es la viabilidad de construir una función pública global, dotada de un carácter horizontal e integrador de las restantes funciones públicas (y privadas) con incidencia territorial.
Los efectos horizontales e integradores de la ordenación del territorio se nutren de dos ideas o elementos: la comprensión total de perspectivas y la vertebración unitaria de todas ellas. Así comprendería directrices relativas a los más diversos usos y actividades que se producen en el espacio físico, que se llevarían a cabo mediante un sistema de planes escalonados que permitirían llegar a los más pequeños detalles y espacios.
Ambos elementos, a pesar de sus aspectos positivos y de su utilidad, tienen importantes problemas para ser cumplidos:
- Las dimensiones y ámbito de esta función pública de ordenación del territorio se convierten en descomunales, y, a veces, imposibles de manejar.
- La primacía de las regulaciones y políticas sectoriales, ya que de acuerdo con el orden constitucional, como veremos, el carácter horizontal de ciertas funciones públicas no puede tener el significado de anular otras funciones públicas expresamente asignadas por el ordenamiento a otras esferas competenciales.
- La confusión conceptual, en particular con la función ambiental, en determinados ámbitos.
No obstante estos elementos en contra [que parecen abogar por una renuncia de la planificación territorial global en beneficio de otra de carácter sectorial (LOPEZ RAMON)], nos sigue pareciendo importante intentar fomentar el carácter integrador y horizontal de la planificación territorial, como instrumento válido para conseguir una mejor calidad de vida.
Con esta finalidad se exponen las siguientes ideas.
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APROXIMACION A LOS CONCEPTOS DE URBANISMO, DE ORDENACION DEL TERRITORIO Y PROTECCION AMBIENTAL
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El concepto de "Urbanismo". Su insuficiencia y superación
En un principio, como concepto de "Urbanismo" podemos aceptar el previsto en el Diccionario de la Real Academia de la Lengua: conjunto de conocimientos que se refieren al estudio de la creación, desarrollo, reforma y progreso de las ciudades (poblados) en orden a las necesidades materiales de la vida humana.
No es el término «urbanismo» una invención de nuestro tiempo, ya que fue empleada esa palabra, en 1910, por PAUL CLERGET, por vez primera.
Sin embargo, ese concepto de «urbanismo», vinculado a la ciudad, entra en crisis, y se amplía después de la II Guerra Mundial, debido a la necesidad de controlar el crecimiento espontáneo (reconstrucción de Europa) de los diversos usos y actividades sobre el territorio, y no sólo de las ciudades; si bien, hay algunos precedentes en los años 20, en Inglaterra y Alemania.
A partir de entonces, y debido a esa amplitud de objetivos, comienza a hablarse de macrourbanismo, ordenación urbanística, política territorial, ordenación del territorio o territorial, planificación territorial, planificación regional, política regional, planificación ambiental, política de infraestructuras, etc., sin saber si hacen referencia al mismo fenómeno.
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El concepto de "Ordenación del territorio": imprecisión y modelos
El término "Ordenación del territorio" (que es el más utilizado) es un concepto muy impreciso dentro del Derecho Público; de hecho, está mal utilizado: lo que se ordena no es el territorio sino las actividades que se realizan o pretenden realizar sobre el mismo. La principal razón de tal imprecisión en el concepto proviene de la relativa modernidad del término, frente al concepto de «urbanismo», que cuenta con más de un siglo de fijación conceptual.
Si bien el origen de la expresión «Ordenación del territorio» se puede situar, como hemos señalado, en los años 20, en el Reino Unido y Alemania, para referirse a la necesidad de contemplar el futuro de las ciudades dentro de su ámbito territorial («hinterland»), que debía ser ordenado unitariamente; no obstante, será a partir de la II Guerra Mundial, y, más específicamente, desde las décadas de los años 60 y 70, cuando tal concepto vaya perfilándose científicamente. [En 1950, el Ministro francés de la Construcción utilizó el término Oficialmente, por vez primera; en 1958, vuelve a surgir en el Seminario de Planificación Regional de Tokio; y en 1964, en la III Conferencia de Consejeros Económicos de la Comisión para Europa, de la ONU].
