Consideraciones sobre las competencias del Estado y de las comunidades autónomas en materia de fundaciones
| Autor | Verónica de Priego Fernández |
| Cargo | Doctora en Derecho. Profesora de Derecho Civil Universidad Rey Juan Carlos. Madrid |
| Páginas | 639-675 |
CONSIDERACIONES SOBRE LAS COMPETENCIAS DEL ESTADO Y DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN MATERIA DE FUNDACIONES
VERÓNICA DE PRIEGO FERNÁNDEZ Doctora en Derecho. Profesora de Derecho Civil Universidad Rey Juan Carlos. Madrid
I. CUESTIONES PREVIAS
La regulación de las fundaciones ha venido dada desde dos ámbitos distintos (1), por un lado el Derecho civil y por otro el Derecho administrativo han tratado regular todos los aspectos relativos a esta materia. Desde luego, no podemos sentirnos satisfechos con el tratamiento que se le ha dado a esta figura, ni con los resultados logrados: la dispersión de la normativa, el rango reglamentario de muchos de los preceptos sobre fundaciones, la falta de regulación de múltiples aspectos sustanciales relativos a las mismas y la desconfianza con la que se ha mirado tradicionalmente a esta figura han supuesto un lastre para las fundaciones a lo largo del tiempo. A su vez, este hecho ha dado lugar a una importante consecuencia en orden a la regulación que deba darse a las fundaciones puesto que, al encontrarnos ante una materia que puede ser calificada de pluridisciplinar, la atribución de competencias dentro del marco constitucional se ha complicado bastante.
Después de la Constitución de 1978 el panorama fundacional se transforma radicalmente y no solamente por el reconocimiento que se realiza del derecho de fundación en el artículo 34 que ya sería suficiente, sino también por el nuevo marco político que en la misma se instaura. Efectivamente, nuestro país se constituye como un «Estado Autonómico» y semejante régimen político ha venido a suponer un importante cambio en nuestro ordenamiento jurídico. Ahora, junto al legislador estatal coexisten los órganos legislativos de cada una de las Comunidades Autónomas y esa pluralidad de legislaciones se halla salvaguardada y fomentada en nuestra Carta Magna (2).
En este contexto nos encontramos con que la materia fundacional ha pasado a ser una cuestión prolijamente regulada. Ciertamente, a la originaria dualidad de regímenes aplicables, civil y administrativo, que entraron a regular distintos aspectos relativos a las fundaciones y que suscitó controversias en cuanto a la propia naturaleza jurídica de esta figura, se une, en la actualidad, la regulación de los aspectos fiscales, así como las distintas normativas autonómicas (3) que han visto la luz. Resulta sobradamente explícito, en cuanto al actual panorama normativo de las fundaciones, la reflexión que realiza PIÑAR MAÑAS (4) en el sentido de resaltar lo curioso que resulta el hecho de que al ritmo en que se desarrolla la labor legislativa de las Comunidades Autónomas puede suceder que, en pocos años, más de la mitad de las leyes de fundaciones existentes en todo el mundo sean españolas. Semejante situación, desde luego, choca frontalmente con las optimistas previsiones que se recogían en la Exposición de Motivos de la Ley de Fundaciones de 1994, que fijaba como uno de sus objetivos «unificar el régimen aplicable a todas las fundaciones y garantizar el cumplimiento de los fines fundacionales que han de ser necesariamente, de interés general» (5). Esta situación (6) ha provocado, en palabras de DURÁN RIVACOBA (7), la aparición de innegables puntos de fricción motivados por la existencia de una normativa multiforme —autonómica, foral y estatal— en la misma disciplina.
Para abordar la compleja cuestión relativa a la titularidad competencial en materia de fundaciones (8) es conveniente constatar si en la misma está justificada la existencia de una normativa específica en cada una de las legislaciones autonómicas junto a otra, de carácter estatal, para aquellas fundaciones que desarrollen su actividad en todo el territorio nacional o que, al menos, sobrepasase el de una Comunidad.
Lo cierto es que después de la Constitución se puso de relieve la acuciante necesidad de actualizar y completar la regulación que existía en torno a esta figura. Sin embargo, la desidia del legislador estatal hizo que la primera Ley de Fundaciones no apareciera hasta 1994, demasiado tiempo de espera desde la promulgación de nuestra Carta Magna, situación que derivó en la elaboración, por parte de algunos legisladores autonómicos más inquietos y diligentes, de varias leyes de fundaciones en uso de una competencia que, cuando menos, puede ser calificada de incierta en no pocos casos y que, creemos, ha comprometido seriamente la labor del legislador estatal a la hora de establecer la legislación básica sobre las fundaciones. En este sentido, DÍAZ BRITO (9) sostiene que dada la descentralización territorial de la potestad legislativa, operada por la Constitución, las Comunidades Autónomas pueden dictar su propia normativa sobre fundaciones y refuerza esa conclusión en el hecho de las distintas leyes autonómicas que han sido promulgadas. No obstante, tal argumento que podría, sin más, parecer excesivamente simplista recibe más adelante su adecuada consideración cuando el propio autor señala que tal circunstancia no debe servir para prejuzgar la cuestión de la distribución de competencias puesto que, en última instancia, es el Tribunal Constitucional quien tiene la última palabra. No se puede tener en cuenta únicamente si la mención de esa materia aparece en el respectivo Estatuto de Autonomía, el fundamento definitivo hay que buscarlo en la conformidad o no de tal asunción con la Constitución (10).
