Contestación a la demanda en recurso de inconstitucionalidad contra el modelo de financiación autonómica previsto en la ley de presupuestos generales del estado para 1999
| Autor | Francisco Sanz Gandásegui |
| Cargo | Abogado del Estado ante el Tribunal Constitucional |
| Páginas | 624-641 |
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Escrito realizado el 28 de mayo de 1999.
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El recurso de inconstitucionalidad se formula contra los artículos 83 a 87, 89 y 90 de la LPGE 99, alegando la vulneración de los artículos de la Constitución Española 1, 2.1, 9.3, 14, 31, 40, 131, 133, 137, 138, 139.21, 149.1.10, 149.1.130, 149.1.140, 150, 156, 157, y 158. A ello se añaden los artículos 56, 57, 58, 59, 60, 74 y la disposición transitoria 60 del Estatuto de Autonomía de Andalucía y los artículos 2.1.d), 4, 13, y 16 y disposición transitoria 10 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA).
A lo largo del escrito de alegaciones se realizan, no obstante, afirmaciones globales sobre el nuevo sistema de financiación para el quinquenio 1997-2001 en relación con las normas que han posibilitado su aplicación, concretamente la Ley Orgánica 3/1996 de 27 de diciembre (en adelante LO 3/1996), de modificación parcial de Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, los artículos 82 al 84 de la Ley 12/1996, de 30 de diciembre,Page 625 de Presupuestos Generales del Estado para 1997 (LPGE), el Real Decreto-Ley 4/1997, y la Ley 65/1997, de 30 de diciembre, así como la Ley 40/1998, de 9 de diciembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, que no pueden constituir objeto de este proceso, en la medida en que no están relacionados con el contenido de los preceptos impugnados, remitiéndose esta representación a las alegaciones formuladas en los correspondientes recursos. Así sucede con el contenido del Fundamento Jurídico II titulado «Inconstitucionalidad de los preceptos impugnados por su conexión con la reforma del sistema de financiación autonómica», en el que se incluyen alegaciones relativas a: «2. Contrariedad al marco constitucional de la cesión del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas»; «3. Inconstitucionalidad del sistema concreto establecido de cesión del Impuesto sobre la Renta de las personas físicas»; punto «4. Vulneración del principio de territorialidad en relación con la cesión del Impuesto sobre el Patrimonio». En todos estos casos, es patente la falta de conexión con el objeto del proceso. Las únicas alegaciones que pueden tenerse en cuenta en el presente recurso son las expuestas en los fundamentos jurídicos III (Vulneración de los Principios de publicidad de las normas, legalidad y seguridad jurídica), IV (desconocimiento del principio de suficiencia financiera y de las normas reguladoras del porcentaje de participación)y V (inconstitucionalidad de la cuantificación del Fondo de Compensación Interterritorial). No debe omitirse que estas alegaciones son muy similares a las utilizadas por la parte actora en los recursos interpuestos contra la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1997, contra el Real Decreto-Ley 4/1997 (RR.I. 1106/97 y 3167/97) y contra la Ley 65/1997, de 30 de diciembre (RI 1426/98).Es por ello que esta representación va a esgrimir también los argumentos entonces utilizados en defensa de dicha Ley, sin perjuicio de introducir, en aquello que es específico de este recurso (fundamentalmente la impugnación del artículo 90), bien por la novedad de lo argumentado de contrario, bien por la especificidad del contenido de los preceptos impugnados, las matizaciones oportunas.
