El sistema competencial comunitari davant la cig'04: els treballs en curs de la convenció

Document

Citado por

Autor	Javier Díez-Hochleitner
Cargo	Catedràtic de dret internacional públic i titular de la càtedra «Jean Monnet» de dret comunitari de la Universitat Autònoma de Madrid
Páginas	105-145

EL SISTEMA COMPETENCIAL COMUNITARI

DAVANT LA CIG’04: ELS TREBALLS EN CURS*

DE LA CONVENCIÓ**

Javier Díez-Hochleitner

Catedràtic de dret internacional públic i titular de la càtedra «Jean Monnet»

de dret comunitari de la Universitat Autònoma de Madrid

Sumari

1. El moment

Hi ha un ampli consens al voltant de la necessitat d’introduir reformes en el sis-

tema competencial comunitari. Aquest consens es va posar en relleu amb ocasió de

l’adopció del Tractat de Niça1i al Consell Europeu de Laeken.2

Aquest treball es va concloure abans que acabessin els treballs de la Convenció.

Abans de començar els treballs de la Convenció Europea, vaig publicar un treball titulat «El futur

del sistema competencial comunitari: algunes propostes de reforma», a La encrucijada constitucional de la

Unión Europea(E. García de Enterría —dir.— i R. Alonso García —coord.—, Madrid, 2002, pàg. 85-102.

Aquest treball ha estat publicat dins l’obra La reforma de la delimitación competencial en la futura Unión Eu-

ropea (D. J. Liñán Nogueras —dir.— i C. López-Jurado —coord.—, Universidad de Granada, 2003.

1. Com ja se sap de sobres, la Declaració sobre el futur de la Unió Europea formulada quan es va

adoptar el Tractat de Niça (declaració núm. 23) assenyala com una de les qüestions centrals de l’agenda

de la CIG’04 «l’establiment i la supervisió d’una delimitació més precisa de les competències entre la

Unió Europea i els estats membres, que respecti el principi de subsidiarietat».

2. Vid., a l’annex de les Conclusions de la Presidència (Laeken, 14 i 15 de desembre de 2001), el

text titulat «Els reptes i les reformes dins una Unió renovada» (SN 300/1/01 REV 1); en relació amb la

reforma del sistema competencial, el text en qüestió assenyala el següent:

I. El moment

1. Indeterminació quant a les competències

atribuïdes

1.1. L’orientació funcional de les bases ju-

rídiques

1.2. Morfologia de les bases jurídiques: tí-

tols competencials o alguna cosa més?

1.3. Els poders implícits i l’article 308 del

TCE

1.4. Naturalesa de les competències atri-

buïdes

Indeterminació quant a l’abast de les com-

petències: competències exclusives, compar-

tides, concurrents, complementàries, de

foment, de coordinació?

2.1. Competències no normatives: la de-

limitació del seu abast ad casum

2.2. Les competències normatives

3. Competències, procediments decisoris i

tipologia d’actes comunitaris

3.1. Procediments decisoris

3.2. Tipologia d’actes comunitaris

4. I, a més, la PESC i el tercer pilar

II. La complexitat i les insuficiències del siste-

ma competencial.

III. La reforma del sistema competencial

1. Quin model de sistema competencial ne-

cessita la Unió Europea?

2. Els treballs de la Convenció

2.1. Un sistema competencial per al con-

junt de la Unió

2.2. Un catàleg competencial sui generis

2.3. Principis que regeixen el sistema

competencial

2.4. Abast de les competències de la Unió

2.5. L’article 308 del TCE

2.6. Competència exterior de la UE

2.7. El principi de subsidiarietat

2.8. La revisió de les bases jurídiques

2.9. Revisió de la tipologia d’actes i dels

procediments decisoris: un apunt

Autonomies, núm. 29, novembre de 2003, Barcelona.

No és estrany, doncs, que dos dels grups de treball constituïts en el si de la Con-

venció Europea preparatòria de la Conferència Intergovernamental de 2004

(CIG’04) tinguessin com a objecte el sistema competencial (ens referim al Grup I

«Subsidiarietat» i al Grup V «Competències complementàries»), ni que el projecte

de Tractat constitucional elaborat pel Praesidium de la Convenció3li consagri un tí-

tol complet de la part I (títol III: «De les competències de la Unió»)4i un protocol

addicional («Protocol sobre l’aplicació dels principis de subsidiarietat i proporcio-

nalitat»).5

Ningú no pot negar que el debat competencial —tant pel que fa al repartiment

horitzontal de competències (entre institucions comunitàries) com vertical (entre les

Comunitats Europees i els estats membres)— sempre ha estat present en el procés

d’integració europea i que ha anat guanyant intensitat amb els anys.

Pel que fa al repartiment vertical de competències —que és el que ens ocupa en

aquest treball—, la jurisprudència del TJCE resulta il·lustrativa. Des de la cèlebre

Sentència de 1971 en l’afer AETR, el TJCE s’ha hagut d’enfrontar, cada cop amb

més freqüència, a afers que demostren l’existència de tensions en aquest àmbit entre

les comunitats i els estats membres, a banda de l’extraordinària complexitat del sis-

tema. A més, tot i que és cert que la major part dels pronunciaments del Tribunal

AUTONOMIES · 29

106

«El ciutadà sovint alimenta esperances respecte a la UE a les quals aquesta no sempre dóna

resposta; i, en sentit invers, el ciutadà a vegades té la impressió que la Unió fa massa coses en àm-

bits en què la seva intervenció no sempre és indispensable. Per consegüent, convé aclarir el repar-

timent de competències entre la Unió i els estats membres, simplificar-lo i ajustar-lo tenint en

compte els nous desafiaments davant els quals es troba la Unió. Això pot comportar tant la devo-

lució de tasques als estats membres, com l’assignació de noves funcions a la Unió o l’ampliació de

competències existents, sense perdre mai de vista la igualtat dels estats membres i la seva solidari-

tat mútua.

Una primera sèrie de preguntes que s’han de plantejar es refereix a la manera de fer més transpa-

rent el repartiment de competències. A aquest efecte, podríem fer una distinció més clara entre tres ti-

pus de competències: les competències exclusives de la Unió, les competències dels estats membres i

les competències compartides de la Unió i els estats membres? A quina escala s’exerceixen les com-

petències de la manera més eficaç? Com cal aplicar-hi el principi de subsidiarietat? No s’hauria de pre-

cisar que qualsevol competència que no estigui atribuïda pels tractats a la Unió correspon a la com-

petència exclusiva dels estats membres? Quines en serien les conseqüències?

La sèrie de preguntes següent té per objecte, dins d’aquest marc renovat i tot respectant el cabal

comunitari, determinar si cal procedir a un reajustament en el repartiment de competències. De quina

manera es poden prendre com a guia les esperances dels ciutadans? Quines missions se’n podrien deri-

var per a la Unió? I, a la inversa, quines tasques seria preferible confiar als estats membres? Quines mo-

dificacions a les diferents polítiques cal introduir al Tractat? [...].

Finalment, sorgeix la pregunta sobre la manera com garantir que el repartiment renovat de com-

petències no condueixi a una ampliació furtiva de les competències de la Unió o a un assalt a les com-

petències exclusives dels estats membres i, si s’escau, de les regions. Com garantir alhora que no es de-

biliti la dinàmica europea? En efecte, també en el futur la Unió ha de poder reaccionar davant nous

desafiaments i desenvolupaments i ha de poder abordar nous àmbits d’actuació. A aquest efecte, s’han

de revisar els articles 95 i 308 del Tractat d’acord amb el cabal de la jurisprudència?»

3. L’estructura del projecte de Tractat constitucional va ser presentada pel Praesidium l’octubre

de 2002; «Avantprojecte de Tractat constitucional», CONV 369/02, de 28.10.2002.

4. Vid. «Projecte d’articles 1 a 16 del Tractat constitucional», CONV 528/03, de 6.2.2003.

5. Vid. «Projectes de protocols sobre: l’aplicació dels principis de subsidiarietat i proporcionali-

tat; la tasca dels parlaments nacionals dins la Unió Europea», CONV 579/03, de 27.2.2003.

han incidit en l’àmbit de les relacions exteriors6—particularment complex des del

punt de vista competencial—, tampoc no ha estat aliè a conflictes verticals de com-

petències en relació amb l’adopció per les institucions comunitàries d’actes

interns;7la Sentència de 5 d’octubre de 2000 en l’afer de la Directiva sobre la publi-

citat del tabac n’és un clar exponent.8

Les reformes que han introduït els tractats de revisió —sobretot a partir del

Tractat de la Unió Europea (TUE)— també han ret compte dels debats existents en

el repartiment vertical de competències. Les esmenes introduïdes a l’article 133 del

TCE (base jurídica en matèria de política comercial) pels tractats d’Amsterdam i de

Niça —com a conseqüència del debat competencial que va sorgir amb ocasió de l’a-

cabament de la Ronda Uruguai—9són particularment il·lustratives en aquest sen-

tit; sens cap mena de dubte, aquestes esmenes han aportat a aquest precepte una

complexitat que resulta absurda.10 Però tots hem de convenir que la seva manifesta-

ció principal es troba en la introducció pel TUE del principi de subsidiarietat, com

a principi cridat a regir l’exercici de les competències no exclusives atribuïdes a la

CE, en l’actual article 5 del TCE (precepte que també va consagrar els principis de

la competència d’atribució i de proporcionalitat).

Juntament amb la jurisprudència i els tractats de revisió, hi ha uns altres ele-

ments de la pràctica comunitària que demostren les insuficiències del sistema. Pel

que fa a les relacions exteriors, no podem deixar d’esmentar la freqüència amb què

Javier Díez-Hochleitner, El sistema competencial comunitari davant la CIG’04: ... 107

6. A més dels nombrosos dictàmens adoptats pel TJCE ex art. 300.6 TCE (els dos darrers són el

Dictamen 1/2000, de 18.4.2002, relatiu al Projecte d’acord pel qual es crea un espai aeri entre la CE i

tercers països —Rec. pàg. I-3493— i 2/00, de 6.12.2001, sobre el protocol de Cartagena —Rec. pàg.

I—9713) i de la Sentència en l’afer AETR, cit. al text (afer 22/70, Rec. pàg. 263), cal recordar la Sentèn-

cia de 14.7.1976 en l’afer Kramer (afers acumulats 3, 4 i 6/76, Rec. pàg. 1279) i, més recentment, les

sentències de 5.11.2002 en els afers Comissió c. Regne Unit, Dinamarca, Suècia, Finlàndia, Bèlgica, Lu-

xemburg, Àustria i Alemanya (afers C-466/98 a C-472/98 i afers C-475/98 i C-476/98, pendents de

publicació al Rec.), relatives als acords «open skies».

7. Vid. les sentències del TJCE de 9.7.1987 en l’afer Alemanya c. Comissió, que anul·lava una

Decisió de la Comissió basada en l’actual art. 137 TCE (afers acumulats 281, 283-285 i 287/85, Rec.

pàg. 3203), de 20.3.1997 en l’afer França c. Comissió, que anul·lava una Comunicació de la Comissió

sobre el fons de pensions (afer C-57/95, Rec. pàg. I-1627), i de 5.10.2000 en l’afer Comissió c. Consell,

que anul·lava una Directiva sobre publicitat i patrocini del tabac basada en l’art. 95 TCE (afer

C-376/98, Rec. pàg. I-8419).

8. Cit. a la nota anterior.

9. Ens referim al debat sobre l’existència o no d’una competència exclusiva de la CE ex art. 133

TCE per concloure, entre d’altres, els acords GATS i TRIPS, annexos a l’Acord OMC, debat que va

resoldre (en sentit negatiu) el TJCE al Dictamen 1/1994, de 15.11.1994 (Rec. pàg. I-5267).

10. Sobre el sentit i l’abast de les esmenes aportades pel Tractat d’Amsterdam, vid., entre d’altres,

O. Blin, «L’article 133 CE après Amsterdam», RMCUE, núm. 420, 1998, pàg. 447-456; M. Cremo-

na, «The EC External Commercial Policy after Amsterdam: Authority and Interpretation within In-

terconnected Legal Orders», a The EU, the WTO and the NAFTA. Towards a Common Law of Interna-

tional Trade (J.H.H. Weiler, ed.), pàg. 5-34; i A. Dashwood, «External Relations Provisions of the

Amsterdam Treaty», CMLR, 1998, núm. 5, pàg. 1019-1045. Pel que fa a les esmenes del Tractat de

Niça: C. W. Hermann, «The Nice Reform of Article 133 EC on the Common Commercial Policy:

Sisyphus would have done a better job», CMLR, 2001, núm. 1, pàg. 7-29; o R. Torrent, «Les rela-

tions économiques extérieures dans la Constitution de l’UE: comment éviter les fuites en avant vers

nulle part», Observatori de la Globalització (Univ. de Barcelona), Sèrie General, núm. 4, 2003 (a

<http://www.ub.es/obsglob>).

la CE es veu obligada a recórrer a la figura dels acords mixtos i les dificultats que en

plantegen la subscripció i gestió posterior.11 N’hi ha prou de recordar la negociació

de l’Acord constitutiu de l’OMC i les dificultats derivades de la participació con-

junta de la CE i els estats membres en aquesta organització.12

En síntesi, el debat competencial no és nou, com tampoc no és cap novetat que

es formulin propostes concretes de reforma del sistema. El que sí que sembla nou és

la dimensió que ha adquirit el debat en l’actualitat, tal com ho reflecteixen les con-

clusions del Consell Europeu de Laeken:13 és el sistema competencial, considerat en

conjunt, el que es troba sotmès a reexamen.14 Però, per què aquest enfocament nou

i per què ara?

José Martín y Pérez de Nanclares n’ha explicat amb claredat les raons.15 En pri-

mer lloc, la pressió dels Länder alemanys, que observen una erosió progressiva de les

seves competències per la UE; per la nostra banda hem d’afegir que la sensibilitat

per les qüestions competencials a Alemanya transcendeix els Länder i no és recent,

com vam poder comprovar amb la lectura de la Sentència del Tribunal Constitucio-

nal federal alemany sobre el Tractat de Maastricht, de 1993. En segon lloc, el procés

de revisió dels tractats constitutius iniciat després del Tractat de Niça ha adquirit

una dimensió constitucional indubtable.

Així, doncs, reforma, sí; però, quina reforma? Abans d’abordar aquesta pregun-

ta, però, és convenient identificar els problemes que planteja l’actual sistema com-

petencial.

II. La complexitat i les insuficiències del sistema competencial

Partint d’una clàusula de caràcter horitzontal que consagra els principis de la

competència d’atribució, de subsidiarietat i de proporcionalitat (l’article 5 esmen-

tat), el sistema competencial comunitari s’articula al voltant de múltiples bases jurí-

diques disperses pels tractats constitutius que, a més, presenten diferències impor-

tants entre elles i ofereixen perfils imprecisos quant a la naturalesa i l’abast de la

competència atribuïda. Totes aquestes circumstàncies (i no sols l’absència d’un

AUTONOMIES · 29

108

11. Vid., per tots, J. Heliskoski, Mixed Agreements as a Technique in the International Relations of

the European Community and its Member States, la Haia, 2001.

12. Vid. novament el Dictamen 1/1994 del TJCE, cit. anteriorment.

13. Vid. supra nota 2.

14. Des del punt de vista doctrinal, encara que s’ha fet bastant atenció a aspectes concrets del re-

partiment competencial (particularment pel que fa a les relacions exteriors de la CE o al joc de l’art.

308 del TCE) i, molt especialment, al principi de subsidiarietat, són escassos —com han ressaltat

Bogdandy i Bast— els estudis dogmàtics sobre el sistema competencial considerat en conjunt; A. von

Bogdandy i J. Bast, «El orden competencial vertical de la Unión Europea: contenido y perspectivas de

reforma», a La encrucijada constitucional..., op. cit., pàg. 19-67 (pàg. 20).

Entre les molt honorables excepcions figuren l’obra de V. Constantinesco, Compétences et pou-

voirs dans les Communautés européennes, París, 1974 i, a la doctrina espanyola, J. Martín y Pérez de

Nanclares, El sistema de competencias de la Comunidad Europea, Madrid, 1997.

15. J. Martín y Pérez de Nanclares, «La delimitación de competencias entre la Unión Europea y

los estados miembros: sobre el difícil equilibrio entre la flexibilidad, la eficacia y la transparencia»,

REDC, núm. 12, 2002, pàg. 343-391 (pàg. 345).

catàleg de competències) confereix al sistema una complexitat enorme i, en conse-

qüència, fa que no sigui gaire clar ni transparent.16

1. Indeterminació quant a les competències atribuïdes

1.1. L’orientació funcional de les bases jurídiques

L’atribució de competències en les diferents bases jurídiques segueix una orien-

tació marcadament funcional (definició de competències segons els objectius), cosa

que s’explica pel caràcter dinàmic i evolutiu del que es va dotar, d’acord amb els

plantejaments funcionalistes de Jean Monnet, el procés d’integració als tractats

fundacionals. Aquesta orientació afavoreix la interpretació sistemàtica i finalista de

les bases jurídiques i, per aquest motiu, impedeix delimitar amb precisió (en abs-

tracte i a priori) el repartiment de competències CE/estats membres; sobretot si te-

nim en compte l’amplitud dels objectius assenyalats i la imprecisió amb què es defi-

neixen en molts casos.

