El Concierto Económico y la financiación de la Comunidad Autónoma del País Vasco: entre mito y realidad
| Autor | Alberto López Basaguren |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Constituccional. Universidad del País Vasco |
| Páginas | 619-634 |
Page 619
El Concierto Económico ha venido siendo objeto, tradicionalmente, de interpretaciones diversas, incluso contrapuestas, en lo que hace referencia a su significado y finalidad. Estas interpretaciones contrapuestas han llegado, de una u otra forma, hasta la actualidad. Ello se debe a varios factores, que confluyen entre sí. Por una parte, desde su mismo origen y a lo largo de todo el periodo en que ha estado vigente, han concurrido diferentes pretensiones políticas en torno al significado del Concierto Económico, diferentes posiciones e intereses políticos. Por otra, el Concierto Económico ha conocido un proceso de evolución en el que, al fundamentar su significado, no siempre se ha puesto el énfasis en los mismos elementos o no siempre se han destacado los mismos aspectos o características del Concierto Económico. Esta evolución podría llevar a entender que la razón de ser y el objetivo mismo del sistema se había ido transformado a lo largo de su desarrollo. Pero, más allá de esa hipótesis, lo que se ha pretendido, especialmente en lo que se refiere a la justificación del Concierto Económico y a su naturaleza, ha sido demostrar retroactivamente el auténtico significado del Concierto Económico desde sus mismos orígenes, haciendo ver que cualquier otra interpretación no se correspondía con la realidad. Por encima de todo, se ha tratado de un proceso en el que una interpretación ideológica del Concierto Económico, políticamente interesada, ha pretendido explicar el significado y la naturaleza del Concierto Económico en unos términos que eran rotunda-mente desmentidos en el proceso real de establecimiento y configuración del sistema, pero que ha ido consiguiendo, aprovechando las diferentes coyunturas políticas, una aceptación crecientemente mayoritaria, hasta generalizarse y acabar repercutiendo efectivamente en la caracterización real del sistema, transformando su propia caracterización, al menos en lo que se refiere a algunos de sus elementos característicos. El análisis del significado y características del Concierto Económico en el sistema constitucional español en el momento presente exige clarificar algunas cuestiones en torno al origen y evolución del sistema.
Page 620
El Concierto Económico nace, en lo que se refiere al País Vasco, en 1878, con el Real Decreto de 28 de febrero1, como un sistema provisional, transitorio, cuya finalidad consiste, de forma clara y expresa, en integrar a las hasta entonces «provincias exentas» en la unidad constitucional de la Monarquía en el ámbito tributario. La pervivencia del sistema foral había tenido la consecuencia, entre otras, de eximir a las provincias vascongadas de la obligación de satisfacer los tributos establecidos por la Hacienda de la Monarquía. La abolición del sistema foral, finalmente, con la Ley de 21 de julio de 1876, abría ya, definitivamente, el camino a la integración de aquellas provincias en el sistema tributario español. Las condiciones para realizar esa integración no eran, en la época, ciertamente favorables. La reciente conclusión de la última guerra carlista, guerra civil de graves consecuencias en la sociedad vasca, aconsejaba a actuar con prudencia; pero, además, su condición de territorios exentos de la obligación de pagar los tributos hacía que se careciera de los instrumentos materiales indispensables para poder realizar la exacción de aquellos, como los catastros y las estadísticas. Unas y otras razones aconsejaban, por tanto, el establecimiento de un sistema especial de contribución que garantizara la contribución tributaria por estos territorios, aunque la exacción se dejase en manos de las Diputaciones provinciales, en el entendimiento de su mejor conocimiento del territorio y de la sociedad, lo que les permitiría ejecutar más eficazmente aquello para lo que la Hacienda general del Estado se encontraba incapacitada.
El establecimiento del Concierto Económico significa, por tanto, la extensión a las provincias vascongadas de la aplicación del sistema tributario vigente en todo el territorio del Estado, de forma que se impusiese, también en el ámbito tributario, la unidad constitucional de España. La extensión de la vigencia del sistema tributario a las provincias vascongadas es, tal y como se precisa en la Exposición de Motivos del Real Decreto, el instrumento para que «entrasen aquellas en el concierto económico» de España, del que se habían mantenido apartadas. Lo que exigía que «cuantas manifestaciones tributarias se consignasen en los presupuestos generales del Estado, y cuantos gravámenes pesasen sobre la propiedad, la industria y el comercio, afectasen de igual modo a los naturales de aquel país que al resto de los españoles». El objetivo del Real Decreto es pues, expresamente, lograr que las provincias vascongadas contribuyan al sostenimiento de las cargas públicas «por todos conceptos y en idéntica proporción que las demás de la Monarquía»: las provincias vascongadas, «dentro ya del concierto económico, contribuirán al sosteni-
Page 621
miento de las cargas públicas en igual proporción que las demás de España».