La vulneración del artículo 9.3 CE (que afecta según la recurrente a los artículos 82, 83, 84, 85, 86, 87 y 89) se justifica en que los preceptos impugnados se remiten para configurar la Participación en los ingresos del Estado (en adelante, PIE) de las Comunidades Autónomas y, especialmente, el «fondo de garantía del sistema» -artículo 89-, a los acuerdos de 23 de septiembre de 1996 y 27 de marzo de 1998, del Consejo de Política Fiscal y Financiera que integran el «modelo para la aplicación del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas en el quinquenio 1997-2001». La remisión en última instancia a unos acuerdos que, según la recurrente, carecen de valor normativo y que además no son objeto de publicidad vulneran tanto el principio de legalidad como el de publicidad y seguridad jurídica recogidos en el artículo 9.3 de la CE.Page 626
En segundo lugar, se afirma que el artículo 86 de la LPGE 99 vulnera los artículos 56.31, 58 y la disposición transitoria 60 del Estatuto de Autonomía y 2.1.d) y 13 de la LOFCA. Las razones que apoyan esta alegación, sintéticamente expuestas, se refieren a la, según la recurrente, fijación unilateral por parte del precepto impugnado de la prórroga de un sistema de financiación (el correspondiente al quinquenio 1992-1996) a la Comunidad Autónoma sin respetar las previsiones de las normas citadas, especialmente la necesaria negociación, y sin que tal prórroga haya sido admitida por la Comunidad. Se alega finalmente que la ausencia de negociación ha impedido revisar los criterios que configuran el porcentaje de la Participación en los Ingresos del Estado (en adelante, PIE), especialmente de las variables población y esfuerzo fiscal, vulnerando el principio de suficiencia financiera reconocido en el artículo 2.1.d) de la LOFCA. Se incide específicamente en que la aprobación de la Ley 40/1998, de 9 de diciembre, del Impuesto de la Renta de las Personas Físicas, exige la revisión del porcentaje, y se fundamenta también la impugnación del artículo 87 de la LPGE 99. Finalmente, se impugna el artículo 90 de la LPGE porque se ha producido una «inconstitucionalidad de la cuantificación del Fondo de Compensación Interterritorial». A pesar de su impugnación, nada se argumenta específicamente sobre el artículo 89 de la LPGE. Por ello esta representación entiende que es de aplicación la doctrina del Tribunal -entre otras STC 61/97- según la cual corresponde a la parte que pretende la declaración de inconstitucionalidad de un precepto razonar los motivos de su impugnación, de tal manera que en los casos en que no se cumpla con esta carga puede hablarse de una falta de diligencia procesalmente exigible, que determina la desestimación sin más de una pretensión que sólo descanse en la mera aseveración genérica de la pretendida inconstitucionalidad.
Como ya se hizo en los anteriores recursos de inconstitucionalidad interpuestos por la Junta de Andalucía contra la LPGE para 1997, el RDL 7/1997, y la LPGE 98, se imputa a los artículos impugnados de la LPGE 99, la vulneración de los principios de legalidad, seguridad jurídica y publicidad, en la medida en que, según la recurrente, remiten para fundamentar su contenido normativo a los acuerdos de 23 de septiembre de 1996 del Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF), que configuran el «modelo para la aplicación del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas en el quinquenio 1997-2001».
Pues bien, debe reiterarse que, como el Tribunal conoce perfectamente, el CPFF fue creado en la LOFCA con la finalidad de constituir un foro de encuentro entre el Estado y las Comunidades Autónomas con diversos fines relacionados con la financiación y la política económica. Responde al principio de colaboración o cooperación, que aunque no figure expresamente en la Constitución, tempranamente ha sido formu-Page 627lado por el Tribunal como clave para articular el Estado configurado por la CE y cuya importancia, en materia de financiación, fue subrayada especialmente en la STC 181/1988, sobre la que se volverá más adelante. Pues bien, como tal órgano de cooperación (más exactamente de coordinación, dadas las características competenciales de la actividad financiera) la LOFCA -artículo tercero 2- le atribuye funciones de consulta y deliberación -letra g) del apartado 2- respecto de «todo aspecto de la actividad financiera de las Comunidades y de la Hacienda del Estado que, dada su naturaleza, precise de una actuación coordinada». Aunque el CPFF puede adoptar acuerdos -de hecho se regula en su reglamento su régimen jurídico- no son en rigor normas jurídicas. Como ocurre con la mayoría de los acuerdos adoptados por los órganos de cooperación, vinculan a las partes que los adoptan pero su ejecución requiere la adopción de las medidas legislativas y ejecutivas necesarias por parte de los órganos competentes de cada una de las Administraciones, que reciban el contenido de lo acordado para dotarles de esa manera de eficacia jurídica. En el caso del modelo de financiación, por ejemplo, los acuerdos del CPFF de 1996, que añaden al grupo de los tributos hasta ahora cedidos la cesión parcial del IRPF y la atribución de la potestad normativa limitada, han hecho necesario, de acuerdo con los cauces establecidos en la LOFCA y en los Estatutos de Autonomía, la reforma de diversas normas y la intervención de las Comisiones Mixtas correspondientes para aceptar esta modificación en el sistema de financiación y recibir el contenido de los acuerdos como propios. La cooperación multilateral ha servido de base para la actuación normativa del Estado y la cooperación bilateral con cada Comunidad Autónoma.
No se pretende con estas afirmaciones mermar en absoluto la trascendencia que para el nuevo sistema de financiación tienen los acuerdos del CPFF, sino de fijar su verdadero alcance con el objeto de considerar las alegaciones realizadas por la recurrente que por lo demás son idénticas a las esgrimidas en los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra la LO 3/1996, la LCT y la LPGE.
Como se expuso en...
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