Així, per exemple, per determinar la competència que atribueix l’article 95 del

TCE, segons el qual la CE ha d’adoptar les «mesures relatives a l’aproximació de les

disposicions legislatives, reglamentàries i administratives dels estats membres que

tinguin per objecte l’establiment i el funcionament del mercat interior», cal intro-

duir-se en el món nebulós de la interpretació contextual i teleològica, i admetre que

no se’n pot donar una resposta taxativa ni estàtica.

La Sentència del TJCE de 5 d’octubre de 2000 que anul·lava la Directiva sobre

publicitat i patrocini del tabac, esmentada més amunt, resulta molt il·lustrativa. En

efecte, l’aplicació dels criteris interpretatius esmentats anteriorment condueix el

Tribunal a descartar que l’article 95 (a l’igual que els actuals articles 47 i 55) atri-

bueixi al legislador comunitari una competència general per regular el mercat inte-

rior i també a afirmar que només permet l’adopció d’actes que tinguin «per objecte

efectivament la millora de les condicions d’establiment i funcionament del mercat

interior».17

1.2. Morfologia de les bases jurídiques: títols competencials o alguna cosa més?

Lluny de ser títols competencials abstractes —com passa amb els títols que de-

fineixen els articles 148 i 149 de la nostra Constitució—, les bases jurídiques impo-

sen, en paraules d’Armin von Bogdandy i Jürgen Bast, «pressupòsits materials a l’e-

xercici de les competències —amb la finalitat d’orientar i limitar el poder públic

europeu— i sotmeten els òrgans a la persecució de fins molt exigents».18 Aquesta

confusió entre normes competencials i normes-criteri, seguint la terminologia dels au-

Javier Díez-Hochleitner, El sistema competencial comunitari davant la CIG’04: ... 109

16. En relació amb els problemes que planteja el sistema de competència i la seva manca de cla-

redat, vid. la nota del Praesidium a la Convenció «Delimitació de competències entre la Unió i els es-

tats membres. Sistema actual, problemes i vies de reflexió», CONV 47/02, de 15.5.2002.

17. Sentència de 5.10.2000, cit. anteriorment (consid. 84).

18. A l’excel·lent treball «El orden competencial vertical de la Unión Europea...», loc. cit.,

pàg. 27.

tors alemanys,19 és comprensible atès el caràcter derivatiu de les competències co-

munitàries (atribució pels estats membres de competències limitades). Tanmateix,

en un text de caràcter constitucional sembla més adequat que les normes-criteri s’e-

nunciïn en disposicions horitzontals (tal com fan els articles 6.1 del TUE o 5 del

TCE pel que fa al respecte dels drets fonamentals i del principi de subsidiarietat,

respectivament) i que, a més, s’expressin en termes principials.

A tot l’anterior s’afegeix el fet que determinades bases jurídiques delimiten

amb una precisió desconeguda en un text constitucional l’àmbit de les competèn-

cies atribuïdes (vegeu, per exemple, l’article 42 en matèria de seguretat social), in-

clouen clàusules de salvaguarda a favor dels estats membres (per exemple, l’article

134, en matèria de política comercial) o, fins i tot, defineixen competències negati-

ves, és a dir, reservades als estats membres (per exemple, l’article 149.1, en matèria

d’educació).

Tampoc no hem d’oblidar les clàusules de salvaguarda horitzontals o que de-

fineixen competències negatives (per exemple, l’article 296, que permet als estats

membres adoptar mesures necessàries per a la protecció dels interessos essencials

de la seva seguretat, o l’article 295, que preserva el règim de propietat existent als

estats membres).

Però si tot l’anterior no sembla gaire, també trobem bases jurídiques que subor-

dinen l’exercici de les competències atribuïdes en relació amb aspectes particular-

ment sensibles per als (o alguns) estats membres a la unanimitat del Consell (en-

front de la regla de la majoria qualificada prevista per a la resta de supòsits), amb

l’objectiu de sotmetre el legislador comunitari a un «control» estricte (vegeu l’article

133, en la redacció que en va fer el Tractat Niça, respecte al comerç de serveis o els

aspectes de la propietat intel·lectual relacionats amb el comerç, o l’article 175.2, en

relació amb determinades mesures ambientals, com ara les que incideixen en l’orde-

nació del territori). Es tracta de facto de veritables clàusules de salvaguarda que que-

den a l’arbitri dels interessos individuals dels estats membres.

1.3. Els poders implícits i l’article 308 del TCE

L’orientació funcional en l’articulació de les bases jurídiques unida a l’amplitud

i la indefinició d’alguns dels objectius establerts (ja sigui en les mateixes bases jurí-

diques o, amb caràcter general, als articles 2 a 4 del TCE) han fet de la CE caldo de

cultiu del principi dels poders implícits, especialment en el camp de les relacions

exteriors. Com se sap, a causa de la imprevisió dels tractats constitutius, són poques

les bases jurídiques que reconeixen de manera expressa una dimensió exterior a les

competències atribuïdes, cosa que ha portat el TJCE a explorar totes les potenciali-

tats del principi en aquest camp. Fruit de la jurisprudència del Tribunal és el princi-

AUTONOMIES · 29

110

19. Ibid.

Crec que és més clar parlar de normes-criteri que de competències negatives, com fa J. Martín y Pé-

rez de Nanclares («La delimitación de competencias entre...», loc. cit., pàg. 352), seguint F. C. Mayer

(«Die drei Dimensionen der Europäischen Kompetenzdebatte», ZAoRV, 2002, pàg. 577 i seg.).

Nosaltres farem servir l’expressió competències negatives per fer referència a les competències reservades

expressament —ex tractats— als estats membres.

pi del paral·lelisme entre les competències internes i externes de la Comunitat, d’acord

amb la qual la CE té competències externes (implícites) en els àmbits en què les ba-

ses jurídiques li atribueixen (expressament) competències ad intra.20

Si el principi dels poders implícits incrementa significativament el grau d’inde-

terminació de les competències comunitàries, el mateix hem de dir —si més no—

de l’article 308 del TCE. Es tracta d’una clàusula de tancament del sistema compe-

tencial que atribueix competències residuals —a fi de suplir les llacunes del Trac-

tat— en permetre que la CE hi fonamenti la seva acció sempre que «resulti necessà-

ria per aconseguir, en el funcionament del mercat comú, un dels objectius de la

Comunitat» (èmfasi afegit) i no hi hagi una altra base jurídica que atribueixi (ni tan

sols de manera implícita) competència a aquest efecte. Cal notar que els perfils d’a-

questa base jurídica —exponent màxim del mètode funcionalista a què vam fer re-

ferència anteriorment— són més imprecisos, encara, que els de qualsevol altra base

jurídica: n’hi ha prou que l’acció sigui necessària (qui en determina la necessitat?

Les institucions habilitades per actuar?) per assolir un dels objectius de la Comuni-

tat (en referència, s’ha d’entendre, al conjunt d’objectius que estableix el TCE, en

particular als articles 2 a 4).

Però que ningú no s’esquinci les vestidures. L’article no ho permet tot, ni de

bon tros. Així, les crítiques que el Bundesverfassungsgericht, entre d’altres, ha fet

(pretesament) al precepte tenen més a veure amb l’ús que n’han pogut (o puguin)

fer les institucions comunitàries que amb la seva raó de ser.21 A més, l’exigència d’u-

nanimitat en el si del Consell per adoptar un acte —a partir d’una proposta de la

Comissió i amb consulta prèvia al Parlament Europeu— sobre la base de l’article

308, la inclusió de noves bases jurídiques pels tractats de revisió (a partir de l’Acta

Única Europea) i el rigor del TJCE en la seva interpretació22 em porten a pensar

que —més enllà del terreny dogmàtic— el precepte no dóna per a tant de debat.

1.4. Naturalesa de les competències atribuïdes

Els tractats no només ofereixen bases jurídiques complexes. Tampoc no precisen

la naturalesa (normativa, administrativa, etc.) de les competències atribuïdes. En efec-

te, al TCE conviuen bases jurídiques que atribueixen competències normatives (la

majoria; per exemple, l’article 95 esmentat, relatiu al mercat interior, o els articles 174

i 175, en matèria de medi ambient) amb unes altres en què la competència definida és

de caràcter administratiu (per exemple, l’article 88, que exigeix l’autorització de la

Comissió per a la concessió d’ajuts per les administracions públiques nacionals) o que

tenen per objecte un altre tipus d’actuacions com ara la coordinació de les polítiques

nacionals (per exemple, l’article 99, en matèria de política econòmica) o l’adopció de

Javier Díez-Hochleitner, El sistema competencial comunitari davant la CIG’04: ... 111

20. Doctrina elaborada pel TJCE a partir de les sentències de 31.3.1971 en l’afer AETR, i de

14.7.1976 en l’afer Kramer, cit. anteriorment.

21. Sentència de 10.3.1993 en relació amb el Tractat de la Unió Europea (vid. la versió en anglès

d’aquest pronunciament a CMLR, 1994, núm. 1, pàg. 57).

22. Vid. el Dictamen 2/1994, de 28.3.1996, sobre l’adhesió de la CE al Conveni per a la protec-

ció dels drets humans i de les llibertats fonamentals (Rec. pàg. I-1759), en què el TJCE nega que l’art.

308 serveix de fonament per a l’adhesió de la Comunitat a aquest Conveni.

mesures de foment (per exemple, l’article 151, sobre cultura). A més, les bases atribu-

tives de competències normatives no sempre habiliten la CE per adoptar el mateix ti-

pus de normes (reglaments, directives), ni adverteixen que la seva execució adminis-

trativa correspon (normalment) als estats membres. A tot això cal afegir —per

augmentar encara més la confusió— el fet que les bases jurídiques es barregen amb

disposicions que defineixen principis dels quals deriven obligacions concretes i incon-

dicionals, que no requereixen normes comunitàries de desplegament; pensem en els

preceptes del TCE que consagren les llibertats bàsiques del mercat interior.

2. Indeterminació quant a l’abast de les competències: competències exclusives,

compartides, concurrents, complementàries, de foment, de coordinació?

L’article 5 del TCE només al·ludeix a la distinció entre competències exclusives i

no exclusives (pel fet que limita el joc del principi de subsidiarietat a aquestes últi-

mes). A més, llevat de rares excepcions,23 el caràcter exclusiu de determinades com-

petències no es dedueix clarament dels tractats, sinó que es deu a la tasca interpreta-

tiva del TJCE24 (també es pot deduir, pel que fa a l’acció exterior de la CE, del joc

de la doctrina del paral·lelisme entre competències internes i externes).

Una anàlisi de les diferents bases jurídiques —tenint en compte la jurisprudència

i la pràctica comunitàries— permet concloure, d’una banda, que la distinció entre

competències exclusives i no exclusives es projecta únicament en les competències nor-

matives i, d’una altra, que les competències normatives no exclusives —o, si es vol,

compartides— són en uns casos de caràcter concurrent i en uns altres complementàries.

2.1. Competències no normatives: la delimitació del seu abast ad casum

En els (pocs) casos en què els tractats atribueixen competències de caràcter admi-

nistratiu a favor de la Comissió Europea (per exemple, l’article 88, esmentat més

amunt, en matèria d’ajuts públics, o l’article 147, que li encomana l’administració

del FSE), no s’hi planteja la qüestió de l’exclusivitat o no. El mateix es pot dir quan

es fonamenten en actes de dret derivat (per exemple, el Reglament sobre l’aplicació

dels articles 81 i 82 en matèria de dret de la competència).25

L’execució administrativa del dret comunitari correspon als estats membres (re-

gla general) o bé a la Comissió Europea (supòsits taxats), sens perjudici del deure de

col·laboració entre les administracions públiques i la Comissió, deure que es fona-

menta, amb caràcter general, a l’article 10 del TCE.

AUTONOMIES · 29

112

23. Ens referim a l’art. 26, sobre unió duanera, a l’apartat 1 de l’art. 106, que atribueix al BCE el

dret exclusiu d’autoritzar l’emissió de bitllets, i a l’art. 89, que reserva a la Comissió l’autorització dels

ajuts que les administracions públiques es proposin atorgar.

24. Així, el caràcter exclusiu de la competència de la CE en matèria de política comercial o de

gestió i conservació dels recursos pesquers de la mar no apareix reflectit expressament a les bases jurídi-

ques corresponents; com se sap, es va haver d’esperar al Dictamen 1/1975, d’11.11.1975, a propòsit

de l’Acord relatiu a una norma sobre depeses locals (Rec. pàg. 1355) i a la Sentència de 14.7.1976 en

l’afer Kramer(cit. anteriorment), respectivament, per a la seva consolidació com a doctrina pacífica.

25. Vid. el Reglament 17/62, substituït pel Reglament 1/2003, relatiu a l’aplicació de les normes

sobre competència que preveuen els art. 81 i 82 del Tractat (DOCE L 1, de 4.1.2003).

Una cosa semblant succeeix amb les competències atribuïdes a la CE en certes

bases jurídiques per a l’adopció de mesures de foment (o de suport) amb exclusió de

qualsevol mesura d’harmonització (articles 149 —educació—, 150 —formació

professional—, 151 —cultura—, 157 —indústria— o 153 —protecció dels con-

sumidors)26 o amb les competències que podríem anomenar competències de coordi-

nació (article 99 —coordinació de polítiques econòmiques dels estats membres— o

articles 125 i següents —ocupació).

2.2. Les competències normatives

2.2.1. Competències normatives exclusives, concurrents i complementàries

Respecte a les competències normatives (la major part de les bases jurídiques —i,

en tot cas, les principals— atribueixen competències normatives), cal distingir

—ho repetim— entre competències exclusives i no exclusives (o compartides) i, dins

de les últimes, entre competències concurrents i complementàries.

Pel que fa a les primeres (competències normatives exclusives), no sols estan presidi-

des per una certa indeterminació quant als àmbits coberts, sinó que, a més, els tractats

no permeten delimitar amb precisió el camp d’acció vedat als estats membres.

Ens referim no solament al fet que la competència exclusiva comunitària se sol

circumscriure (tot i que no sempre) a l’àmbit normatiu (i convencional), cosa que

reclama dels estats membres les mesures d’execució administrativa corresponents,

sinó també al fet que, mentre no doni lloc a una acció normativa plena per part de

les institucions comunitàries, no desplaça necessàriament les normes nacionals vi-

gents en la matèria. La fractura més gran en el caràcter exclusiu d’una competència

comunitària es produeix a conseqüència del recurs per les institucions a clàusules

d’habilitació a favor dels estats membres.27 Des d’un punt de vista teòric, es pot ar-

gumentar sens dubte que aquestes clàusules no impliquen delegacions de l’exercici

de les competències corresponents a favor dels estats membres, sinó habilitacions

per actuar en nom de la Comunitat. Però aquest discurs s’ha vist desbordat en la

pràctica. Sembla raonable entendre que una clàusula d’habilitació només és compa-

tible amb el caràcter exclusiu de la competència comunitària si, com semblava que

es desprenia d’una primera jurisprudència, solament pugui atorgar una habilita-

ció específica, sigui excepcional i, a més, tingui caràcter transitori. Tanmateix, el

Tribunal de Justícia ha arribat a admetre com a vàlida una clàusula d’habilitació ge-

neral inclosa en un reglament comunitari que comportava, de facto, l’exclusió de

l’àmbit de la política comercial comuna de tot un sector (concretament, l’exporta-

ció de petroli).28

Javier Díez-Hochleitner, El sistema competencial comunitari davant la CIG’04: ... 113

26. Sens perjudici de la possibilitat d’adoptar mesures d’harmonització en matèria de protecció

dels consumidors amb fonament no en l’art. 153, sinó en l’art. 95, relatiu al mercat interior.

27. Vid. sobre això J. Martín y Pérez de Nanclares, El sistema de competencias..., op. cit., pàg. 168

i seg., i J. Roldán Barbero, «La jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de relaciones exterio-

res», a El derecho comunitario y su aplicación judicial (G. C. Rodríguez Iglesias i D. J. Liñán Nogueras,

coord.), Madrid, 1993, pàg. 297-326 (a pàg. 301 i seg.).

28. Vid. la Sentència de 18.2.1986 en l’afer Bulk Oil (afer 174/84, Rec. pàg. 559).

Quant a les competències normatives de caràcter concurrent (la majoria de les

competències normatives ho són), ja se sap que els estats membres les poden exercir

fins que no actuï la Comunitat o en la mesura que no entrin en contradicció amb

els actes que hagi adoptat la Comunitat, de manera que el seu exercici efectiu per la

CE desplaça l’acció dels primers (preemption), com també l’aplicació de les normes

nacionals que siguin contràries als actes comunitaris adoptats (primacia del dret co-

munitari).

Per tant, es podria entendre que les competències concurrents queden a la

voluntat de l’ànim intervencionista comunitari i també que poden arribar a cre-

ar situacions materialment anàlogues a les que es produeixen en els àmbits de

competències exclusives. Ara bé, gràcies a la seva consagració formal pel TUE,

el principi de subsidiarietat —configurat com un principi regulador de l’exer-

cici de les competències atribuïdes— ha frenat els ímpetus intervencionistes

d’algunes institucions en exigir que en els àmbits de competències compartides

la Comunitat actuï, tal com afirma el paràgraf tercer de l’article 5 del TCE, «no-

més en la mesura que els objectius de l’acció pretesa no puguin ser assolits de

manera suficient pels estats membres i, per consegüent, es puguin aconseguir

millor, a causa de la dimensió o dels efectes de l’acció prevista, a escala comu-

nitària».

Tanmateix, en l’aplicació del principi de subsidiarietat les institucions comu-

nitàries gaudeixen d’un marge ampli d’apreciació (si no discrecionalitat),

i per aquest motiu l’afirmació del seu caràcter justiciable rarament es podrà traduir

en l’anul·lació d’un acte comunitari com a conseqüència de la seva vio-

lació.

Aquestes limitacions del principi de subsidiarietat s’expliquen no sols pel grau

d’indefinició elevat —atès que ha estat construït a partir de conceptes jurídics inde-

terminats, com ara necessitat, eficàcia o transnacionalitat de l’acció— sinó, sobretot,

perquè està cridat a operar en el marc d’un sistema competencial sui generis, en què,

com hem vist, les normes competencials es confonen amb normes-criteri (i de vega-

des força detallades).

Hem d’admetre, no obstant això, que els textos adoptats com a desplegament

de l’article 5 del TCE i, en particular, la codificació que n’ha fet el Protocol sobre

l’aplicació dels principis de subsidiarietat i proporcionalitat, afegit com a annex al

TCE pel Tractat d’Amsterdam, han sabut traslladar el joc del principi de subsidia-

rietat a l’àmbit dels procediments decisoris comunitaris, amb la qual cosa han obli-

gat les institucions comunitàries a incorporar-lo al seu discurs en el marc d’aquests

procediments (i això ja és prou).30

AUTONOMIES · 29

114

29. Llevat que s'hi pugui apreciar un «error manifest»; vid. en aquest sentit P. A. Ferral, «Le prin-

cipe de subsidiarité; progrès ou statu quo après le traité d’Amsterdam?», RMUE, 1998, núm. 1, pàg.

95 i seg. (a la pàg. 112).

30.

B. de Witte s'ha arribat a demanar si potser «[...] the principle of subsidiarity has a legal

currency of its own, and embodies more than the particular rules of institutional behaviour contained

in Article 5 and (now also) in the Amsterdam Protocol on Subsidiarity and Proportionality?», al seu

treball «Institutional Principles: A Special Category of General Principles of EC Law», a General

Principles of European Community Law (U. Bernitz i J. Nergelius, ed.), la Haia, pàg. 143 i seg.

(pàg. 149).

En aquesta línia se situa la jurisprudència del TJCE.31 Com ha posat en relleu

De Búrca, dels seus pronunciaments es desprèn que el principi no opera com «a

strong standard of intervention and scrutiny», sinó com un element essencial en la

motivació dels actes comunitaris (en referència, particularment, a la necessitat de

l’acció).32

De tota manera, el cert és que, després del TUE i l’articulació de diverses me-

sures procedimentals i de control consagrades (en part) al Protocol sobre els prin-

cipis de subsidiarietat i proporcionalitat, no solament s’ha produït una contracció

legislativa per part de les institucions (en particular de la Comissió), tant en ter-

mes de quantitat com d’intensitat normativa, sinó una millora global del procés

legislatiu.33

Tampoc no hem de negligir la importància del principi de proporcionalitat,

present a la jurisprudència del Tribunal de Justícia abans de la seva inclusió a l’arti-

cle 5 del TCE pel Tractat de la Unió Europea.34 Com ha assenyalat el Tribunal, en

virtut d’aquest principi general del dret comunitari, que opera tant en els àmbits de

competències compartides com exclusives, els actes de les institucions comunitàries

no han d’ultrapassar els límits del que resulta apropiat i necessari per a la consecució

legítima dels objectius, de manera que quan es pugui optar entre diverses mesures

s’ha d’optar per la menys onerosa.35

Juntament amb les competències concurrents trobem un altre tipus de com-

petències normatives compartides (o no exclusives), les competències normatives

complementàries (o paral·leles). Es diferencien de les primeres pel fet que les normes

que poden adoptar les institucions comunitàries sobre la base d’aquestes competèn-

cies no entren en conflicte, en principi, amb les que puguin adoptar (o hagin pogut

adoptar prèviament) els estats membres, sinó que es presenten com a comple-

mentàries d’aquestes. I es distingeixen de les competències per adoptar mesures de

foment o de suport, a les quals ens hem referit més amunt, pel fet que donen lloc (al

contrari que les últimes) a actes normatius.36

La competència comunitària en matèria de cooperació al desenvolupament

constitueix un exemple paradigmàtic d’aquest tipus de competències; n’hi ha prou

de llegir l’apartat 1 de l’article 177 del TCE, segons el qual «la política de la Comu-

nitat en l’àmbit de la cooperació al desenvolupament [...] és complementària de les

Javier Díez-Hochleitner, El sistema competencial comunitari davant la CIG’04: ... 115

31. Vid., per omnia, les sentències del TJCE de 13.5.1997 en l’afer Alemanya c. Parlament Euro-

peu i Consell (afer C-233/94, Rec. pàg. I-2405) i de 9.10.2001 sobre la Directiva 98/44, relativa a la

protecció jurídica de les invencions biotecnològiques (afer C-377/98, Rec. pàg. I-7079).

32. G. de Búrca, «Proportionality and Subsidiarity as General Principles of Law», a General

Principles of European..., op. cit., pàg. 95 i seg. (pàg. 104 i seg.).

33. Vid., entre d’altres, A. Barav, «Le principe de subsidiarité et sa mise en oeuvre», a L’Union eu-

ropéenne de l’an 2000: défis et perspectives (C. Philip i P. Soldates, dir.), Quebec, 1997, pàg. 113 i seg.

(pàg. 125 i seg.).

34. Vid., per omnia, G. de Búrca, «The Principle of Proportionality and its Application in EC

Law», YBEL, 1993, pàg. 105 i seg.

35. Vid., per exemple, la Sentència de 17.4.1984 en l’afer Denkavit (afer 15/83, Rec. pàg. 2171).

36. A. von Bogdandy i J. Bast proposen a aquest efecte distingir entre competències paral·leles

i competències no regulatives; a «El orden competencial vertical de la Unión Europea...», loc. cit.,

pàg. 42-44.

que duguin a terme els estats membres». També podem esmentar les competències

comunitàries en matèria d’R+D (articles 163 i següents), de salut pública (article

152) i, potser, de cooperació duanera (article 135). Certament, les bases jurídiques

en qüestió no sols preveuen l’adopció d’actes normatius, sinó igualment de mesures

de foment i —com és natural— de coordinació entre l’acció comunitària i la dels

estats membres.

2.2.2. Competències d’harmonització: competències concurrents o tertius genus?

Quan parlem de competències normatives compartides i, més concretament,

concurrents, acostumem a incloure en aquesta categoria les que atribueixen com-

petències per harmonitzar (mitjançant directives) les legislacions existents als estats

membres. Entre les bases jurídiques que atribueixen competències harmonitzado-

res destaquen les que (com els articles 47 i 55, en matèria d’establiment i prestació

de serveis, o l’article 95, esmentat més amunt) persegueixen eliminar els obstacles

a l’exercici de les llibertats bàsiques del mercat interior (en tenim un altre exemple a

l’article 93, en matèria de fiscalitat indirecta, que al cap i a la fi també serveix per

a la realització del mercat interior).

És evident que aquests preceptes no preveuen competències compartides entre

la CE i els estats membres, ja que només la primera pot adoptar les mesures d’har-

monització referides. Però deduir d’això, com ho fa l’advocat general Fenelly en re-

lació amb l’actual article 95 en l’afer de la Directiva sobre publicitat del tabac, que

es tracta de competències exclusives,37 em resulta senzillament xocant. O és que

potser un estat membre no pot introduir, de manera unilateral, modificacions en la

seva legislació destinades a eliminar disparitats respecte a les legislacions dels altres

estats membres?38 Només cal pensar en la convergència dels ordenaments nacionals

en aspectes que superen l’àmbit de les competències comunitàries. En qualsevol

cas, no sembla que el TJCE comparteixi la tesi de l’advocat general.39

És veritat, però, que —encara que no es tracti de competències compartides—

els efectes que produeixen són els mateixos que les competències de caràcter concur-

rent (em refereixo al joc de la preemption i de la primacia del dret comunitari). El

mateix es pot dir de les bases jurídiques que només habiliten la CE per adoptar nor-

mes (normalment directives) de mínims, com ara els articles 63, 137 i 176, en

matèria d’asil i refugiats, de política social i de medi ambient, respectivament.40

AUTONOMIES · 29

116

37. Conclusions de 15.6.2000 en l’afer C-376/98, cit. anteriorment (apartats 136 i seg.).

38. A. von Bogdandy i J. Bast assenyalen que la qualificació de les competències d’harmonització

interior en qüestió com a exclusives «desconeix que en l’harmonització relacionada amb el mercat inte-

rior la pervivència de competències de regulació autònoma per part dels estats membres és molt compati-

ble amb el mercat interior»; a «El orden competencial vertical de la Unión Europea...», loc. cit., pàg. 41.

39. No ens referim a la sentència relativa a la Directiva sobre la publicitat del tabac, en què el

TJCE eludeix la qüestió, sinó a la Sentència recent de 9.10.2001, cit. anteriorment, sobre la Directiva

98/44, relativa a la protecció jurídica de les invencions biotecnològiques; després de recordar que el

principi de subsidiarietat només és aplicable en els àmbits en què no siguin de competència exclusiva

de la CE, el TJCE analitza la conformitat de la Directiva esmentada —adoptada sobre la base de l’art.

100 A del TCE (actual art. 95)— amb aquest principi (consid. 30 i seg.).

40. A. von Bogdandy i J. Bast les consideren, en canvi, competències paral·leles (no concur-

rents), a «El orden competencial vertical de la Unión Europea...», loc. cit., pàg. 43.

2.2.3. La projecció ad extra de les competències normatives concurrents:

un supòsit de competències exclusives derivatives

Menció a part mereix la projecció ad extra de les competències concurrents. En

la seva dimensió exterior, les competències concurrents poden deixar de ser-ho, ja

que esdevenen competències exclusives de la CE. No hem de buscar l’explicació en

els tractats constitutius sinó, un cop més, en la jurisprudència del TJCE.

En la Sentència de 1971 relativa a l’afer AETR, ja al·ludida, el Tribunal va afir-

mar que «cada cop que la Comunitat, a fi d’aplicar una política comuna prevista pel

Tractat, adopta regles comunes, en la forma que sigui, els estats membres ja no te-

nen la facultat [...] de contraure obligacions amb estats tercers que afectin les regles

esmentades».41 Com se sap, la «doctrina AETR» va donar lloc a interpretacions

extensives, que el Tribunal de Justícia ha anat rebutjant, de manera que ha provocat

respostes irades en certs sectors doctrinals.42 Cal fer esment especialment dels dictà-

mens 2/1991 i 1/1994, en què descarta que operi en els supòsits de normes comu-

nitàries de minimis o que n’hi hagi prou amb el fet que l’acord internacional consi-

derat es refereixi a un àmbit en el qual la CE disposi de regles comunes; així, cal que

la matèria objecte de l’acord hagi estat, totalment (o, almenys, en bona mesura),

objecte d’aquestes regles.43 Les set sentències pronunciades pel TJCE el passat 5 de

novembre de 2002 a propòsit de la celebració per sengles estats membres d’acords

sobre transport aeri44 resumeixen perfectament l’abast de la doctrina en qüestió, en

assenyalar que:

«(107) Cal determinar [...] en quines circumstàncies es pot veure afectat o

alterat l’abast de les normes comunes per les obligacions internacionals consi-

derades i, per tant, en quines condicions adquireix la Comunitat una com-

petència externa a conseqüència de l’exercici de la seva competència interna.

(108) Segons la jurisprudència del Tribunal de Justícia, es dóna el cas quan

les obligacions internacionals estan compreses dins l’àmbit d’aplicació de les

normes comunes (Sentència AETC, esmentada més amunt, apartat 30) o, en

qualsevol cas, dins d’un àmbit ja cobert en gran mesura per les normes referides

(Dictamen 2/1991, esmentat més amunt, apartat 25). En aquest supòsit, el Tri-

bunal de Justícia ha declarat que els estats membres no poden contraure obliga-

cions internacionals al marge de les institucions comunes, tot i que no hi hagi

Javier Díez-Hochleitner, El sistema competencial comunitari davant la CIG’04: ... 117

41. Sentència de 31.3.71, cit. anteriorment (consid. 17) (traducció pròpia).

42. Vid., entre d’altres, els treballs de N. Emilou («The Death of Exclusive Competence?», ELR,

1996, núm. 4, pàg. 294-311, a la pàg. 302 i seg.), de J. Dutheil de la Rochère («L’ère des compétences

partagées. A propos de l’étendue des compétences extérieures de la Communauté européenne»,

RMC, núm. 390, pàg. 461-470, a la pàg. 463 i seg.) i, a la doctrina espanyola, J. Martín y Pérez de

Nanclares («La competencia de la CE para celebrar el Acuerdo de la OMC [Comentario al dictamen

del TJCE 1/94, Acuerdo OMC, de 15 de noviembre de 1994]», Revista de Instituciones Europeas,

1995, núm. 2, pàg. 593-618, a la pàg. 607 i seg.).

43. Dictamen 2/1991, de 19.3.1993, relatiu a la celebració del Conveni núm. 170 de l’OIT so-

bre seguretat en la utilització dels productes químics en el treball (Rec. pàg. I-1061), i Dictamen

1/1994 a propòsit de l’Acord pel qual s’estableix l’OMC, cit. anteriorment.

44. Sentències citades anteriorment.

cap contradicció entre aquestes obligacions i les normes comunes (Dictamen

2/1991, esmentat més amunt, apartats 25 i 26). [...]

(111) [...] les distorsions eventuals en els fluxos de serveis dins el mercat in-

terior que es poden derivar dels acords bilaterals denominats “de cel obert”

subscrits pels estats membres amb tercers països no afecten per elles mateixes les

normes comunes adoptades en aquest àmbit i, per tant, no poden servir com a

fonament d’una competència externa de la Comunitat.»45

Sensu contrario, quan no es produeix l’«efecte AETR» correspon als estats mem-

bres subscriure l’acord internacional de què es tracti, o la subscripció conjunta per

la CE i els estats membres en forma d’«acord mixt».

Ara bé, la jurisprudència i la pràctica comunitàries assenyalen uns altres dos

supòsits en què la competència convencional correspon a la CE i no als estats mem-

bres. El primer va ser definit pel TJCE al Dictamen 1/1976, d’acord amb el qual

l’exercici ad extra d’una competència concurrent no està condicionat necessària-

ment a una acció prèvia ad intra, ja que n’hi ha prou amb el fet que l’acció exterior

sigui necessària per aconseguir l’objectiu d’acord amb el qual la competència exte-

rior va ser atribuïda.46 Juntament amb l’«efecte AETR» tenim, doncs, el que podrí-

em anomenar «efecte Dictamen 1/1976».

El segon supòsit és aquell en què un acte de dret derivat reserva expressament la

celebració d’acords internacionals en un àmbit determinat a la CE,47 si bé és cert

que, a manca d’una reserva expressa, probablement hi operaria l’«efecte AETR».

La complexitat extraordinària del sistema competencial comunitari en la seva

dimensió exterior (hem de recordar també la possibilitat d’una acció exterior basa-

da en l’article 308 o les dificultats que planteja la gestió dels «acords mixtos», sobre-

tot quan són constitutius d’organitzacions internacionals), juntament amb l’absèn-

cia de regles escrites, explica que la conflictivitat entre la CE i els estats membres

sigui creixent en aquest terreny; aquest fet es reflecteix igualment en l’augment de

l’activitat consultiva del TJCE. Això repercuteix negativament al seu torn en la co-

herència i la unitat de l’acció exterior de la Comunitat i els estats membres, com

també en la comprensió pels tercers països del nostre procés d’interpretació; a

aquestes dificultats de comprensió s’afegeixen unes altres de caràcter jurídic (per

exemple, l’aplicació del règim de responsabilitat internacional en el cas d’«acords

mixtos»).48

AUTONOMIES · 29

118

45. Pres de la sentència en l’afer C-476/98.

Vid. també el Dictamen 2/2000 relatiu al protocol de Cartagena, cit. igualment, i el comentari

de J. Roldán Barbero, «El dictamen 2/2000 del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de

6 de diciembre de 2001», REDE, núm. 5, 2003, pàg. 161-182 (pàg. 174 i seg.).

46. Dictamen 1/1976, de 26.4.1977, relatiu al Fons europeu d’immobilització de la navegació

interior (Rec. pàg. 741).

47. Vid., per exemple, el Reglament 4055/86, de 22.12.1986, relatiu a l’aplicació del principi de

lliure prestació de serveis al transport marítim entre estats membres i entre estats membres i països ter-

cers, que reserva a la CE la celebració dels acords en matèria de repartiment de carregaments (DOCE

L 378, de 31.12.1986).

48. Vid. el meu treball La posición del derecho internacional en el ordenamiento comunitario, Ma-

drid, 1998, pàg. 28 i seg.

3. Competències, procediments decisoris i tipologia d’actes comunitaris

Una aproximació justa al sistema competencial comunitari exigeix que també

fem referència a la manera com s’exerceixen les competències —els procediments

decisoris comunitaris— i al fruit del seu exercici —la tipologia dels actes comunita-

ris—. Com veurem, aquests aspectes incideixen directament en la determinació de

l’abast i la naturalesa de les competències atribuïdes.

3.1. Procediments decisoris

Cada base jurídica del TCE no sols atribueix una competència (normalment de

caràcter normatiu) a la CE sinó que, a més, estableix el procediment decisori que

cal seguir per adoptar actes comunitaris prenent com a fonament aquesta base.

D’això resulta una multiplicitat de procediments decisoris: en uns casos decideix la

Comissió; en uns altres el Consell, si bé en el marc del poder d’iniciativa de la Co-

missió (excepcionalment del Parlament Europeu, del TJCE o del BCE) i després

d’una intervenció, d’abast variable, del Parlament (consulta simple, cooperació,

dictamen conforme); tampoc no són infreqüents els supòsits en què el poder deci-

sori correspon en codecisió al Consell i al Parlament Europeu, amb la iniciativa prè-

via, com en el supòsit anterior, de la Comissió. Però, a banda de canvis en el paper

que correspon en cada procediment a les institucions esmentades, s’observa que no

sempre és aplicable la mateixa regla de majoria dins el Consell (unanimitat, majoria

qualificada o majoria simple) i que, en ocasions, hi intervenen uns altres òrgans,

com ara el Comitè de les Regions o el Comitè Econòmic i Social.49

Aquesta multiplicitat de procediments resulta inconvenient —si no censura-

ble—, però no és totalment arbitrària. Respon als equilibris i els consensos assolits

pels estats membres en la negociació de les diferents bases jurídiques introduïdes

pels tractats constitutius i els tractats de revisió. En aquest sentit, no és realista pre-

tendre que se suprimeixi la regla de la unanimitat de totes les bases jurídiques del

TCE (cal pensar en l’article 93, en matèria de fiscalitat indirecta), llevat que s’acon-

segueixi substituir per una regla de majoria superqualificada, o introduir la codeci-

sió entre el Consell i el Parlament Europeu en tots els àmbits en què la CE disposa

de competències normatives (cal pensar en la política comercial comuna).

Ara bé, no podem deixar de denunciar que el resultat és irracional en molts as-

pectes. Així, en primer lloc, alguns procediments decisoris —ens referim en parti-

cular als que preveuen l’aplicació de la regla de la unanimitat en el si del Consell—

operen com a autèntiques clàusules de salvaguarda (a favor dels estats membres) en-

front de l’atribució de determinades competències a la Comunitat, cosa que resta

productivitat a les bases jurídiques afectades (i això encara, perquè a vegades fan gai-

rebé impracticable la competència atribuïda). Es pot pensar en l’exigència d’unani-

mitat que preveuen l’article 93 del TCE, en matèria de fiscalitat indirecta, o l’article

94, sobre harmonització de legislacions. A més, com hem tingut ocasió de subrat-

Javier Díez-Hochleitner, El sistema competencial comunitari davant la CIG’04: ... 119

49. Sobre la necessitat de racionalitzar els procediments decisoris comunitaris, vid., entre els tre-

balls més recents, la contribució d’A. Dashwood «The Constitution of the European Union after

Nice: Law-Making Procedures», ELR, 2001, núm. 3, pàg. 215-238.

llar anteriorment, hi trobem fins i tot algunes bases jurídiques que, encara que esta-

bleixen com a regla general de votació al Consell la majoria qualificada, sotmeten

l’exercici de la competència atribuïda, però, en relació amb algunes qüestions espe-

cialment sensibles a la unanimitat.50

En segon lloc, observem que en molts casos no existeix correspondència entre

el procediment decisori aplicable i la naturalesa de la competència atribuïda (i, per

tant, el tipus de mesures que s’han d’adoptar). Així, per exemple, no té cap raciona-

litat que les mesures de foment en matèria de cultura, previstes a l’article 151 del

TCE, hagin de ser adoptades pel Consell i el Parlament Europeu seguint el procedi-

ment de codecisió i que, al contrari, el Parlament quedi relegat a un pla merament

consultiu en l’aprovació de la legislació agrícola comunitària.

En tercer lloc, aquesta realitat provoca un grau de conflictivitat excessiu entre

les institucions comunitàries en la base jurídica (és a dir, en el terreny del reparti-

ment horitzontal de competències), conflictivitat que no sempre desemboca, però,

en la interposició de recursos davant el Tribunal de Justícia.51

3.2. Tipologia d’actes comunitaris

Pel que fa a la tipologia dels actes comunitaris, la confusió que també regna en

aquest àmbit afecta igualment la delimitació de competències atribuïdes. Assenya-

lem-ne les raons.

En primer lloc, no són freqüents les bases jurídiques que atribueixen com-

petències normatives i que alhora precisen el tipus d’acte que la Comunitat pot

adoptar, i no cal dir que des del punt de vista competencial no és el mateix que les

institucions puguin adoptar, per exemple, una directiva (que, per definició, deixa

un marge d’acció ampli —o, com a mínim, així hauria de ser— a l’acció normativa

dels estats membres) que un reglament. Cal notar fins i tot que l’article 95, atribu-

tiu de competències harmonitzadores, parla de «mesures» (quan, sens cap mena de

dubte, hauria de limitar la competència comunitària a l’aprovació de directives).

En segon lloc, la dificultat de delimitar amb precisió els perfils de cadascun dels

actes tipificats a l’article 249 del TCE, la confusió extrema entre els actes comunita-

ris de naturalesa legislativa i executiva i la proliferació creixent d’actes atípics no

contribueixen a oferir una imatge clara i comprensible del sistema.52

AUTONOMIES · 29

120

50. Vid. supra epígraf II.1.2.

51. Si bé és cert que la manca de competència comunitària no ha estat —llevat de rares excepcions

(vid. la Sentència de 5.10.2000 que anul·lava la Directiva sobre publicitat del tabac, cit. anteriorment)—

causa d'anul·lació dels actes de les institucions (E. García de Enterría, «La regulación de las competencias

de la Unión en el proyecto de Constitución», a La Constitución europea —M. Oreja, dir.—, Madrid,

1994, pàg. 197-211 —a la pàg. 207), són relativament freqüents, en canvi, els casos en què el TJCE esti-

ma recursos ex art. 230 TCE basats en una elecció inadequada de la base jurídica. N'hi prou de recordar

la Sentència d’11.6.1991 en l’afer del Diòxid de Titani(afer C-300/89, Rec. pàg. I-2867).

A banda d'això, l’elecció de la base jurídica suscita en molts casos debats inacabables en el si del

Consell (en particular del COREPER i del Grup de treball corresponent).

52. Vaig fer un estudi sobre la matèria als meus treballs «Simplificación: un objetivo prioritario

de la CIG’96», Gaceta Jurídica de la CE y de la Competencia, B-115, 1996, pàg. 5-16 (a la pàg. 12 i

seg.), i «La tipología de los actos comunitarios», a El Tratado de Amsterdam. Análisis y comentarios (M.

Oreja, dir.), Madrid, 1998, vol. I, pàg. 565-577.

No podem deixar d’assenyalar —si se’ns permet l’excursus— que la confusió

entre poder legislatiu i poder executiu planteja més dificultats des de la perspectiva

del repartiment horitzontal de competències (entre institucions). Efectivament, no

sembla raonable que l’exercici del poder legislatiu pugui donar lloc tant a l’adopció

de reglaments o directives que esgoten el procés legislatiu en el pla comunitari, com

a «reglaments marc» o «directives marc» que reclamen l’adopció de mesures comu-

nitàries d’execució, en forma de reglaments, directives o decisions «d’execució». I

tot això sense parlar del joc dels procediments comitològics en l’exercici per la Co-

missió del poder d’execució que li atribueixen els reglaments o les «directives marc»

o bé de la possibilitat que té el Consell de reservar-se per a ell mateix aquest poder

d’execució.

4. I, a més, la PESC i el tercer pilar

Si transcendim el pla comunitari, la confusió encara és més gran ja que, al cos-

tat del sistema competencial de les Comunitats Europees, ens trobem amb les regles

particulars de la PESC (política exterior i de seguretat comuna) i la CPJP (coopera-

ció policíaca y judicial en matèria penal).

El segon i el tercer pilar es configuren, en principi, com a àmbits de cooperació

intergovernamental. En efecte, cal entendre que en aquests pilars no es produeix

una atribució de competències a favor de la Unió (a la qual es nega fins i tot perso-

nalitat jurídica), sinó l’assumpció per part dels estats membres de l’obligació de

concertar-se entre ells a través del Consell (i del Consell Europeu), en el si del qual

miren d’assolir acords que adopten una varietat àmplia quant a la forma. És evident

que en aquesta situació no seria possible parlar d’un sistema competencial de la

Unió, que n’abasti els tres pilars.

Tanmateix, la descripció que acabem d’oferir es correspon més aviat amb l’anti-

ga cooperació política europea, tal com va ser institucionalitzada per l’Acta Única

Europea, i amb la cooperació en els afers de justícia i d’interior abans del TUE. Les

reformes introduïdes en els mecanismes decisoris i en la tipologia dels actes de la

PESC i, sobretot, del tercer pilar a partir del TUE permeten afirmar avui que l’arti-

culació de la UE en tres pilars, la manca d’atribució (almenys explícita) de persona-

litat jurídica a la UE i fins i tot la configuració de la PESC i el tercer pilar com a

simples marcs de cooperació intergovernamental resulten artificioses. Només cal

pensar en les decisions marc i les decisions del tercer pilar o en els acords que subscriu

la UE (o els estats membres?) amb tercers països a què es refereixen els articles 24 i

38 del TUE, com també en les esmenes de què ha estat objecte el primer d’aquests

articles pel Tractat de Niça.53

Dit amb unes altres paraules, si féssim abstracció de la manca de personalitat

jurídica de la UE i la seva divisió formal en tres pilars, res no impediria parlar d’un

sistema competencial únic de la Unió, en què les competències serien atribuïdes en

el marc del segon i el tercer pilar bàsicament de coordinació, encara que no sols això

(les decisions marc i les decisions de la CPJP es configuren com a veritables actes nor-

Javier Díez-Hochleitner, El sistema competencial comunitari davant la CIG’04: ... 121

53. Vid. N. Fernández de Sola, «Subjetividad internacional de la UE», RDCE, núm. 11, 2002,

pàg. 85-112 (a la pàg. 53 i seg.).

matius emanats del Consell). Un sistema competencial únic en el qual, això sí, la

PESC i el tercer pilar presentarien regles particulars no només pel fet de l’atribució

fonamentalment de competències de coordinació sinó, en particular, pel que fa al

paper que s’atribueix a la Comissió i al Parlament Europeu (a part del Tribunal de

Justícia) i a la tipologia d’actes que adopta el Consell.

III. La reforma del sistema competencial

1. Quin model de sistema competencial necessita la Unió Europea?

La reforma del sistema competencial comunitari se sol associar a la idea de do-

tar la UE d’un catàleg de competències,54 idea que no comporta necessàriament un

canvi radical en aquest sistema ni, en conseqüència, en la naturalesa del procés d’in-

tegració europea.

Tanmateix, les propostes formulades en aquest respecte abans de la Convenció

responen clarament al propòsit de traslladar a l’àmbit comunitari el model (també

complex) de repartiment competencial propi dels estats federals, és a dir, un model

molt més acabat que —amb tota la complexitat de què és capaç— ofereix una deli-

mitació més ajustada de les competències.

Ara bé, la implantació d’aquest sistema comportaria una transformació profun-

da de l’actual procés d’integració, que potser ens podria abocar al fracàs. Hem de

pensar que la marcada orientació funcionalista d’algunes bases jurídiques —com,

per exemple, el referit article 95 del TCE— o l’anomenat «efecte AETR» no s’ave-

nen gaire amb el model federal i que haurien de cedir el pas a una distribució de les

competències entre els estats membres i l’ens per matèries, sens perjudici de la possi-

bilitat que en algunes matèries les competències puguin ser concurrents o que l’ens

tingui reconeguda la capacitat d’adoptar legislació bàsica.55 Llavors, en què trans-

formem l’article 95? En una simple capacitat per adoptar legislació bàsica?56 I en

quines matèries?

I pel que fa a les relacions exteriors, les atribuïm en exclusiva a l’ens? No crec

que es pugui esperar tant del 2004.

AUTONOMIES · 29

122

54. Vid. amb caràcter general l’obra de T. Fischer i N. Schley, Organizing a Federal Structure for

Europe: An EU Catalogue of Competences, 2000.

55. Per A. Mangas Martín l’atribució de competències per matèries és senzillament «incompati-

ble conceptualment amb els ens de base funcional», a «La Unión Europea y su futuro: el debate com-

petencial», Noticias UE, núm. 218, pàg. 79-95 (pàg. 82).

56. Com ha assenyalat U. di Fabio, «if, for instance, at the state of integration that has been achie-

ved so far, the decision was taken to deprive the Community completely of its competences under Articles 94

to 97 EC, concerning the Internal Market, and if such deprivation resulted in de-harmonization of the In-

ternal Market, this would strike at the root of European Integration», a «Some Remarks on the Allocation

of Competences between the European Union and its Member States», CMLR, 2002, núm. 6, pàg.

1289-1301 (pàg. 1291).

En relació amb les conseqüències (negatives) d’una supressió eventual de l’art. 95 TCE, vid. A.

von Bogdandy i J. Bast, «El orden competencial vertical de la Unión Europea...», loc. cit., pàg. 51 (afir-

men, amb raó, que es retrocediria a un estadi de desplegament constitucional anterior a la Sentència

Van Gend & Loos).

Tampoc no té un encaix fàcil dins un model federal el fet que, com a regla gene-

ral, les competències normatives atribuïdes a l’ens tinguin caràcter concurrent ni

l’article 308, almenys en la configuració que té actualment.

Les propostes formulades en el marc del Programa de reforma Europa 96, patro-

cinat per la Fundació Bertelsmann i el Grup d’Investigació Europea de la Universi-

tat de Magúncia, il·lustren molt bé aquests problemes (a part d’evidenciar la difi-

cultat de realitzar una separació clara de les competències que, partint de la realitat

existent, corresponen a la CE i als estats membres).57

En síntesi, l’extrapolació del model federal comportaria una transformació

profunda de l’actual procés d’integració, en particular pel que fa al seu caràcter

dinàmic i evolutiu.58 Encara més, implica una veritable refundació de la Unió Eu-

ropea per a la qual no sé si estem preparats i que, en qualsevol cas, exigiria l’inici

d’un autèntic procés constituent (la Convenció seguida de la CIG’04 òbviament

no ho és).

No discutim la necessitat de delimitar millor les competències comunitàries ni

tampoc la conveniència de prendre a aquest efecte com a referència el model fede-

ral, sobretot si es té en compte l’augment progressiu de les competències a través

dels tractats de revisió. Però considerem que no es donen encara les circumstàncies

que permetin abandonar el mètode funcionalista i dinàmic que presideix el procés

de construcció europea i saltar a un Kompetenzenkatalog de caire federalista59 o, en

paraules de Jean-Claude Piris, per establir un repartiment de competències «estric-

te, concret i estable».60 Ni tan sols pensem que es puguin revisar en profunditat les

competències atribuïdes fins ara a la CE, tot i que simpatitzem amb la idea d’a-

vançar cap a un «recentrage progressif», en paraules de Jim Cloos, de les activitats de

la Unió.61

Javier Díez-Hochleitner, El sistema competencial comunitari davant la CIG’04: ... 123

57. Vid. W. Weindenfeld, Europa ’96. Programa de reforma per a la Unió Europea, Fundació Ber-

telsmann, Gütersloh, 1995 (a la pàg. 14 i seg.).

Entre les anàlisis crítiques a aquestes propostes figuren, en llengua espanyola, els treballs de

J. V. Louis, «Algunas reflexiones sobre la reforma de 1996», RIE (actual RDCE), 1995, núm. 1,

pàg. 9-42 (a la pàg. 30 i seg.), i J. Martín y Pérez de Nanclares, El sistema de competencias...,

op. cit., pàg. 230-231.

58. Com va assenyalar V. Constantinesco a la seva obra cèlebre Compétences et pouvoirs... (op. cit.),

la introducció d’una clàusula general de repartiment de competències entre la CE i els estats membres

als tractats constitutius hauria resultat massa rígida per a la consecució dels objectius comunitaris

(pàg. 89 i seg.).

59. Estic d’acord essencialment amb les reflexions següents del comissari Michel Barnier (a

«L’urgence européenne», nota personal de 17.10.2001): «[...] laflexibilité des traités de l’Union doit

être préservée, pour ne pas entraver les évolutions ultérieures de la construction européenne. C’est un devoir

pour les générations à venir. Peut-on alors établir une liste de ce que l’Union ne devrait jamais faire et qui

devrait rester par conséquent de la compétence exclusive des Etats? Ce serait à tout prendre mieux que d’en-

treprendre le catalogue limitatif de nos actions communes. Mais les listes, qu’elles soient négatives ou positi-

ves, risquent d’être rapidement obsolètes, alors que les Etats membres forment un espace économique, juridi-

que et politique de plus en plus intégré —par un mouvement subi autant qu’il est voulu et parce que

l’évolution du monde nous l’impose».

