Concesiones administrativas

Autor:Andry Matilla Correa
Cargo del Autor:Doctor en Ciencias Jurídicas (Universidad de La Habana, 2005)
Páginas:429-478
 
ÍNDICE
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I Presentación histórica mínima

El origen de la concesión administrativa como figura jurídico-administrativa está ligado al del Derecho Administrativo y, en consecuencia, al del Estado Moderno. En su configuración actual, tanto estructural y funcional, como lingüística, han jugado un papel determinante los cambios sociales, culturales, económicos, políticos, jurídicos, históricos en general, que propiciaron el surgimiento de la nueva formación estatal y la delineación del marco jurídico característico de dicha formación.

Dentro del Derecho Administrativo francés, desde el siglo xix, ha estado enraizada la convicción, en un sector de su doctrina, de que la concesión administrativa tiene un origen que se remonta en el tiempo al siglo xvi, en pleno Antiguo Régimen. De ese modo, se cifra la invención de la concesión —en expresión de Xavier Bezançon1— en los sistemas o procedimientos utilizados por la Administración Real francesa, fundamentalmente entre los siglos xvi y xviii, para contratar la realización de importantes obras de infraestructura, relacionadas especialmente con canales y puertos; reconociéndose entonces, en ese procedimiento de contratación, según dicha línea de pensamiento, una fisonomía de concession de travaux publics. Por tales procedimientos, la Autoridad Real, y pública en general, contrataba con una compañía la construcción de una obra de interés público (canales, puertos, desecación de mares, entre las más significativas),

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otorgándole a la segunda el derecho al cobro del peaje sobre los que utilizaban la obra, como medio de remuneración por la inversión realizada. Originariamente, tales otorgamientos eran a perpetuidad, por lo que constituían una enajenación de los derechos sobre la obra en favor de su ejecutor.

Parece ser que el uso del vocablo concesión en el marco del tráfico jurídico relacionado con la actuación pública, fue ganando terreno a partir, sobre todo, del siglo xviii.2Y la generalización del uso de la voz concesión, o concesión administrativa, es un resultado de la mutación cultural (lingüística, en este caso) que todo cambio sociohistórico trae consigo; y que también se refleja en la nomenclatura jurídica.

Pero es, ciertamente, a partir del siglo xix que se puede reconocer, en torno a la utilización del vocablo concesión (administrativa), la cristalización de ese movimiento nominativo generalizado con la connotación jurídica que modernamente ha adquirido dentro del Derecho Administrativo y que llega hasta nuestros días.

En definitiva, la concesión administrativa, como figura de la rama iusadministrativa que es, ha marchado a la par del desarrollo del Derecho Administrativo y ha sufrido también las fluctuaciones a las que se ha visto sometido ese subsistema jurídico. Su itinerario de vida ha estado determinado por las tendencias económicas y políticas que han animado, en distintos períodos, a la moderna formación estatal desde su consolidación hasta nuestros días; así como también ha estado estrechamente conectada con los grandes adelantos científico-técnicos. En su utilización y regulación como técnica jurídica, ha pasado de períodos de auge a momentos de crisis y de limitación.

Por la dinámica funcional que toda concesión administrativa entraña, su período de construcción clásico, y época de florecimiento, se sitúa en el Estado liberal burgués. De tal suerte, fue el siglo xix el espacio temporal que vio surgir y desarrollarse, en su primer estadio, a la concesión administrativa como realidad jurídica-administrativa —su edad de oro, al decir de René Chapus3—; y en los que se dieron, igualmente, los primeros pasos en función de su delimitación teórica como institución jurídica.

Las primeras construcciones teóricas de la concesión administrativa se levantaron a partir de las figuras de la concesión de dominio público y de la concesión de obra pública o de trabajos públicos (con mayor propiedad, para el caso francés, concession de travaux publics) —en una etapa donde el servicio público no había adquirido aún claridad y cuerpo propio como concepto teórico y práctico dentro del espacio de funcionamiento iusadministrativo; ni como ámbito sobre el que podía recaer el alcance objetivo de la concesión, distinto y diferenciable, en sí, de las categorías de dominio público y de obra pública—.

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De ahí que en ese momento la referencia jurídica al fenómeno que hoy conocemos particularmente como concesión de servicio público, estuviera comprendida, esencialmente, en los marcos conceptuales y funcionales que entonces abarcaba el supuesto jurídico de la concesión de travaux publics, de trabajos públicos o de obra pública.

Hacia el final del período decimonónico, comenzó a centrarse el eje principal de las concesiones administrativas en los servicios públicos, como consecuencia del desarrollo que fue adquiriendo la vida social y el replanteo del papel del Estado en su accionar directo en función de los intereses colectivos. La relevancia cada vez mayor del servicio público para la vida social de finales del siglo xix y principios del xx, lleva a esa categoría a deslindarse así, como noción teórica y objetiva, de figuras como la obra pública y el dominio público, y a cobrar identidad propia. De esa forma, en los comienzos del siglo xx, la especie concesional cuyo objeto recae sobre la prestación de los servicios públicos, pasa a ocupar el interés principal de los operadores del Derecho Administrativo en materia de concesiones y se convierte en la especie fundamental del sistema concesional (concesión de servicios públicos). En ello se manifestaba, además, una mutación terminológica que alcanzaba a la institución concesional, condicionada por —y en expresión de— los cambios en la realidad jurídica que afectaban a la rama iusadministrativa y, especialmente, al entorno objetivo al que respondía la concesión administrativa como técnica jurídica.4

II Definición de concesión administrativa

La definición de concesión administrativa se ha proyectado con alcances diversos que responden a tres enfoques: uno latu sensu, uno strictu sensu y otro aún más restringido.5

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La palabra concesión aflora ya en el siglo xix como designación de los actos o contratos de la Administración Pública en virtud de los que se creaban derechos sobre el dominio público a favor de los particulares, o por los que se otorgaba a estos últimos la realización o ejecución de una obra pública y su explotación (trabajo público).

Igualmente, coexistía en cierto sector de la teoría y la práctica administrativas, un uso de dicho vocablo que se extendía a todo aquél acto de esa índole creador de nuevos derechos (no sólo ya sobre el demanio o sobre la ejecución y explotación de obras públicas) a favor de particulares o entidades jurídicas. Esta segunda dirección dio lugar a que se entendiera la concesión administrativa como una categoría mucho más amplia en su contenido que la primeramente aludida, proyectando su alcance —a lo interno— hacia una heterogeneidad de supuestos objetivos.

La concepción extensiva de la concesión administrativa se planteó desde el siglo xix y ha gravitado en torno a la idea que, en principio, todo acto de la Administración Pública que involucre una situación de creación ex novo de un derecho para una persona, o de ampliación de su esfera jurídica subjetiva, se denominará entonces como concesión o concesión administrativa.

Como solución conceptual, ha tenido importantes exponentes dentro de los científicos del Derecho Administrativo de la zona europea, en países como Alemania, Italia y España; con reflejo también en una parcela del iusadministrativismo latinoamericano.

Si tomamos como referencia esa concepción amplia, podemos constatar que dentro del concepto de concesión administrativa se reúnen actos muy disímiles bajo una misma rúbrica y se pretende realizar una construcción...

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