Se pueden distinguir tres grandes modelos (ENERIZ OLAECHEA):
("Regional Planning", como movimiento surgido en el Reino Unido a principios del siglo XX, eminentemente pragmático, ecologista y local, tratando de que las actividades de la Administración atendieran a los espacios naturales, de forma global e integradora, y no a las divisiones artificiales. Era una técnica de gestión en un marco descentralizado, de los diversos aspectos que afectan a un territorio (económicos, ecológicos,...) y no sólo urbanísticos.
("Aménagement du territoire", que nace en Francia después de la II Guerra Mundial.
Este es el concepto en que se ha inspirado el Derecho español hasta 1978, en particular, por su incorporación al I Plan de Desarrollo de 1964 (Ley 15/1963, de 28 de diciembre) y la creación del Ministerio de Planificación del Desarrollo (Ley 15/1973, de 11 de junio).
Es un concepto fuertemente vinculado a la planificación económica, como plasmación geográfica de esta última, a fin de redistribuir la riqueza y la utilización de los recursos naturales, regionalmente, en beneficio de la Comunidad.
Su inicial objetivo superador del urbanismo se transformó en el logro de un desarrollo regional y de la ordenación integral del territorio, con el fin de conseguir el equilibrio económico interregional y la elevación del nivel de la vida de la población.
Sus notas características son:
- Enfoque centralista: se persiguen objetivos suprarregionales, responsabilidad, de las instituciones estatales; teniendo en cuenta la tradicional organización administrativa francesa.
- Vinculación a la planificación física económica: búsqueda adecuada y racional de asentamientos industriales y productivos (la Ley inglesa de 1945, sobre asentamientos de industrias se adelantó en el tiempo).
- Carácter dinámico y evolutivo, que ha permitido la flexibilización en la metodología y la incorporación de cuestiones ambientales y de conservación de la naturaleza.
(El "Raumordnung" (ordenación del espacio) y "Raumplanung" (planificación del espacio) (RFA y Austria; Suiza). Notas:
- Estas técnicas las adoptan los Estados de estructura federal o descentralizada. En razón de las materias implicadas en la planificación (Derecho civil, expropiación, suelo, medio ambiente, etc.), será la Federación la instancia competente para establecer, vía legislativa, los criterios básicos de la planificación física, siendo desarrollados por los Estados miembros.
- La planificación económica ocupa un lugar secundario, por detrás de la protección del medio ambiente y la naturaleza, prevaleciendo sin duda estas últimas.
- Esta ordenación del territorio se concibe como una técnica de planificación que opera en un escalón distinto y superior del planeamiento urbanístico. Los Municipios conservan las competencias urbanísticas; las instancias regionales son responsables de la ordenación del territorio. Se concibe, pues, como una técnica directiva de la ordenación urbanística local.
- Se concibe, por último, como instrumento de coordinación de actividades sectoriales sobre el territorio.
Este es el concepto que parece haber prevalecido en nuestra Constitución y en la legislación autonómica.
Los conceptos de Urbanismo" y "Ordenación del territorio" se diferencian claramente (el art. 1 LS 1976 padecía cierta confusión sobre dichos términos; la LS 1992 ha aclarado algo el tema, art. 1, en favor del concepto de «urbanismo»; si bien continúa la confusión):
Urbanismo
- Actuación administrativa que tiende, mediante la técnica del planeamiento municipal, a ordenar la ciudad en sentido estricto y a fijar los usos y actividades en dicho suelo.
- Ambito municipal,
- Actividad eminentemente jurídica.
- Emplea casi exclusivamente el planeamiento (vinculante).
- Nace, desde el punto de vista del derecho privado, como delimitación del derecho de propiedad, pugnando intereses públicos y privados (hoy han prevalecido los primeros).
- Afecta principalmente a los particulares.
- Se refiere, casi exclusivamente, al suelo.
Ordenación del territorio
- Política y técnica...
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