60. J. C. Piris, «L’Union européenne a-t-elle une constitution? Lui en faut-il une?», RTDE,

1994, núm. 4, pàg. 599-635 (a la pàg. 618).

61. Vid. J. Cloos, «Nice: une étape obligée», RMC, núm. 444, 2001, pàg. 5-10 (a la pàg. 9-10).

2. Els treballs de la Convenció

2.1. Un sistema competencial per al conjunt de la Unió

En el si del Grup III («Personalitat jurídica») de la Convenció s’ha assolit un

ampli consens (un sol membre s’hi va pronunciar en contra) al voltant de la conve-

niència de dotar de personalitat jurídica la Unió Europea i de fondre els tres pilars

(amb la desaparició consegüent de les Comunitats Europees).62 Aquesta proposta

—amb uns avantatges que resulten evidents des del punt de vista de la simplificació

i la transparència— es troba reflectida a l’Avantprojecte de Tractat constitucional

presentat pel Praesidium de la Convenció (text que substituiria el TUE i els tractats

constitutius de les Comunitats Europees).63

Com explica el Grup III al seu informe final, la fusió dels pilars i el reconeixe-

ment de personalitat jurídica a la UE no comporten per ells mateixos una alteració

en la naturalesa de la PESC i de la CPJP, ni modificacions en el repartiment de

competències entre la CE i els estats membres.64 Una altra cosa és que el Grup con-

sideri que hauria d’anar acompanyada d’una reforma del procediment de subscrip-

ció dels acords internacionals PESC i CPJP que regula l’article 24 del TUE (en par-

ticular, suprimint l’exigència de la ratificació pels estats membres) i en matèria de

representació exterior (dotant la UE d’una «veu única»). Igualment, es pronuncia a

favor que aquest procediment es reguli conjuntament amb el de subscripció dels

acords comunitaris actuals (tot i que mantenint les particularitats del primer proce-

diment), en un precepte únic que també podria preveure la figura (tan freqüent en

la pràctica com ignorada pels tractats) dels «acords mixtos» i una nova figura: els

«acords interpilars».65

Ara bé, això permetria configurar la PESC i la CPJP com a àmbits d’atribució

de competències a la UE (de simple coordinació, si s’escau) i, consegüentment, arti-

cular un sistema competencial únic per a la Unió. De fet, aquest és l’enfocament

que adopta l’Avantprojecte de Tractat constitucional, esmentat més amunt, en con-

sagrar a la part primera («De l’arquitectura constitucional») un sol títol (el títol III)

a les competències atribuïdes actualment a les Comunitats Europees i a les que deri-

ven (d’acord amb el nou enfocament) del segon i tercer pilar.66

AUTONOMIES · 29

124

62. «Informe final del Grup III “Personalitat jurídica”», CONV 305/02, d'1.10.2002.

63. «Avantprojecte de Tractat constitucional», cit.

64. «Informe final del Grup III...», cit., pàg. 2. Sobre aquesta qüestió, vid. també B. de Witte,

«Simplification and Reorganization of the European Treaties», CMLR, núm. 6, 2002, pàg. 1255-

1287 (a la pàg. 1266 i seg.).

65. Ibid. pàg. 6 i seg.

Vid. també l'«Informe final del Grup VII “Acció Exterior”», CONV. 459/02, de 16.12.2002

(pàg. 30) i el «Projecte d’articles sobre l’acció exterior del Tractat constitucional», presentat pel Praesi-

dium de la Convenció,CONV 685/03, de 23.4.2003 (pàg. 64 i seg.).

Els «acords interpilars» serien aquells que incideixen alhora en àmbits (que actualment són) de

competència comunitària i de la PESC o de la CPJP.

66. Es tracta del títol III, que a l'«Avantprojecte de Tractat constitucional» (cit.) figura sota la rú-

brica «De les competències i les accions de la Unió» (èmfasi afegit), mentre que al «Projecte d’articles 1

a 16 del Tractat constitucional», presentat posteriorment pel Praesidium (CONV 528/03, de

6.2.2003), s’anomena «De les competències de la Unió».

Cal observar, però, que la Convenció sembla que es decanta per considerar la

CPJP com un àmbit més de competències compartides,67 juntament amb els que

avui corresponen a la CE (agricultura, medi ambient, etc.). I és que les transforma-

cions experimentades en el tercer pilar a través dels darrers tractats de revisió han

dotat les institucions de la Unió —hi insistim— d’una veritable competència nor-

mativa en matèria de CPJP.

2.2. Un catàleg competencial sui generis

L’Avantprojecte de Tractat constitucional consagra el títol III de la primera

part, referit anteriorment, a enunciar els principis que regeixen el sistema compe-

tencial i els àmbits en què s’atribueixen competències a la UE, classificats per l’abast

de la competència atribuïda (competències exclusives, compartides, etc.), mentre

que estableix que a la part segona es recullin les bases jurídiques del TCE i les dispo-

sicions pertinents en matèria de PESC i de CPJP.68

A més, el títol V, també de la part primera, preveu que es regulin la tipologia

dels actes de la UE (tant de l’actual CE com de la PESC i de la CPJP) i els procedi-

ments per adoptar-los.

El plantejament em sembla bastant encertat ja que, alhora que s’aporta un catà-

leg competencial i una explicació global del funcionament del sistema competen-

cial, es mantenen les bases jurídiques actuals (amb les esmenes que hi escaiguin). Si

a això s’uneix una simplificació i una racionalització de la tipologia dels actes de la

Unió i dels procediments decisoris (al títol V de la primera part), no hi ha dubte

que guanyarem en transparència i coherència, sense haver d’afrontar un canvi radi-

cal del sistema.

Tanmateix —sense entrar de moment en el contingut del títol III— no sembla

que tingui gaire sentit que cada una de les bases jurídiques (agrupades en la part se-

gona del Tractat constitucional) hagi de reiterar —com proposa el Praesidium—

l’abast de la competència atribuïda o el procediment decisori aplicable, sens perju-

dici de la possibilitat d’introduir algunes precisions o particularitats en algunes d’a-

questes bases. Pel que fa als procediments decisoris, entenem que s’haurien d’asso-

ciar a cada base jurídica un o diversos tipus d’actes en concret i que l’aprovació de

cada tipus d’acte hauria de seguir el mateix procediment, salvant la possibilitat d’in-

corporar, quan escaigui, alguna variant procedimental en alguna base jurídica.

D’altra banda, cal procedir a la revisió de les bases jurídiques, no només per tal

d’adaptar-les d’acord amb les consideracions anteriors, sinó per delimitar-ne més

clarament el contingut. Més endavant aprofundirem aquest aspecte.

Javier Díez-Hochleitner, El sistema competencial comunitari davant la CIG’04: ... 125

67. Vid. art. 12 del «Projecte d’articles 1 a 16 del Tractat constitucional», cit.; s’hi fa referència a

l’«espai de llibertat, seguretat i justícia», que englobaria el nou títol IV del TCE, en matèria de visats,

asil i immigració, i la CPJP.

68. L’«Avantprojecte de Constitució de la Unió Europea», elaborat a petició de la Comissió per

un grup de treball presidit per F. Lamoureux i conegut com a «Penèlope», segueix aquest mateix enfo-

cament i consagra igualment el títol III de la part I a definir el sistema competencial de la UE; tanma-

teix, només s’hi recullen, en síntesi, les disposicions dels actuals art. 5 i 308 TCE; «Contribució a un

avantprojecte de Constitució de la Unió Europea. Estudi de viabilitat», document de treball de

4.12.2002 (disponible a la pàgina web de la Convenció).

2.3. Principis que regeixen el sistema competencial

El projecte d’articles corresponent al títol III presentat pel Praesidium el febrer

d’aquest any (articles 8 a 16)69 ofereix una distinció entre els principis fonamentals

que han de regir el sistema competencial i la manera com s’han d’aplicar aquests

principis.

Pel que fa als principis, l’article 8 reprèn els continguts de l’article 5 del TCE

—enuncia els principis d’atribució, subsidiarietat i proporcionalitat— i afegeix una

referència al principi de cooperació lleial de l’article 10 del TCE.

Respecte al principi de la competència d’atribució, l’apartat 2 del projecte d’ar-

ticle 8 en perfila millor l’abast quan assenyala que, d’acord amb aquest article, «la

Unió actua dins els límits de les competències que li atribueix la Constitució (sic),

per tal d’aconseguir els objectius que aquesta determina» (èmfasi afegit). La redacció

de l’article 5 del TCE és equívoca en aquest sentit quan afirma que «la Comunitat

actua dins dels límits de les competències que li atribueix el Tractat i dels objectius

que aquest l’assigna», ja que podria deixar entendre que l’enunciat d’objectius al

TCE és per ell mateix atributiu de competències. També és cert que l’enfocament

funcionalista d’algunes bases jurídiques i l’article 308 (en la redacció actual) deter-

minen que qualsevol objectiu nou enunciat al Tractat es pugui traduir en un eixam-

plament de les competències atribuïdes.

D’altra banda, s’inclou una segona frase en aquest apartat segons la qual «qual-

sevol competència no atribuïda a la Unió per la Constitució (sic) correspon als es-

tats membres». Considero que, tot i que ociosa (per òbvia), la inclusió d’aquesta

frase és, des del punt de vista de la transparència del sistema, força pertinent. A més,

sens dubte resulta preferible a enunciar —com s’ha pretès—70 les competències que

corresponen als estats membres; aquesta darrera tècnica, a part de ser incongruent

amb el principi d’atribució,71 podria afegir més complexitat al sistema i resultaria

difícilment compatible amb la fisonomia d’algunes bases jurídiques (atesa la seva

orientació funcionalista).

Els apartats 3 i 4 del projecte d’article, per la seva banda, reprodueixen els parà-

grafs que l’article 5 del TCE dedica als principis de subsidiarietat i de proporciona-

litat, amb alguna variant en el llenguatge a la qual no atribueixo conseqüències jurí-

diques remarcables.72

Finalment, l’apartat 5 afirma que «segons el principi de cooperació lleial, la

Unió i els estats membres s’han de respectar i assistir mútuament en el compliment

AUTONOMIES · 29

126

69. «Projecte d’articles 1 a 16...», cit.

70. Vid. el text de les Conclusions del Consell Europeu de Laeken, reproduït més amunt.

71. Vid. en aquest sentit el document de treball de la Comissió «La délimitation des compétences:

une question d’intensité de l’intervention», D(2002) PS/PVN, de 22.4.2002.

72. Aquests apartats diuen el següent:

«2. Segons el principi de subsidiarietat, en els àmbits que no siguin de la seva competència exclu-

siva, la Unió només hi ha d’intervenir en la mesura que els objectius de l’acció no puguin ser assolits de

manera suficient pels estats membres, sinó que es puguin aconseguir millor, a causa de la dimensió o

dels efectes de l’acció prevista, a escala de la Unió.

4. Segons el principi de proporcionalitat, el contingut i la forma de l’acció de la Unió no ha de

superar allò necessari per assolir els objectius de la Constitució.»

de les missions que es desprenen de la Constitució». Amb això reprèn el principi de

cooperació lleial tal com ha estat enunciat pel TJCE en la seva dimensió vertical (el

principi també opera, com se sap, en les relacions interinstitucionals), sobre la base

de l’article 10 del TCE.73

Pel que fa a l’aplicació d’aquests principis, el projecte d’article 9 ofereix

un primer apartat tan oportú com polèmic: «la Constitució i el dret adoptat per

les institucions de la Unió en l’exercici de les competències que aquella els atri-

bueix han de primar sobre el dret dels estats membres». No hi ha dubte que

el principi de primacia del dret comunitari és un principi estructural de l’ordena-

ment comunitari, perfectament establert gràcies a la tasca del TJCE, i que mereix

ser «constitucionalitzat». Tanmateix, afirmar-ne l’abast absolut (com fa el projec-

te) podria plantejar dificultats en el procés de ratificació del Tractat constitu-

cional.74 Vist des del punt de vista de la Constitució espanyola, ofereix potser

fonament l’article 93 per afirmar la primacia del dret de la Unió sobre la Consti-

tució?

No obstant això, el sisè (i últim) apartat del projecte d’article es pot veure com

un contrapunt (suficient?) a la formulació que es proposa del principi de primacia,

en afirmar —com a desplegament del que disposa actualment l’apartat 3 de l’article

6 del TUE— que «la Unió ha de respectar la identitat nacional dels estats membres

vinculada a l’estructura fonamental d’aquests i a les funcions essencials d’un estat, i

en particular la seva estructura política i constitucional, inclosa l’organització dels

poders públics en els plans nacional, regional i local». Em demano, però, com es

pot garantir el respecte d’aquesta disposició (i quin és l’abast autèntic). Potser el Tri-

bunal de Justícia, en exercir (en monopoli) el control de legalitat dels actes de la

Unió, podria apreciar la conformitat d’un acte emanat de les seves institucions amb

altres principis bàsics de l’ordre constitucional dels estats membres que no siguin els

drets fonamentals?

Els apartats 2 i 3 del projecte d’article 9 tan sols remeten al (nou) Protocol sobre

l’aplicació dels principis de subsidiarietat i de proporcionalitat (annex al Tractat

constitucional), i en el qual s’indica —com veurem— que es reconeix un paper als

parlaments nacionals.

L’apartat 4 reprèn la primera frase de l’article 10 del TCE, que estableix l’obli-

gació dels estats membres d’adoptar totes les mesures adequades per assegurar el

compliment del dret de la Unió. S’hi afegeix, però, un nou apartat 5 que desple-

ga el principi de cooperació lleial (recollit al projecte d’article 8), en què s’assenya-

la que «els estats membres han de facilitar a la Unió el compliment de la seva mis-

sió i [aquí continua el segon paràgraf de l’article 10 del TCE] s’han d’abstenir de

totes aquelles mesures que puguin posar en perill la realització dels fins de la

Constitució» i que, a la inversa, «la Unió ha d’actuar amb lleialtat respecte als es-

tats membres».

Javier Díez-Hochleitner, El sistema competencial comunitari davant la CIG’04: ... 127

73. Vid., per exemple, l’Acte del TJCE de 13.7.1990 en l’afer Zwartveld(afer C-2/88, Rec. pàg.

I-3365).

74. La disposició de l’apartat 1 del projecte d’art. 9 ha estat objecte de diverses propostes d’esme-

nes per part dels convencionals; n’hi ha un resum al document «Informe resumit del ple addicional.

Brussel·les, 5 de març de 2003», CONV 624/03, de 17.3 2003.

2.4. Abast de les competències de la Unió

2.4.1. Categories de competències

El projecte d’article 10 categoritza les competències de la Unió segons l’abast,

ja que disposa que han de ser exercides d’acord amb les disposicions específiques

(bases jurídiques) que per a cada àmbit estableix la part segona del Tractat cons-

titucional. Concretament, distingeix entre (i) competències exclusives, (ii) com-

petències compartides i (iii) competències «per coordinar, completar o donar

suport a l’acció dels estats membres» (en altres paraules, competències de coordi-

nació i suport).75

Tot i que representa un avanç significatiu respecte a la situació actual, al nostre

parer la classificació que proposa el Praesidium no és prou aclaridora. Creiem que

seria preferible distingir entre (i) competències normatives, (ii) competències admi-

nistratives (o d’execució administrativa) i (iii) competències de coordinació i suport

(o foment), amb l’advertiment que les competències normatives poden ser al seu

torn exclusives o compartides (millor encara, exclusives, concurrents o comple-

mentàries —i, fins i tot, «d’harmonització») i que la resta (competències adminis-

tratives i competències de coordinació i suport) es defineixen ad casum a cada base

jurídica.76

D’altra banda, observem que el Praesidium no s’atreveix a incloure en una de

les tres categories que defineix les competències de la UE en matèria de PESC, per-

què l’apartat 4 del projecte d’article 10 es limita a assenyalar que «la Unió disposa

de competència per definir i posar en pràctica una política exterior i de seguretat

comuna, inclosa la definició progressiva d’una política de defensa comuna». Potser

hem d’admetre que, atesa l’actual indefinició de la PESC (i no sembla que el mo-

ment sigui propici per realitzar avenços espectaculars en aquest terreny), és una so-

lució realista.

Més difícil resulta entendre per què dedica un altre apartat (el 3) a la coordina-

ció de les polítiques econòmiques dels estats membres (en lloc d’englobar aquesta

dimensió de la UEM dins les competències de coordinació), si no és per la re-

llevància que té aquesta matèria (tot i que es podria dir el mateix, per exemple, de

l’ocupació).

AUTONOMIES · 29

128

75. El Grup de Treball V («Competències complementàries») va proposar que, juntament amb

l’enumeració de les competències exclusives i compartides, «les tasques i les responsabilitats de la UE

(actualment enumerades als art. 3 i 4 del TCE) es reformulin de tal manera que els àmbits en què la

Unió sigui responsable principalment o plenament es defineixin com a responsabilitats de la Unió»,

proposta que em resulta molt confusa; vid. «Informe final del Grup V», CONV 275/1/02, de

4.11.2002 (pàg. 6-7).

76. Vid. supra epígraf II.2.

El document de treball de la Comissió «La délimitation des compétences...», cit. anteriorment,

que també distingeix entre accions legislatives i no legislatives, proposa classificar les prime-

res d’acord amb la seva intensitat (es refereix, en aquest sentit, a accions de reglamentació uniforme,

d’harmonització, d’harmonització de mínims, de reconeixement mutu i d’interconnexió entre els

ordenaments jurídics nacionals; pàg. 5 i seg.); al meu parer, però, la intensitat de l’acció normativa

l’ha de determinar el tipus d’acte normatiu l’adopció del qual prevegi cada base jurídica (vid. infra

epígraf III.2.9).

2.4.2. Competències exclusives

D’acord amb l’apartat 1 del projecte d’article 10, en l’àmbit de les competèn-

cies exclusives, només la Unió «pot legislar o adoptar actes vinculants jurídicament,

mentre que els estats membres, com a tals, només poden fer-ho si la Unió els habili-

ta a aquest efecte».

Si parem atenció a la literalitat del precepte, la competència exclusiva de la

Unió no es limitaria a l’àmbit normatiu, sinó que inclouria els actes d’execució ad-

ministrativa (cosa que demostra la pertinència de distingir entre competències nor-

matives i unes altres). D’altra banda, seria convenient precisar de la millor manera

possible l’abast de les habilitacions, que, al nostre parer, han de ser específiques i ex-

cepcionals i han de tenir caràcter transitori.77

Quant als àmbits considerats de competència exclusiva, l’apartat 1 del projecte

inclou la:

«[...] competència exclusiva per garantir la lliure circulació de persones, merca-

deries, serveis i capitals i per establir les normes sobre la competència dins del mer-

cat interior, com també en els àmbits següents:

— Unió duanera.

— Política comercial comuna.

— Política monetària dels estats membres que hagin adoptat l’euro.

— Conservació dels recursos biològics marins dins de la política pesquera co-

muna.»

La proposta ens sembla encertada (prudent) excepte pel que fa a dos aspectes:

(i) la referència a les llibertats bàsiques del mercat interior i (ii) la inclusió de la polí-

tica comercial comuna sense afegir-hi cap matisació.

El primer aspecte ja ha estat objecte de crítiques severes, com les que ha fet

(amb tota la raó) Ramón Torrent.78 A què es fa referència? A la competència per

adoptar mesures d’harmonització ex article 95 del TCE (entre d’altres preceptes)?

No sembla que aquesta sigui la intenció ja que, al costat de la referència a les lli-

bertats bàsiques en el projecte d’article 11, el projecte d’article 12 —relatiu a les

competències compartides— al·ludeix al mercat interior i alguna significació se li

ha de donar. A més, com es pot qualificar una competència d’harmonització com

a exclusiva? Al meu parer, ni tan sols resulta apropiat configurar-la com a com-

partida.79

Així, doncs, tan sols es pot entendre que s’està pensant en els preceptes del

TCE que afirmen les llibertats bàsiques del mercat interior (articles 23 i següents).

Però si és així, es tracta d’una errada clara. Aquests preceptes no atribueixen com-

petències a la CE, sinó que imposen obligacions (precises i incondicionals) als es-

tats membres (de les quals es dedueixen drets subjectius per als particulars), raó per

Javier Díez-Hochleitner, El sistema competencial comunitari davant la CIG’04: ... 129

77. Vid. supra epígraf II.2.2.1.

78. «L’article 11 du projet de Constitution de l’UE: outrage à la raison ou coup de génie de M.

Lamoureux?, Observatori de la Globalització (Univ. de Barcelona), Sèrie General, núm. 2, 12.2.2003

(a <http://www.ub.es/obsglob>).

79. Vid. supra epígraf II.2.2.2.

la qual, al meu parer, ni tan sols s’haurien de portar a la part segona del Tractat

constitucional, sinó a un nou títol de la part primera (potser previ al títol III sobre

competències).

A més, la referència a la lliure circulació de persones (en lloc de treballadors)

només tindria sentit si es pretengués —però no sembla el cas— configurar la com-

petència de la CE en matèria de visats, asil i immigració com a exclusiva.80

Quant a la política comercial comuna, el projecte d’article sembla oblidar que,

d’acord amb la jurisprudència del TJCE i la configuració actual de l’article 133 del

TCE, l’exclusivitat de la competència se circumscriu al comerç de mercaderies.81

Certament, la situació seria diferent si el Tractat constitucional introduís modifica-

cions substancials en aquesta base jurídica, però no sembla que existeixi consens so-

bre aquesta qüestió en el si de la Convenció.82

Per acabar, hem d’assenyalar que l’apartat 2 del projecte d’article 11 es refereix a

la competència exclusiva de la CE per celebrar acords internacionals. Tornarem més

endavant sobre aquesta qüestió.

2.4.3. Competències compartides

L’apartat 2 del projecte d’article 12 indica que quan «la Constitució (sic) atri-

bueixi a la Unió una competència compartida amb els estats membres en un àmbit

determinat, la Unió i els estats membres tenen potestat per legislar i adoptar actes

vinculants jurídicament en aquest àmbit. Els estats membres únicament han d’e-

xercir la seva competència si la Unió no ha exercit la seva i només en la mesura en

què no ho hagi fet».

El precepte a al·ludeix a les competències normatives de caràcter concurrent i,

en particular, al joc de la preemption en aquests casos (efecte preemptionque es com-

pleta amb el principi de primacia del dret de la UE consagrat al projecte d’article

9).83 En principi, no tenim objeccions per formular.

Ara bé, considerem que el seu enunciat no és congruent amb el de l’apartat 2

del projecte d’article 12, conforme al qual «l’abast de les competències compartides

de la Unió es fixa a les disposicions de la part II» (ad casum?), i encara menys amb els

AUTONOMIES · 29

130

80. El projecte d’article 12 inclou l’«espai de llibertat, seguretat i justícia» entre els àmbits de

competències compartides.

81. Vid. la bibliografia cit. a la nota 10.

82. Si bé al «Projecte d’articles sobre l’acció exterior...» (cit.) es proposa una simplificació dràsti-

ca de l’art. 133 TCE (vid.el projecte d’art. 24), entenc que no pretén alterar la naturalesa i l’abast de la

competència comunitària en relació amb el comerç de serveis o els aspectes de la propietat intel·lectual

relacionats amb el comerç; n’hi prou de llegir l’apartat 4 del projecte d’art. 24, d’acord amb el qual:

«per a la negociació i la celebració d’un acord en els àmbits del comerç dels serveis que impliquen des-

plaçaments de persones i dels aspectes de la propietat intel·lectual, el Consell ha de resoldre per unani-

mitat quan aquest acord inclogui disposicions per a les quals es requereix la unanimitat per a l’adopció de

normes internes» (èmfasi afegit).

El Grup VII («Acció exterior») havia proposat, en canvi, el recurs a la majoria qualificada en tots

els àmbits de la política comercial, inclosos els serveis i la propietat intel·lectual; no obstant això, en

salvava «les restriccions actuals en matèria d’harmonització en àmbits nacionals d’actuació» («Informe

final del Grup VII...», cit., pàg. 7).

83. Vid. supra epígraf II.2.2.1.

apartats 5 i 6 d’aquest darrer article (dedicat a enunciar les competències comparti-

des), els quals disposen que:

«5. En els àmbits de la investigació, el desenvolupament tecnològic i l’espai

(sic), la Unió ha de tenir competència per dur a terme accions, en particular la

realització de programes, sense que l’exercici d’aquesta competència pugui tenir

com a efecte impedir que els estats membres exerceixin les seves competències.

6. En els àmbits de la cooperació al desenvolupament i de l’ajuda huma-

nitària, la Unió té competència per posar en marxa accions i per dur a terme

una política comuna, sense que l’exercici d’aquesta competència pugui tenir

com a efecte impedir que els estats membres exerceixin les seves competències.»

Al seu torn, és difícil conciliar els apartats 5 i 6 amb l’apartat 3, que diu que

«quan la Unió no hagi exercit o deixi d’exercir la seva competència en un àmbit de

competència compartida, els estats membres podran exercir la seva competència»

(corol·lari de l’efecte preemption).

El problema és evident: el projecte d’article 12 no només no precisa que les

competències considerades són de caràcter normatiu sinó que, sobretot, no distin-

geix entre competències normatives concurrents i complementàries, ja que a aques-

ta última categoria corresponen (en part) les competències en matèria d’R+D i de

cooperació al desenvolupament. A més, en aquests dos darrers àmbits esmentats

caldria precisar que la UE no sols pot adoptar actes normatiu, sinó igualment me-

sures de foment i de coordinació, tal com succeeix, a banda d’això, en la major part

dels àmbits de competències normatives compartides (concurrents o comple-

mentàries); només cal pensar, per exemple, en les polítiques de xarxes transeuropees

o de salut —o sanitat— pública.84 Tornarem sobre això quan parlem de les com-

petències de coordinació i suport.

Els àmbits de competència inclosos a la llista de l’apartat 4 de l’article 12 no

plantegen, en principi, problemes especials (espai de llibertat, seguretat i justícia,

agricultura i pesca —no obstant això, s’hauria de deixar a part el que disposa l’arti-

cle 11 en relació amb el caràcter exclusiu de la competència en matèria de conserva-

ció i gestió dels recursos pesquers—, transports, xarxes transeuropees, energia, polí-

tica social, cohesió econòmica i social, medi ambient, sanitat pública), excepte la

menció (i) al «mercat interior» i (ii) a la protecció dels consumidors.

En relació amb la primera menció, com ja hem indicat a l’epígraf anterior d’a-

quest treball, entenem que el projecte d’article 12 es refereix a les competències

d’harmonització relacionades amb el mercat interior (mentre que el projecte d’article

11 ho fa a les llibertats bàsiques), com són les que resulten dels articles 94 i 95 del

TCE (clàusules generals d’harmonització), dels articles 47 i 52 (establiment i ser-

veis) o, fins i tot, de l’article 93 (fiscalitat indirecta),85 a més de les competències de-

rivades d’unes altres bases jurídiques que acompanyen l’afirmació de les llibertats

Javier Díez-Hochleitner, El sistema competencial comunitari davant la CIG’04: ... 131

84. De fet, el Grup V va proposar considerar les xarxes transeuropees, l’R+D i la salut pública

com a àmbits propis de mesures de foment; «Informe final del Grup V», cit. (pàg. 9).

85. No trobem al projecte cap referència específica a l’harmonització de la fiscalitat indirecta, de

manera que l’art. 93 del TCE s’ha de considerar inclòs en la referència al «mercat interior».

bàsiques, com són els articles 40 i 42 (lliure circulació de treballadors). No insistiré

més en la idea que, al meu parer, les competències d’harmonització tenen una iden-

titat pròpia (diferent de les altres competències normatives compartides, ja siguin

concurrents o complementàries); amb tot, el fet d’incloure-les al catàleg de com-

petències compartides (en el sentit de concurrents) no em sembla totalment desen-

certat, ja que al cap i a la fi les directives d’harmonització produeixen igualment

l’efecte preemption. Però, per què no parlar a l’apartat 4 de l’article 12 de competèn-

cies d’harmonització relatives al (establiment i funcionament del) mercat interior?

Quant a la menció a la protecció dels consumidors, llevat que es vulgui alterar

l’abast de la competència prevista a l’article 153 del TCE, crec que la seva inclusió al

catàleg de l’article 12 resulta equívoca. El precepte, en la versió actual, tan sols atri-

bueix competències de coordinació i suport; una altra cosa és que al·ludeixi al fet

que l’article 95 serveix de fonament per a l’adopció de mesures d’harmonització

que incideixin en aquest àmbit. Per aclarir aquest punt n’hi hauria prou amb indi-

car en aquest precepte que les competències d’harmonització relatives al mercat in-

terior inclouen les relatives a la protecció dels consumidors.

També sembla oportú tornar sobre la inclusió en el catàleg del projecte d’article

12 (de l’apartat 4) de l’àmbit anomenat «espai de llibertat, seguretat i justícia», que

abasta tant l’actual títol IV del TCE (visats, asil i immigració) com el títol VI del

TUE (CPJP). Com ja hem indicat, les transformacions que ha experimentat el ter-

cer pilar permetrien entendre que (salvant l’absència d’atribució —almenys explíci-

ta— de personalitat jurídica a la UE) el títol VI atribueix una veritable competència

normativa a les institucions de la Unió. Consegüentment, la proposta del Praesi-

dium ens sembla plenament encertada en aquest punt, sense que considerem un

obstacle perquè la CPJP sigui qualificada com un àmbit de competències comparti-

des (en tant que normatives concurrents) el fet que les disposicions del TUE esta-

bleixin un altre tipus d’accions, com ara l’adopció de «posicions comunes» o la cele-

bració de convenis entre els estats membres. En els àmbits de competències

normatives concurrents no s’exclou —ni s’ha d’excloure en el futur Tractat consti-

tucional— la possibilitat —el lector m’ha de permetre la reiteració— d’adoptar

unes altres mesures d’abast menor, com ara mesures de foment o de coordinació.

Una altra cosa és que la tipologia dels actes de la CPJP (en particular, les deci-

sions marc i les decisions) hauria de ser comuna en aquest cas a la que correspongui

als àmbits de competències (fins ara) de la CE.86

Finalment, convé recalcar que l’apartat 1 del projecte d’article 12 fa de les com-

petències compartides, amb raó, la regla general, ja que afirma que «la Unió ha de

disposar de competència compartida amb els estats membres quan la Constitució li

atribueixi una competència que no correspongui als àmbits que esmenten els arti-

cles 11 i 15» (d’aquesta manera, la llista de l’apartat 4 esdevé simplement il·lustrati-

va). No entenc, però —encara que es tracta certament d’una qüestió menor—, per

què només s’hi esmenten els articles 11 (competències exclusives) i 15 (competèn-

cies de coordinació i suport), i no els articles 13 (coordinació de polítiques econò-

miques) i 14 (PESC).

AUTONOMIES · 29

132

86. Vid. infra epígraf III.2.9.

2.4.4. Competències de coordinació i suport

Sota la rúbrica «Àmbits de l’acció de suport» (sic), l’apartat 1 del projecte d’arti-

cle 15 assenyala que «la Unió pot dur a terme accions de coordinació, de comple-

ment o de suport», i concreta (també l’apartat 1) que «l’abast d’aquesta competèn-

cia es fixa a les disposicions de la part II»; mentre que l’apartat 4 diu que «els actes

vinculants jurídicament adoptats per la Unió en virtut de les disposicions específi-

ques d’aquests àmbits que figuren a la part II no poden comportar l’harmonització

de les disposicions legislatives i reglamentàries dels estats membres».

D’altra banda, l’apartat 2 inclou entre els «àmbits de l’acció de suport» l’ocu-

pació, la indústria, l’educació, la formació professional i la joventut, la cultura,

l’esport i la protecció davant les catàstrofes, mentre que l’apartat 3 indica que «els

estats membres han de coordinar en el si de la Unió les seves polítiques nacionals

d’ocupació».

A part d’alguna absència en el catàleg87 i del fet que el llenguatge és clarament

millorable (per què no parlar de competències de coordinació i suport?), el precepte

no planteja problemes seriosos.

En aquesta ocasió és força convenient que s’assenyali (a l’apartat 1) que l’abast

de la competència es determina en cada cas a la base jurídica corresponent inclosa

en la part II del Tractat constitucional. A aquesta precisió caldria afegir que també

s’indica a cada base jurídica el procediment que cal seguir i la forma (denominació i

naturalesa vinculant o no) de les mesures que s’acordin; aquesta precisió també po-

dria figurar al títol IV del Tractat constitucional.88

No entenc, però, la distinció que s’hi fa entre els àmbits que poden ser objecte

de mesures de suport (apartat 2) i els que són objecte de coordinació (apartat 3,

que només esmenta l’ocupació —també recollit a l’apartat 2), ja que en els àmbits

en què s’atribueix una competència de foment o de suport també és possible —i

desitjable— la coordinació entre els estats membres. A més, s’hauria de preveure

la possibilitat d’una coordinació de les polítiques dels estats membres respecte de

qualsevol àmbit de competència compartida de la UE o, fins i tot, en àmbits en

què la Unió no disposa d’altres competències. En aquesta línia es mouen els qui

proposen la inclusió d’un precepte al Tractat constitucional que consagri l’ano-

menat «mètode obert de coordinació», instituït pel Consell Europeu de Lisboa de

març de 2000.89

D’altra banda, també pot resultar adequat —ja ho hem suggerit als epígrafs an-

teriors— que en aquest precepte s’indiqui que les mesures de foment (i, si s’escau,

de coordinació —si la coordinació no s’afirma com una competència general) no

només són possibles en els àmbits a què es refereix l’apartat 2 del projecte, sinó tam-

Javier Díez-Hochleitner, El sistema competencial comunitari davant la CIG’04: ... 133

87. Em refereixo particularment a la protecció dels consumidors; vid. en aquest sentit l’epígraf

anterior.

88. Tal com es veurà després (infraepígraf II.2.9), el projecte d’articles corresponents al títol IV

no conté cap menció sobre aquest particular.

89. Vid. l’«Informe final del Grup V», cit. (pàg. 7) i el «Projecte de proposta d’afegit d’un nou ar-

ticle sobre “El mètode obert de coordinació”», presentat a la Convenció per A. Costa i G. de Oliveira

Martins, CONV 701/03, de 28.4.2003.

bé en altres àmbits de competències compartides a què es refereix el projecte d’arti-

cle 12, en particular (o únicament) quan així ho disposi la base jurídica correspo-

nent; pensem, novament, en les polítiques de xarxes transeuropees o de salut públi-

ca, entre d’altres.

Per acabar, hem d’assenyalar novament que la consagració d’un article separat

(l’article 13 del projecte) a la coordinació de les polítiques econòmiques dels estats

membres, tot i que es pot entendre en termes polítics (atesa la rellevància que té),

resta claredat i coherència al Tractat constitucional. Potser es tracta d’una categoria

competencial diferent de les que preveu el projecte d’article 15? Una solució de

compromís podria consistir potser a dedicar-li un apartat separat en aquest darrer

precepte (en el qual se’n recalqués la importància).

A més, els apartats 2 i 3 del projecte d’article 13 són summament confusos. El

primer (afirma que «els estats membres han de desenvolupar les seves polítiques

econòmiques tenint en compte l’interès comú, per tal de contribuir a la realitza-

ció dels objectius de la Unió») no té a veure amb la competència atribuïda a la

Unió i hauria de figurar més aviat al títol I de la part primera del Tractat (on es

defineixen els objectius de la UEM) o, en lloc d’això, a la base jurídica correspo-

nent de la part segona (aquesta darrera solució em sembla tècnicament menys

afortunada).

Quant a l’apartat 3 (segons el qual «s’han d’aplicar disposicions específiques als

estats membres que hagin adoptat l’euro»), no sé si es refereix a les obligacions ex

TCE que incumbeixen en matèria de política econòmica als estats membres que

participen en l’euro, a què es refereixen amb precisió els articles 102 i següents, o a

les mesures que en l’exercici de la seva competència exclusiva en matèria de política

monetària poden adoptar les institucions de la Unió. Si fos això segon, la disposició

s’ha de suprimir, ja que aquesta competència es recull (com a exclusiva) al projecte

d’article. I si fos allò primer, també, perquè les obligacions en qüestió s’haurien d’e-

nunciar (a l’igual que les llibertats bàsiques del mercat interior) en un títol diferent

de la primera part (potser al mateix títol que proposàvem per enunciar les obliga-

cions dels estats membres en relació amb el mercat interior, que es podria anomenar

«De les obligacions dels estats membres en l’àmbit del mercat interior i de la

UEM»).

2.5. L’article 308 del TCE

El projecte d’articles presentat pel Praesidium que estem comentant ha fet cas

omís a les veus que reclamaven la supressió de l’article 308 del TCE i n’ha reconduït

oportunament la ubicació al títol III de la primera part del Tractat constitucional,

concretament a l’article 16, sota la rúbrica «Clàusula de flexibilitat». Però els canvis

no acaben aquí. El projecte d’article 16 (i) busca delimitar amb més precisió l’àmbit

i l’abast de les competències atribuïdes per aquesta base jurídica i (ii) introdueix

canvis en el procediment decisori, de manera que reforça el paper del Parlament

Europeu i reconeix un paper als parlaments nacionals.

Pel que fa al primer aspecte, l’apartat 1 del projecte d’article modifica la redac-

ció de l’actual article 308 en donar-li la redacció següent (èmfasi afegit en les modi-

ficacions principals): «si fos necessària una acció de la Unió en l’àmbit de les políti-

AUTONOMIES · 29

134

ques definides a la part II per dur a terme un dels objectius que fixa aquesta Constitució,

sense que aquesta hagi previst els poders d’actuació necessaris a aquest efecte, el

Consell ha de prendre, per unanimitat [...] les disposicions apropiades». Cal notar

que el text reconeix, d’una banda, que aquest precepte permet atendre qualsevol

dels objectius del Tractat (ja no s’hi diu que calgui aconseguir «dins el funciona-

ment del mercat comú» un dels objectius de la CE),90 però, d’una altra banda, cir-

cumscriu l’àmbit d’acció a les «polítiques definides a la part II».

Si s’interpreta en sentit estricte, aquesta segona modificació podria portar a en-

tendre que el nou precepte consagra el principi dels poders implícits, i que operaria

en els casos en què les bases jurídiques de la part II no atribueixin (expressament)

poders suficients per aconseguir els objectius perseguits en l’àmbit de les polítiques

a les quals serveixen. Si fos així, es produiria un retrocés molt important ja que el

principi dels poders implícits no podria servir com a paràmetre d’interpretació de

les bases jurídiques de la part II, de manera que permetria fonamentar-hi (seguint el

procediment que prescriuen —que normalment no exigirà la unanimitat del Con-

sell) l’acció de la Unió; al contrari, caldria fonamentar l’acció en el nou article 16

(respectant el procediment decisori que hi preveu).

No crec, però, que la modificació comentada es pugui interpretar d’aquesta

manera. Però, llavors, què significa que l’acció ha de recaure «en l’àmbit de les polí-

tiques definides a la part II? Se n’exclou una acció de la Unió que tingui com a ob-

jecte aconseguir un dels objectius que preveu el Tractat constitucional orfe d’una

base jurídica específica? Se n’exclou, doncs, qualsevol imprevisió o llacuna en el (sis-

tema competencial del) Tractat? Il·lustrem la qüestió amb un exemple. Si en el Trac-

tat constitucional es mantingués el turisme entre els objectius de la Unió (com fa

l’actual article 3 del TCE) i no s’inclogués una base jurídica específica en aquest àm-

bit, potser es podria continuar acudint a l’article 308 (article 16 del projecte) per

basar-hi mesures en matèria de turisme?

Potser la solució passa per canviar la redacció del projecte d’article en els ter-

mes següents: «si fos necessària una acció de la Unió per aconseguir un dels objec-

tius que fixa el Tractat constitucional dins l’àmbit d’acció que aquest li reconeix»

(àmbit d’acció que pot estar determinat al títol I de la part primera del Tractat

constitucional).

Més pacífica resulta (al meu parer és encertada) la nova disposició que conté l’a-

partat 3 del projecte d’article 16, d’acord amb el qual «les disposicions adoptades en

virtut d’aquest article no poden implicar una harmonització de les disposicions

legislatives i reglamentàries dels estats membres en els casos en què la Constitució

exclogui aquesta harmonització».

Pel que fa als canvis en el procediment decisori, el projecte substitueix la in-

tervenció simplement consultiva del Parlament Europeu per l’exigència de dicta-

men conforme i manté el poder d’iniciativa de la Comissió. Ens podríem dema-

Javier Díez-Hochleitner, El sistema competencial comunitari davant la CIG’04: ... 135

90. Tanmateix, la referència en l’actual art. 308 del TCE a la consecució «en el funcionament del

mercat comú» d’«un dels objectius de la Comunitat» permet entendre que n’hi ha prou amb el fet que

l’acció se situï en el marc general del Tractat; vid. sobre aquesta qüestió, entre d’altres, C. Flaesch-

Mougin, «Article 235», a Traité instituant la CEE. Commentaire article par article (Constantinesco et

al., ed.), París, 1992, pàg. 1459 i seg. (a la pàg. 1513 i seg.).

nar per què dictamen conforme i no procediment de codecisió. Tanmateix, al

meu parer l’elecció és acceptable, ja que, d’una banda, les mesures fonamentades

en l’article 308 no revesteixen necessàriament el caràcter d’actes legislatius (a l’a-

dopció dels quals s’ha d’associar la codecisió) i, d’una altra, sembla apropiat que

el Parlament hagi d’autoritzar (en això consisteix el dictamen conforme) el recurs

pel Consell i la Comissió a aquesta base jurídica excepcional (que es pot prestar a

abusos).91

Quant als parlaments nacionals, l’apartat 2 del projecte d’article assenyala que

«la Comissió, dins el marc del procediment de control del principi de subsidiarietat

que esmenta l’article 9, ha d’indicar als parlaments nacionals dels estats membres

les propostes que es basen en aquest article». Dediquem un epígraf posterior d’a-

quest treball a analitzar aquest nou mecanisme de control del principi de subsidia-

rietat.

Per tancar aquest epígraf, volem fer notar que el Praesidium no ha reco-

llit dues propostes que havien estat formulades en el si del Grup de Treball

sobre «Competències complementàries» en relació amb la modificació de l’arti-

cle 308.

Em refereixo, en primer lloc, a la proposta d’incloure una disposició que per-

meti derogar per majoria qualificada del Consell els actes adoptats (per unanimitat)

amb fonament en el Consell; en qualsevol cas, aquesta solució semblava preferible a

la idea llançada per Alain Lamassoure, en l’excel·lent informe que va fer per al Parla-

ment Europeu, segons la qual aquesta disposició podria servir per «recuperar» (a fa-

vor dels estats membres) competències atribuïdes a la UE. I, en segon lloc, a la pos-

sibilitat d’introduir un mecanisme de control previ pel TJCE dels actes adoptats

sobre la base del nou article 308, de manera semblant al que preveu l’article 300.6

del TCE respecte dels acords internacionals (mecanisme que faria impracticable —

o força ineficaç— el recurs a aquest precepte).

2.6. Competència exterior de la Unió Europea

No entrarem a analitzar les propostes elaborades en el si de la Convenció per a

la reforma de les relacions exteriors de la CE ni de la PESC. Es tracta de propostes

que abasten qüestions múltiples com ara la necessitat d’un tractament conjunt de

l’acció exterior de la UE, de dotar la UE d’una veu única, de regular conjuntament

el procediment de celebració dels actuals acords internacionals subscrits per la CE i

en l’àmbit de la PESC, etc.93 L’estudi de totes aquestes qüestions supera de llarg

l’objecte d’aquest treball.

La nostra intenció únicament és analitzar de quina manera es proposa la Con-

venció definir la competència exterior de la UE en els àmbits que actualment cor-

AUTONOMIES · 29

136

91. A. Mangas Martín es pronuncia, en canvi, a favor de la codecisió, ja que estima que el dicta-

men conforme és la mínima participació desitjable per al Parlament Europeu en aquest precepte; a «La

Unión Europea y su futuro...», loc. cit.,pàg. 92.

92. Vid. «Informe final del Grup V», cit. (pàg. 16 i seg.).

93. Vid. «Informe final del Grup VII...» i «Projecte d’articles sobre l’acció exterior...», citat ante-

riorment.

responen a la CE, en particular —però no sols— pel que fa a la seva capacitat con-

vencional.

El projecte d’articles corresponents al títol III de la primera part, presentat pel

Praesidium, no aporta cap precisió, de manera explícita, sobre quin és l’àmbit de la

competència exterior. Tanmateix, l’apartat 2 del projecte d’article 11, en què es de-

fineixen les competències exclusives de la UE, adverteix que «la Unió disposa de

competència exclusiva per a la celebració d’un acord quan aquesta celebració estigui

prevista en un acte legislatiu de la Unió, sigui necessària per permetre a la Unió

exercir la seva competència en el pla intern o afecti un acte intern de la Unió». Amb

unes altres paraules, consagra l’«efecte AETR» i l’«efecte Dictamen 1/1976», als

quals s’ha fet referència en un epígraf previ d’aquest treball,94 i afegeix el supòsit en

què la celebració de l’acord estigui prevista en un acte intern de la UE.

Certament, aquesta disposició comporta reconèixer (implícitament) que dispo-

sa de competències exteriors més enllà dels supòsits en què les bases jurídiques

ho preveuen expressament (cosa que succeeix, com sabem, en no gaires casos) i, en

concret, la vigència del principi del paral·lelisme entre competències internes i externes

que, sobre la base de la teoria dels poders implícits, ha definit el TJCE.

De fet, l’article 32 del «Projecte d’articles sobre l’acció exterior del Tractat cons-

titucional», que ha fet públic recentment el Praesidium, recull una disposició anàlo-

ga a la que hem reproduït, però en la qual no es diu, tanmateix, que la UE disposa

de competències exclusives en els casos referits, sinó que «la Unió podrà celebrar [en

aquests casos] acords internacionals».95 A més, en el comentari que acompanya

aquesta disposició s’identifica la doctrina del paral·lelisme entre les competències

internes i externes de la CE, formulada pel TJCE,96 amb l’«efecte AETR» i l’«efecte

Dictamen 1/1976».97

Potser seria preferible distingir entre el principi del paral·lelisme entre les com-

petències internes i externes i l’abast de la competència exterior de la UE. Concreta-

ment, el primer article del títol III de la primera part del Tractat constitucional po-

dria aclarir —quan fa referència al principi de la competència d’atribució (projecte

d’article 8)— que la UE té competència exterior tant en els supòsits en què així ho

estableixin expressament les bases jurídiques (recollides a la part II del Tractat cons-

titucional) com en els casos en què, d’acord amb la jurisprudència del TJCE, aquest

principi és aplicable.

D’altra banda, el títol III en qüestió no s’hauria de limitar a reconèixer capacitat

convencional a la UE, tal com fa el projecte d’article 32 sobre acció exterior, esmen-

tat més amunt, o —implícitament— l’apartat 2 del projecte d’article 11, sinó que

hauria d’afirmar, amb caràcter general, la seva competència exterior. En efecte, a

més de la celebració de tractats internacionals és possible l’adopció d’uns altres ac-

Javier Díez-Hochleitner, El sistema competencial comunitari davant la CIG’04: ... 137

94. Vid. supra epígraf II.2.2.3.

95. Es tracta de l’apartat 3 del projecte d’art. 32 (relatiu a la celebració d’acords internacionals),

que s’expressa de la manera següent: «La Unió pot subscriure acords internacionals quan això sigui ne-

cessari per a la realització d’algun dels objectius de la Unió, estigui previst en un acte legislatiu de la

Unió o afecti un acte intern de la Unió»; «Projecte d’articles sobre l’acció exterior...», cit., pàg. 64.

96. Vid. novament supra epígraf II.2.2.3.

97. «Projecte d’articles sobre l’acció exterior...», cit., pàg. 65.

tes, com ara la posició que s’ha de defensar en el si d’organitzacions internacionals

de les quals sigui part la CE (la UE en el futur).

Centrant-nos ja en l’abast de la competència exterior, el projecte d’article 11

peca tant per defecte com per excés.

Per defecte, perquè sembla que obvia que la competència exterior és per defi-

nició exclusiva en tots els àmbits que l’apartat 1 configura com a tals. Així, per

exemple, la CE només pot celebrar actualment acords comercials (de mercade-

ries) o de pesca, independentment del fet que existeixen o no actes interns en la

matèria o del fet que es donin els altres supòsits que preveu l’apartat 2 del projecte

d’article.

Per excés, perquè defineix de manera summament imprecisa (i laxa) l’«efecte

AETR», ja que afirma que la competència per celebrar un acord internacional és ex-

clusiva quan «afecti un acte intern de la Unió». Cal recordar el debat doctrinal a què

ha donat lloc la utilització de la paraula «afectar» pel TJCE en la sentència relativa a

l’afer AETR. Potser n’hi hauria prou d’acompanyar una declaració col·lectiva que

indiqués que s’ha d’interpretar en el sentit de la jurisprudència del Tribunal de Jus-

tícia (per referència a la seva jurisprudència posterior).

Dues reflexions per tancar aquest epígraf. Primera: la Convenció fa senyals d’algu-

na descoordinació en formular dos projectes de disposicions de contingut anàleg però

amb enfocaments diferents (articles 11.2 del projecte de títol III i 32.3 del projecte

d’articles sobre acció exterior); no cal afegir que la ubicació adequada és el títol III de la

part I del Tractat constitucional. Segona: tant de realisme en els plantejaments de vega-

des resulta frustrant: quan s’afirmarà que les relacions exteriors —almenys en els àm-

bits de la CE actual— són, en conjunt, competència exclusiva de la UE? Quan acaba-

rem amb els equilibris complexos de l’«efecte AETR» i d’unes altres construccions

—cal dir-ho tot— mesquines (tot i que ens diverteixin força als juristes)?

2.7. El principi de subsidiarietat

El projecte de Protocol sobre l’aplicació dels principis de subsidiarietat i de pro-

porcionalitat presentat pel Praesidium, per tal que sigui inclòs com a annex al Trac-

tat constitucional, s’aparta en bona mesura del Protocol corresponent annex actual-

ment al TCE.98 I, encara més, proposa un canvi d’enfocament.

El Protocol annex al TCE realitza un gran esforç —tan lloable com, en part,

inútil— per concretar els criteris que han de presidir l’actuació de les institucions

(en particular, de les que conformen el triangle institucional) en l’aplicació dels prin-

cipis de subsidiarietat i de proporcionalitat. El projecte de nou Protocol, en canvi,

resumeix el contingut de l’anterior tot afirmant que «cada institució ha de garantir

de manera permanent el compliment dels principis de subsidiarietat i de proporcio-

nalitat que es defineixen a l’apartat 3 de l’article 8 de la Constitució» (apartat 1) i

que «abans de proposar un acte legislatiu,99 la Comissió ha de procedir a fer consul-

tes àmplies, excepte en casos especials d’urgència o confidencialitat. Aquestes con-

sultes hauran de tenir en compte, quan escaigui, la dimensió regional i local de les

AUTONOMIES · 29

138

98. «Projecte de protocols...», cit.

99. Sobre la nova tipologia dels actes de la UE, vid. infra epígraf 2.9.

accions considerades» (apartat 2, que afegeix una referència a la dimensió regional

del principi de subsidiarietat).