Los textos fundacionales del Concierto Económico son muy clarificadores del significado y finalidad originarios del sistema. Por una parte, el Concierto Económico es un sistema provisional, transitorio, de exacción de los tributos en las provincias vascongadas, en el que la exacción de los tributos va a ser confiada a las Diputaciones provinciales. En cuanto sistema provisional, tiene una vigencia temporal limitada; el Real Decreto de 1878 fija su vigencia en ocho ejercicios económicos, por lo que el sistema provisional de exacción tributaria en las provincias vascongadas concluía en 1886. El sistema se asentaba sobre el objetivo de que la contribución en las provincias vascongadas fuese por todos y cada uno de los tributos vigentes en todo el Estado y en igual proporción a la realizada en los demás territorios. Y se trata de un sistema provisional establecido directamente por el Gobierno del Estado, a través de un Real Decreto, es decir, una norma reglamentaria, que es expresión de la voluntad única y exclusiva del propio Gobierno2.
La finalidad del sistema provisional de exacción es incorporar las provincias vascongadas al sistema económico español, es decir, al concierto económico de España. De esta referencia contenida en la Exposición de Motivos del R. D. de 1878 va a acabar tomando la denominación el sistema como tal. Pero, como puede comprobarse, con ello se quiere expresar, en la primera acepción del Diccionario de nuestra Academia, la incorporación al «buen orden y disposición de las cosas» vigente entonces en España; que, por otra parte, era la acepción en que, generalmente, se utilizaba durante el siglo XIX en Europa, en la que, en torno a los Congresos, se hablaba, precisamente, del «concierto europeo», como orden europeo. Y esta es, sin duda, la primera gran transformación que se ha producido en torno al significado del Concierto Económico, hasta el punto de que, en la actualidad, de forma generalizada, se considera incontestable que la propia denominación de «Concierto Económico» significa que se trata de una sistema de pacto, de acuerdo entre dos partes igualmente determinantes; interpretación que, como se acaba de ver, no se encuentra en el texto fundacional.
La evolución que se ha ido produciendo durante todo el largo periodo temporal en que el sistema de Concierto Económico ha estado vigente, y que, en algunos aspectos, ha transformado de forma importante la propia caracterización del sistema de exacción tributaria en las provincias vascongadas, se ha caracterizado, sustancialmente, por la aceptación,
Page 622
cuando menos aparente, de la comprensión del sistema de exacción tributaria de la provincias vascongadas se ha sostenido por parte de sus representantes políticos, es decir, sobre el significado y finalidad del Concierto Económico, lo que, de una forma u otra, ha acabado repercutiendo en su propia configuración. Este proceso no es privativo de las provincias vascongadas sino que se produce, aun antes y, probablemente, de forma más firme, en relación con Navarra. Y es posible por el conveniente aprovechamiento de la coyuntura política española por parte de los representantes de las Diputaciones provinciales, y, muy especial-mente, por su capacidad de ser apoyo importante, incluso decisivo en ocasiones, de la mayoría de gobierno en cada momento, siempre sobre la base de un consenso prácticamente unánime entre los representantes políticos de las provincias -como en Navarra- sobre la defensa del sistema de Concierto, favorecido, sin duda, por sus efectos, al poner a su disposición un sistema privilegiado de obtención de recursos financieros.
En esta pretensión de lograr la aceptación de la interpretación o de la reconstrucción del Concierto Económico sostenida por los representantes provinciales, va a haber dos objetivos fundamentales. El primero de ellos, lograr que el Concierto dejase de ser un sistema provisional o transitorio y acabase aceptándose su consolidación como un sistema permanente; el segundo, que se fuese aceptando la idea de que el Concierto Económico era un sistema pactista. Uno y otro objetivo van a necesitar un largo y lento proceso de maduración, solo irán abriéndose camino lenta y limitadamente, pero irán consolidándose sólidamente, aunque en un equilibrio peculiar, como quiera que ello no significará, necesariamente, la superación de los elementos definidores del...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba