Consideración introductoria sobre el derecho de acceso a registros y archivos administrativos
| Autor | Juan Francisco Mestre Delgado |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Administrativo.Universidad de Alcalá |
| Páginas | 1435-1454 |
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El artículo 105.b) de la Constitución establece que la Ley regulará «el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la segundad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas».
Esta regla constitucional constituye la expresión del principio de transparencia en la actuación de las Administraciones Públicas, que sirve, en definitiva, para completar la garantía jurisdiccional del control pleno de la actuación administrativa, fomentando la significación del principio participativo, consustancial con el principio democrático. La consideración del carácter prestacional de las Administraciones Públicas, y su dependencia última respecto de los ciudadanos, a quienes debe servir en el Estado Social de Derecho, subrayan el vigor constitucional de aquél principio.
Su justificación en nuestro orden constitucional deriva como consecuencia necesaria del principio de control pleno de la actuación administrativa. Es ilustrativo, a estos efectos, recordar que el Tribunal Constitucional lo ha reconocido así, aunque en relación con la actividad de las Asambleas Legisla-Page 1436tivas, si bien sus razonamientos son aplicables al ámbito de la Administración. En la Sentencia 136/89, de 19 de julio, declaró que «la publicidad de la actividad parlamentaria, que es una exigencia del carácter representativo de las Asambleas en un Estado democrático mediante la cual se hace posible el control político de los elegidos por los electores, ofrece dos vertientes: uno, la publicidad de las sesiones; otra, la publicación de las deliberaciones y de los acuerdos adoptados». Desde la perspectiva de la posición que, en nuestro ordenamiento constitucional, ocupa la Administración Pública (tal vez con más claridad en el ámbito local, en el que coincide el ejercicio de responsabilidades estrictamente administrativas con el ejercicio de funciones de representación), es posible obtener, sin dificultad, la misma conclusión.
En un sentido similar se ha pronunciado, por otra parte, el Consejo de Europa, en la Recomendación 854, de 1.979, relativa al acceso del público a los documentos gubernamentales y a la libertad de información. En ella la Asamblea Parlamentaria del Consejo juzgó deseable, a salvo de algunas «excepciones inevitables», que «el público tenga acceso a los documentos gubernamentales», en atención, entre otros extremos, a que «los contribuyentes, es decir, el público en general, son los que abastecen las arcas del Estado y que, por tanto, deberían tener la posibilidad de saber si los fondos públicos están bien o mal utilizados por los servicios y organismos gubernamentales». En atención a las razones que emplea, recomendó al Comité de Ministros «invitar a los Estados miembros que aún no lo hayan hecho a introducir un sistema de libertad de información, es decir, de acceso a los documentos gubernamentales», cifrando este derecho en favor de todas las personas.
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Es claro que se produce una acusada tensión entre las exigencias del principio de transparencia y la acusada tendencia a la opacidad. F. Sainz Moreno ha puesto de manifiesto, en un magnífico análisis, las dificultades existentes para encontrar un correcto equilibrio, sobre la base de sostener que «el secreto administrativo, o lo que es igual, el secreto del poder, es incompatible con la libertad y hace imposible una real participación ciudadana en los asuntos públicos (arts. 9.2 y 23.1 CE)». Precisamente, según indica, porque «de un lado, la Administración debe ser transparente y fa cit.itar la información que se le pide (arts. 105.b, 109 y 23 CE), pero, de otro, la Administración está obligada a mantener el secreto de ciertas materias e, incluso, necesita de un cierto secreto para poder actuar eficazmente. Ello significa, para sus autoridades y funcionarios, un doble deber: el deber de informar y el deber de callar» 1.
Desde esta perspectiva, el derecho de acceso -como expresión del más amplio principio de transparencia- se alinea en la tradición de control de las Page 1437 Administraciones Públicas, para quienes -obvio es decirlo- resulta, históricamente, más cómodo actuar sin sujeción a control alguno (la evolución del contencioso administrativo lo explica bien) y hacerlo resguardadas bajo el manto del secreto 2.
Aunque, como se viene indicando, el derecho de acceso, reconocido constitucionalmente, goza de virtualidad propia, como instrumento para el control de las Administraciones Públicas, proyecta sus efectos sobre otros derechos que gozan también de protección constitucional. Entre otros, con los siguientes.
Page 14381. El artículo 23.1 de la Constitución reconoce el derecho fundamental a «participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal». Como ha dicho el Tribunal Constitucional (Sentencia 51/84, de 25 de abril), «se trata del derecho fundamental en que encarna el derecho de participación política en el sistema democrático de un Estado social y democrático de Derecho, que consagra el artículo 1.°, forma de ejercitar la soberanía, que el mismo precepto consagra que reside en el pueblo español».
Por ello, el derecho fundamental que nos ocupa ampara también todos los presupuestos materiales o fácticos precisos para preparar el ejercicio estricto de la función representativa, y en particular el conocimiento preciso y completo de cuantos antecedentes sean necesarios para que el representante pueda formar debidamente su opinión, respecto a los asuntos públicos en que participe.
Así lo tiene declarado el Tribunal Supremo en una ya reiterada y unívoca doctrina jurisprudencial, que arranca de la Sentencia de 15 de septiembre de 1987, en relación con la participación en los asuntos públicos municipales. Siguiendo las declaraciones de esta Sentencia, la de 8 de noviembre de 1988 señaló que «esta participación efectiva en la actuación pública se manifiesta en. una amplia gama de asuntos concretos entre los que cabe destacar el derecho a la fiscalización de las actuaciones municipales y al control, análisis, estudio e información de los antecedentes necesarios, obrantes en. los servicios municipales, tanto para esa labor de control como para documentarse con vistas a decisiones a adoptar en el futuro».
Por ello, negar el «acceso a esa información incide directamente en la privación de su derecho y deber del ejercicio del control y fiscalización de los órganos de gobierno municipales y quebranta el artículo 23.1 CE, ya que esa falta de información les priva de la participación en los asuntos públicos municipales y de poder actuar en. la funciones de control de la actuación. municipal, inherentes a su cargo, que les impone un deber: conocimiento de datos que ha de ser previo a la propuesta, discusión y decisión en la reunión del pleno de la Corporación.» (Sentencia TS de 7 de diciembre de 1988).
Esta doctrina jurisprudencial se ha mantenido de forma unívoca con el paso del tiempo, sorprendiendo la ingente cantidad de resoluciones que el Tribunal Supremo ha producido con motivo de este inequívoco asunto, que da muestra de la reticencia de un buen número de Administraciones de impedir el ejercicio por parte de los Concejales de su derecho a la información. Por no aludir más que a algunas resoluciones recientes, bastará con citar la Sentencia de 4 de abril de 1997 (RA 2907), que declara que «este derecho se integra en el derecho fundamental de participar en los asuntos públicos y de acceder a las funciones públicas, ya que, cuando a un cargo representativo se le niega ese derecho de información, se le impide el legítimo desempeño de Page 1439 su función que, de acuerdo con la Ley, forma parte de los derechos fundamentales tutelados por el artículo 23 de la Constitución», sin que sirva para impedir su efectividad la circunstancia de haber sido tratados los asuntos en cuestión previamente: «el hecho de que los temas correspondientes hubieran sido tratados en las Comisiones Informativas competentes no dispensa al Alcalde de fa cit.itar la consulta específica de los expedientes, que los Concejales estimaban necesario para el desempeño de sus funciones con un conocimiento más completo de los documentos en cuestión». En la Sentencia de 10 de marzo de 1.997 (RA 3095) se reitera la misma interpretación, en un asunto consistente en la solicitud, por algunos Concejales, de acceder a los expedientes de las licencias urbanísticas solicitadas, y concedidas o denegadas, en los últimos tres años; el Tribunal Supremo confirma el criterio del de instancia, que declaró la lesión del artículo 23 CE al haberse obstaculizado la información solicitada, «cuando podía haber fa cit.itado sin mayor esfuerzo el acceso directo a tales expedientes, ya que no se había probado la existencia de un colapso en la tarea burocrática del Ayuntamiento, por la ausencia de complejidad, sin que dicha infracción constitucional resultara desvirtuada por la alegación (en vía administrativa) de la Corporación en el sentido de que las resoluciones recaídas en los diferentes expedientes habían sido leídas en las sesiones plenarias, pues, concluye la sentencia recurrida, para que se cumpla con la información no basta la lectura, dado que directo es para examen, análisis, estudio, etc. (STC de 3 de noviembre de 1989)». Es ilustrativa, igualmente, la Sentencia TS de 12 de mayo de 1997 (RA 3912) en la que se declara la lesión del derecho fundamental...
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