Uno de los factores que en mayor medida vino a enturbiar esta cuestión lo constituye el hecho de que la Constitución no dibuja con contornos precisos el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas (11), es decir, no se señalan explícitamente cuáles son las competencias que van a tener asignadas las Comunidades Autónomas, por lo que habrá que estar a lo que digan sus respectivos Estatutos de Autonomía (12) sobre la base de lo dispuesto en los artículos 148.1 y 149.1 de aquélla. No obstante, hay que reconocer que, en la práctica, todas las Comunidades Autónomas han asumido competencias de modo bastante uniforme existiendo variaciones únicamente en función de la vía utilizada para acceder a la autonomía que permitía, en un primer momento, un mayor o menor margen competencial (13) y salvando los derechos forales — artículo 149.1.8.ª CE— y los derechos históricos de los territorios forales —como se establece en la disposición adicional primera de la propia Constitución (14) —.
Por otro lado, y sólo queremos apuntarlo dado que un profuso desarrollo de la cuestión claramente excede de los objetivos de este trabajo, el propio término competencia, utilizado por la Constitución primero y por los Estatutos de Autonomía después, no ayuda a clarificar el problema; como ya señaló DÍEZ PICAZO, la definición de los marcos de actuación del Estado y de las Comunidades Autónomas, realizada a través de la fórmula ambigua de las «competencias», determina el que «hayan quedado en una zona de claroscuro las delimitaciones de las potestades legislativas de las Comunidades Autónomas» (15). En opinión de GONZÁLEZ CUETO, el complejo sistema de distribución de competencias trae como consecuencia una pluralidad de tipos competenciales, de cuya variedad destaca la diferencia entre competencias exclusivas, concurrentes y compartidas. Presenta una especial complejidad la categoría de las competencias concurrentes, en las que tanto el Estado como las Comunidades Autónomas están habilitados para legislar sobre una misma materia, circunstancia que hace surgir el concepto de legislación básica, de competencia estatal, como algo distinto de la legislación de desarrollo, que corresponde a la Comunidad Autónomas junto con la ejecución (16).
Por otro lado, el empleo del término «competencia exclusiva» que se utiliza habitualmente en los Estatutos de Autonomía resulta también equívoco, como ha señalado el Tribunal Constitucional, en numerosas ocasiones (17), manifestando que la idea de competencia exclusiva ha de ser entendida de un modo flexible y que no puede significar un dominio integral de una materia y de todas las funciones que sobre ella pueden ejercerse. Como señala GONZÁLEZ CUETO (18), «aun cuando no exista una mención expresa a un título competencial estatal recogido en la Constitución, es evidente que la competencia “exclusiva” autonómica resulta limitada por las competencias estatales» y, específicamente, «la competencia exclusiva autonómica en materia de fundaciones que desarrollen principalmente su actividad en el territorio de la propia Comunidad Autónoma, necesariamente ha de verse limita por las competencias estatales en materia de «legislación civil» —con las modalidades que la propia Constitución establece— (149.1.8.ª), «legislación procesal» (149.1.6.ª) o «la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales» (149.1.1.ª)». Por lo que, como sostiene el Tribunal Constitucional, en la sentencia de 28 de enero de 1982, ante dos competencias exclusivas sobre una misma materia ambas «están llamadas objetiva y necesariamente a ser concurrentes».
Por otro lado, la materia fundacional no se menciona expresamente en los listados de los artículos 148.1 y 149.1 de la Constitución. Así las cosas, se podían tomar dos caminos distintos. Por un lado, cabía pensar que la materia fundacional constituye un título competencial específico que, en principio, podría ser asumido por aquellas Comunidades que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 151 de la CE, para las que como único límite en orden a la asunción de competencias jugaría el artículo 149.1 del mismo texto que al no mencionar la materia fundacional como exclusiva del Estado permitiría, a sensu contrario, la asunción por parte de los Estatutos de dichas Comunidades de tal competencia. A esta conclusión se llega sin problemas si no aplicamos el factor corrector que, a nuestro juicio, imponen las materias 1.ª y 8.ª (con respeto a los...
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