Coordenadas constitucionales de los sistemas español e italiano de seguridad social
| Autor | Francisco Miguel Ortiz González Conde |
| Páginas | 17-83 |
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Se define la Seguridad Social como el conjunto de medidas adoptadas por el Estado para proteger a sus ciudadanos y ciudadanas ante aquellos riesgos de concreción individual que nunca dejan de presentarse, por óptima que sea la situación del conjunto de la sociedad en la que viven1.
Cualquier aproximación a la idea de Seguridad Social implica, como punto de partida, el reconocimiento del estado natural de tránsito de la especie; nacemos, vivimos y morimos en un tiempo breve y, por tanto, es algo que va inscrito en los asuntos de los humanos. Esta insoportable contingencia que nos define obliga a crear estructuras o instituciones que nos posibiliten soportar nuestra condición. La Seguridad Social, como institución, tiene por fin la garantía de la permanencia y la continuidad en el alivio de los estados de necesidad en que, en determinados momentos, pueden verse los individuos, dando así cierta seguridad a su existencia.
La seguridad ante los estados de necesidad en los que puede sumirse el individuo, «aun cuando la sociedad se organice de la mejor forma posible», es el primer rasgo destacado por Beveridge. La Seguridad Social responde así a una ética que se expresa en la obligación de los poderes públicos de garantizar a los individuos tutela contra las consecuencias dañosas que se derivan de los eventos de la vida individual, familiar y colectiva2, y, por tanto, su objeto no radica en la protección de los
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bienes de la persona, sino en la persona en sí misma considerada3, por lo que no está de menos su calificación como uno de los más altos timbres de gloria del ser humano4.
La creación de la Seguridad Social obedece a un profundo humanismo, que sustituye el egoísmo individual por el respeto a la dignidad de todas las personas y por las ideas de solidaridad y reparto, de reflexión previsora frente a los infortunios que alcanzan al ser humano y, especialmente, al que carece de recursos. El ideal ético que inspira la obra gigantesca de la Seguridad Social se instrumenta a través de un complejísimo aparato económico-financiero, actuarial administrativo y, claro está, jurídico5. La Seguridad Social supone la viva expresión del zoon politikon aristotélico; el hombre que ha elegido vivir en sociedad no puede lograr sus fines de manera individual, necesitando de la comunidad política para conseguirlo.
Esta monografía propone, como punto de partida, un recorrido desde el tránsito de la herencia de los primeros seguros sociales, al perfeccionamiento de la protección, cubriendo cada vez mayores dificultades y calamidades. En este sentido, el aseguramiento social surge como consecuencia de la insuficiencia de las otras técnicas existentes (seguro privado y beneficencia) para hacer frente a los riesgos sociales. Se debe advertir que Beveridge no suprime a Bismarck, sino que lo asimila y supera. Es decir, la Seguridad Social incluye los seguros sociales, añadiendo algo más; por ello no cabe distinguir entre modelo anglosajón o germánico, entre Beveridge y Bismarck, sino que ambos se aproximan hacia un modelo híbrido. La Seguridad Social es, por tanto, una sistematización de los mismos, que en su evolución han contemplado nuevas formas de protección dirigidas al conjunto de la población.
Los preceptos por los que se constitucionaliza la Seguridad Social están recogidos en el artículo 38 de la Constitución italiana (en adelante CI) y el artículo 41 de la Constitución española (en adelante CE).
El artículo 38 CI enuncia lo siguiente:
«Todo ciudadano incapacitado para el trabajo y carente de los medios necesarios para vivir tiene el derecho al mantenimiento y a la asistencia social.
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Los trabajadores tienen derecho a que se prevean y se aseguren medios adecuados a sus necesidades vitales en los casos de accidente, enfermedad, invalidez y vejez, desempleo involuntario.
Los incapacitados y los disminuidos tienen derecho a la educación y a la inserción profesional.
A los deberes previstos en este artículo proveen órganos e instituciones establecidos o participados por el Estado.
La asistencia privada es libre».
Por su parte, el artículo 41 CE prevé que «Los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo. La asistencia y prestaciones complementarias serán libres».
Son seis la notas definitorias que comparten ambos artículos: prestaciones adecuadas o suficientes; situaciones consideradas de necesidad; sujetos protegidos; régimen público6; asistencia social; y prestaciones complementarias libres; pero sin duda, serán los tres primeros elementos aquellos imprescindibles para recrear la figura tridimensional de la Seguridad Social7.
Efectivamente, la extensión del Sistema no se agota en la delimitación de las personas protegidas y de las contingencias cubiertas (factor horizontal), sino que debe tenerse en cuenta un tercer factor (de dimensión vertical): la intensidad de la acción protectora. Tras la actualización del riego en Italia y la contingencia en España (catálogo coyuntural y legalmente marcado), el sistema dispensa protección (hasta el nivel
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también legalmente marcado). Esas tres vertientes configuran y agotan el Sistema de Seguridad Social, momento a partir del cual, puede comenzar a actuar la asistencia social8. Cada uno de los tres elementos será desarrollado en los restantes capítulos, ámbito subjetivo (Capítulo
2), situaciones de necesidad (Capítulo 3) y prestaciones suficientes y adecuadas (Capítulo 4).
En el momento de su constitucionalización, la Seguridad Social era una realidad asentada por casi más de 50 años, bien con diferencias en su intensidad y en los sujetos protegidos, pero una realidad preexistente.
Tomaremos como punto de referencia el inicio del siglo XX. Italia y España comparten rasgos socioeconómicos en sus puntos de inicio – países agrarios9; fuertes desequilibrios territoriales fruto de una indus-trialización desigual10; atraso económico relativo respecto al resto del continente; sendos fracasos militares, para Italia la experiencia colonizadora de la batalla de Adua en 1896, para España la pérdida de sus úl-
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timos territorios imperiales en ultramar (Cuba, Puerto Rico, Filipinas pasaron a ser dependencias coloniales de Estados Unidos en 1898)- así como el que será el punto de llegada a unos regímenes antidemocráticos y dictatoriales de nacionalismo exacerbado11. Estos paralelismos facilitan trazar un hilo conductor en pro de la comparativa histórica.
No obstante, conviene advertir que se presentan diferencias significativas, no sólo entre la II República española de 1931 y la italiana de 1946. Tampoco la etapa de liberalismo oligárgico fueron comparables12, ni el fascismo italiano fue plenamente trasplantable a ninguna de las dictaduras españolas13. De modo que, con sus semejanzas y diferencias,
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el devenir social de ambos países trascurre en paralelo, pero sin llegar a desentenderse uno del otro, ni ajenos a los acontecimientos inter-nacionales, como la crisis finisecular del liberalismo dominante de la época14, la expansión de la industrialización o segunda revolución industrial, la entrada en el período álgido de la cuestión social15, como las huelgas generales de Barcelona 1902 y Milán de 1904, la fundación de la Segunda Internacional o el surgir de la ideología social de la iglesia en la encíclica de León XIII Rerum Novarum en 1891.
Es entonces cuando en Europa surge el modelo alemán de seguros sociales de la mano del canciller Von Bismarck, con seguros obligatorios para enfermedad en la industria (Ley 13 junio 1883); de accidentes de trabajo en la industria (Ley 6 julio 1884); y de invalidez y vejez (Ley 22 junio 1889) configurando para este último caso una verdadera participación del Estado, que influirá en las legislaciones italianas y españolas.
En esta etapa originaria, lo más destacable fue la existencia de una política estatal de fomento de los seguros voluntarios frente a algunos riesgos susceptibles de afectar a los obreros16. El aseguramiento se pretendió fomentar por el Estado mediante la utilización de dos estímulos radicalmente diversos para la estipulación de los correspondientes seguros voluntarios: la responsabilidad objetiva del empresario por los accidentes de trabajo y la bonificación por el Estado de pensiones de retiro a los obreros17, estímulos que efectivamente se detectan en ambos países, aun con las debidas matizaciones, pues el retraso del proceso de industrialización español, provocó una...
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