En els comentaris que fa al projecte, el Praesidium justifica aquest canvi en els

termes següents: «el text actual s’ha reduït i simplificat per tal de fer-lo compatible

amb la naturalesa d’un protocol annex a una constitució».100

Tanmateix, el que realment està proposant la Convenció és superar els pro-

blemes que planteja l’absència d’un mecanisme realment eficaç per assegurar el

respecte del principi de subsidiarietat —atès que el seu caràcter justiciable només

es tradueix en un control pel TJCE de la motivació dels actes,101 en introduir un

mecanisme de control previ i de naturalesa política, en el qual intervenen els par-

laments nacionals—. Continua, doncs, el camí marcat per moltes altres propos-

tes que s’han fet públiques en el marc del «procés post-Niça» que suggereixen l’ar-

ticulació d’un mecanisme de control ad hoc del respecte envers el principi de

subsidiarietat —o, més àmpliament, del repartiment vertical de competències—,

mecanisme que uns conceben com de caràcter polític i uns altres de caràcter juris-

diccional.

El mecanisme previst al projecte de Protocol va ser dissenyat pel Grup I de la

Convenció («Subsidiarietat») —presidit per Íñigo Méndez de Vigo— i es coneix

com a «early warning system».102 En síntesi, s’articula de la manera següent: (i) la

Comissió remet totes les seves propostes d’actes legislatius i propostes modifica-

des als parlaments nacionals (la mateixa obligació incumbeix el Parlament Euro-

peu i el Consell en relació amb les seves «resolucions legislatives» i les seves posi-

cions comunes, respectivament), per tal que qualsevol parlament nacional pugui

emetre, en el termini de sis setmanes, un dictamen motivat (adreçat a les tres ins-

titucions esmentades) en què exposi les raons per les quals considera que la pro-

posta no s’ajusta al principi de subsidiarietat; (ii) si un terç dels parlaments nacio-

nals, com a mínim, emet dictàmens motivats, la Comissió ha de tornar a

examinar la seva proposta, que pot mantenir, modificar o retirar; (iii) també po-

den emetre dictàmens motivats entre la convocatòria i la celebració del Comitè de

Conciliació (del procediment de codecisió) amb les raons per les quals consideren

que la posició comuna del Consell o les esmenes del Parlament Europeu incom-

pleixen el principi i, a més, aquestes institucions assumeixen l’obligació de tenir-

les «molt en compte».

El Grup de Treball «Subsidiarietat» anava més lluny en la seva proposta, ja que

preveia la possibilitat que els parlaments nacionals que haguessin emès un dictamen

motivat poguessin interposar posteriorment un recurs davant el TJCE (d’anul·la-

ció, s’entén) per violació del principi de subsidiarietat.103 Tanmateix, el projecte de

Protocol del Praesidium recondueix la proposta del Grup i assenyala que «el Tribu-

nal de Justícia és competent per conèixer de recursos per violació del principi de

subsidiarietat interposats pels estats membres, a instància, si s’escau, dels parlaments

Javier Díez-Hochleitner, El sistema competencial comunitari davant la CIG’04: ... 139

100. «Projecte de protocols...», cit., pàg. 9.

101. Vid. supra epígraf II.2.2.1.

102. «Conclusions del Grup de Treball I sobre el principi de subsidiarietat», CONV 286/02,

de 23.9.2002.

103. Ibid., pàg. 6.

nacionals i d’acord amb els respectius ordenaments constitucionals» (apartat 8, èmfasi

afegit). També reconeix —seguint en aquest punt les conclusions del Grup de Tre-

ball— legitimació activa al Comitè de les Regions per «interposar aquests recursos

respecte dels actes legislatius sobre els quals hagi estat consultat» (apartat 8 igual-

ment).

Finalment, el projecte de Protocol preveu que qualsevol proposta legislativa de

la Comissió vagi acompanyada d’una fitxa detallada, en què s’expliquin els detalls

que permetin avaluar el compliment del principi de subsidiarietat» (apartat 4).

La inclusió d’aquest «early warning system» al Tractat constitucional resulta

atractiva ja que, d’una banda, asseguraria una «sensibilitat» més gran de les institu-

cions envers el principi de subsidiarietat i, d’una altra, oferiria una via de parti-

cipació dels parlaments nacionals en el procés decisori de la UE; d’aquesta mane-

ra donaria resposta als qui la reclamen,104 encara que planteja alguns problemes

(seriosos).

En primer lloc, incrementa la complexitat del procediment decisori de la UE i,

potser, la durada (més encara en una Europa ampliada a 25 estats o més). En segon

lloc, temo molt que els parlaments nacionals no es limitaran a enjudiciar les pro-

postes d’acord amb el principi de subsidiarietat, sinó que, agafant com a pretext

l’examen del respecte d’aquest principi, entrarien en el fons d’aquelles propos-

tes.105 Si fos així, no es produiria potser una interferència excessiva dels parlaments

nacionals en el procediment decisori, cosa que desplaçaria la posició del Parlament

Europeu?

Cal reconèixer, però, que s’aconseguiria una implicació més gran dels parla-

ments nacionals en el procés de construcció europea. A més, hem de valorar positi-

vament que el mecanisme es limiti a l’aprovació d’actes de caràcter legislatiu (bàsi-

cament, reglaments i directives, en la tipologia actual d’actes de la CE) i que no

abasti els acords internacionals (així ho entenem), la celebració dels quals requereix

procediments més àgils, o un altre tipus d’actes com, per exemple, les mesures de

foment. També considerem encertat que el Praesidium hagi descartat el reconeixe-

ment de legitimació activa als parlaments nacionals davant el TJCE, possibilitat

que no faria sinó complicar extraordinàriament el sistema.

A banda d’això, l’anomenat «early warning system» em sembla preferible als al-

tres mecanismes proposats en el marc del «procés post-Niça», als quals hem al·ludit

abans. En primer lloc, em sembla preferible a la creació d’un òrgan ad hoc com, per

exemple, un defensor de la subsidiarietat, un comitè parlamentari integrat per repre-

sentants dels parlaments nacionals i del Parlament Europeu o una segona cambra

parlamentària composta per representants dels parlaments nacionals.106 La partici-

AUTONOMIES · 29

140

104. La Declaració núm. 23 adoptada a Niça (cit. anteriorment) assenyala que la CIG’04 ha

d’abordar «la funció dels parlaments nacionals en l’arquitectura europea». Sobre aquesta qüestió, vid.,

a més, el projecte de Protocol sobre la tasca dels parlaments nacionals a la UE inclòs al document «Pro-

jecte de protocols...», cit.

105. Aquesta qüestió s’ha suscitat durant els debats del projecte de Protocol celebrats en el si del

Select Committee de la Cambra dels Lords per a la Unió Europea, tal com s’indica en un informe d’a-

quest comitè remès a la Convenció (CONV 625/03, de 17.3.2002, pàg. 29).

106. En relació amb aquestes propostes, em remeto al treball de J. Martín y Pérez de Nanclares,

«La delimitación de competencias...», loc. cit., pàg. 370 i seg.

pació d’un nou òrgan —i, a més, de caràcter parlamentari— faria molt més com-

plex encara el procediment legislatiu de la UE (i, al meu parer, no està justificat en

termes de legitimitat democràtica).

Tampoc no em sembla apropiada la idea de crear un nou tribunal ad hoc (un

tribunal constitucional) encarregat de conèixer els conflictes verticals de competèn-

cies, incloent-hi els relatius al respecte del principi de subsidiarietat, i que estaria

compost per representants dels tribunals constitucionals o, si s’escau, dels tribunals

suprems dels estats membres i per algun jutge del TJCE.107

A part de complicar innecessàriament l’arquitectura judicial de la UE, no entenc

per què aquest nou tribunal hauria de ser preferible al TJCE. A més, es correria el risc

de fractures en la jurisprudència comunitària, ja que el TJCE i el TPI continuarien

sent competents per exercir el control de la legalitat dels actes comunitaris o per pro-

nunciar-se sobre el sistema competencial en el marc d’altres vies de recurs com, per

exemple, el recurs per incompliment o la qüestió prejudicial (entenc que les sol·li-

cituds de dictàmens sobre la compatibilitat dels acords projectats amb el Tractat

—a què fa referència l’article 300.6 del TCE— es residenciarien al nou tribunal).

Els qui propugnen la creació d’aquest nou tribunal no fan sinó evidenciar la

seva desconfiança envers el TJCE, ja que si el problema fos que al Tribunal de Justí-

cia conflueixen actualment funcions constitucionals amb unes altres pròpies de la

jurisdicció ordinària, la solució passaria per aprofundir la reforma de l’arquitectura

judicial iniciada a Niça,108 tot limitant el nombre i, sobretot, els tipus d’afers que

està cridat a conèixer.109

Finalment, em sembla que tampoc no és una bona solució articular un recurs

previ per resoldre els conflictes verticals de competències.

En l’informe al Parlament Europeu sobre la delimitació de competències entre

la UE i els estats membres, Alain Lamassoure ha suggerit que sigui el nou Tribunal

Constitucional el que conegui d’aquests recursos, que es limiten als supòsits de vio-

lació dels principis de subsidiarietat o de proporcionalitat, i que la legitimació acti-

va recaigui en la Comissió i en una «minoria qualificada» del Consell i del Parla-

ment Europeu.110

No cal dir que a aquesta proposta es poden oposar les mateixes objeccions que a

Javier Díez-Hochleitner, El sistema competencial comunitari davant la CIG’04: ... 141

Sobre la possibilitat de crear una nova cambra parlamentària per al control del principi de subsi-

diarietat, integrada per representants dels parlaments nacionals, vid. la dura crítica d’A. Duff i altres

membres de la Convenció a la contribució titulada «Qüestions relatives a les competències i la subsi-

diarietat, i la confusió que se’n deriva», CONV 178/02, de 9.7.2002.

107. Vid., per exemple, l’«Informe sobre la delimitació de competències entre la Unió Europea i

els estats membres» presentat al Parlament Europeu per A. Lamassoure, PE 304.276, de 24.4.2002,

pàg. 26.

Vid. novament el treball de J. Martín y Pérez de Nanclares, cit. en una nota anterior; compartei-

xo plenament les crítiques que fa a aquesta proposta (pàg. 378 i seg.).

108. Sobre la reforma del Tractat de Niça, vid., per tots, els treballs d’E. García de Enterría («El

sistema de la justicia comunitaria tras el Tratado de Niza») i D. Ruiz-Jarabo («La articulación de los

tribunales de la Unión Europea y de la estructura judicial de los estados miembros») a La encrucijada

constitucional..., op. cit., pàg. 483 i seg. i 509 i seg., respectivament.

109. Vid. en aquesta línia les reflexions de J. Weiler al treball «La arquitectura judicial después de

Niza», a La encrucijada constitucional..., op. cit., pàg. 469 i seg.

110. «Informe sobre la delimitació...», cit., pàg. 26.

la creació d’un nou tribunal (constitucional); el cert, però, és que el recurs previ es

podria reconduir al TJCE. Però és que, a més, el fet d’ampliar la possibilitat d’un re-

curs previ (ja previst a l’article 300.6 del TCE per als acords internacionals) als actes

legislatius (entenc que es limitaria a aquesta mena d’actes) pot comportar inconve-

nients seriosos. Tal com ho demostra l’experiència viscuda a Espanya amb el recurs

previ d’inconstitucionalitat de les lleis després de l’aprovació de la Constitució (que

va haver de ser suprimit), les institucions i els estats membres (a través del Consell)

podrien fer servir aquest mecanisme com a arma política, de manera que el podrien

emprar per paralitzar el procediment legislatiu cada cop que la proposta o els debats

en curs no fossin del seu gust. Alain Lamassoure, que ha percebut aquest risc —el

qual encara seria més gran amb l’ampliació— ha suggerit, a l’hora de concretar la

seva proposta, que el recurs s’interposi el mes següent a l’aprovació de l’acte (llavors

ja no es tractaria d’un recurs previ —l’única diferència amb el recurs d’anul·lació

actual seria que el termini es redueix d’un mes) i que es resolgui igualment en el ter-

mini d’un mes (aquesta sí que és una novetat).

A part d’això, i amb caràcter general, entenc que si el control de l’aplicació del

principi de subsidiarietat requereix nous mecanismes de control, s’ha de pensar més

aviat en un mecanisme de caràcter polític, ja que el principi no es presta, com hem

vist, a un control jurisdiccional de fons.111

2.8. La revisió de les bases jurídiques

Per completar la revisió del sistema competencial, el Tractat constitucional ha

d’afrontar una revisió a fons de les bases jurídiques (que pretén agrupar a la part II).

La finalitat no és adaptar-les únicament a la categorització de les competències

(quant a l’abast) prevista al títol III de la part primera o a la nova tipologia d’actes

de la UE. A més, cal (com a mínim): (i) depurar-les de normes-criteri i disposicions

detallades; i (ii) revisar la redacció que s’ha fet de certes bases jurídiques per reduir

l’ampli marge d’interpretació que permeten, però sense renunciar a l’enfocament

funcionalista que presideix moltes d’elles.112

Pel que fa al primer aspecte, les normes-criteri s’haurien de col·locar, a manera

de clàusules horitzontals, a la part I del Tractat.113 A tall d’exemple, és el cas de les

disposicions dels apartats 1 a 3 de l’article 174, en els quals es formulen els objectius

AUTONOMIES · 29

142

111. Vid. en aquesta mateixa línia el document de la Comissió «La délimitation des compéten-

ces...», cit. (pàg. 9).

112. Vid. l’esforç (insuficient) que en aquesta sentit fa l’«Avantprojecte de Constitució de la

Unió Europea» conegut com a «Penèlope» (cit.).

Vid. també l’Avantprojecte de part II del Tractat constitucional que, en el marc dels treballs de la

Convenció, ha preparat un grup d’experts del Parlament Europeu, el Consell i la Comissió («Part II de

la Constitució. Informe del Grup d’experts designats pels Serveis Jurídics del Parlament Europeu, el

Consell i la Comissió», CONV 618/3, de 17.3.2003); més enllà de la gran tasca de simplificació i re-

ordenació de les disposicions corresponents del TCE i del TUE, el resultat és força decebedor.

113. Vid. en aquest sentit l’informe d’A. Lamassoure al Parlament Europeu («Informe sobre la

delimitació...», cit.), en el qual s’apunta que «els objectius fonamentals de la Unió s’haurien de recollir

en un preàmbul constitucional o en un article preliminar del Tractat o de la Constitució, com ara els

actuals articles 2 del TUE i del TCE, i no als capítols que tracten del repartiment de les competències»

(pàg. 19).

de la política comunitària en l’àmbit de medi ambient. D’altra banda, caldria que

s’evitessin les reiteracions o les disposicions excessivament detallades. Aquestes dis-

posicions detallades (moltes vegades de caràcter conjuntural) es podrien reconduir

ja sigui als actes normatius de les institucions o, en els casos en què aquesta solució

susciti recels entre els estats membres, a «lleis orgàniques» de desplegament del

Tractat114 o bé, alternativament, a protocols addicionals al Tractat (sotmesos a un

procediment més flexible de revisió).

La proposta que formulem manté una relació estreta amb la tasca de simplifica-

ció dels tractats que hauria d’emprendre la pròxima Conferència Intergovernamen-

tal amb vista a apropar el procés d’integració als ciutadans i dotar la Unió, si no d’u-

na constitució, si més no d’una carta de caràcter constitucional pel que fa als

continguts (un tractat constitucional).115

En relació amb al segon aspecte, per què no es revisa la dicció de l’article 95 del

TCE i es reprèn la fórmula de la sentència del TJCE en l’afer de la Directiva sobre la

publicitat del tabac, de manera que es deixi clar que no atorga un poder d’harmo-

nització general?116

Es tracta, però, d’un exercici que comporta alguns perills, com ha posat en

relleu el Tractat de Niça en relació amb l’article 133 del TCE. Les esmenes acor-

dades a Niça relatives a aquest article responien, a l’igual de les que va introduir

el Tractat de Amsterdam, a un intent encomiable per aclarir l’àmbit material de

les competències que corresponen a la CE en matèria de política comercial i

acabar amb les tensions que, com va palesar el Dictamen 1/1994, es donen en

aquesta matèria entre la Comissió Europea i els estats membres. Però entenc

que el resultat dista de ser un exemple que calgui seguir.

117

A la manca de clare-

dat anterior ara s’afegeix una complexitat més gran en el repartiment de com-

petències entre els estats membres i la CE per celebrar acords internacionals en

els àmbits del comerç de serveis i dels aspectes comercials de la propietat

intel·lectual; a canvi, però, s’ha guanyat alguna cosa (crec que no gaire) pel que

fa a la precisió.

2.9. Revisió de la tipologia d’actes i dels procediments decisoris: un apunt

La reforma del sistema competencial quedaria incompleta si, alhora, no

es procedeix a fer una revisió de la tipologia dels actes de la UE i dels procedi-

ments decisoris. Els objectius són múltiples: simplificar la tipologia dels actes

Javier Díez-Hochleitner, El sistema competencial comunitari davant la CIG’04: ... 143

114. En relació amb aquesta figura, vid. infra nota 123.

115. De fet, les modificacions que hem suggerit abans lliguen d’alguna manera amb les propos-

tes que ja es coneixen de reorganització dels tractats elaborades, a proposta de la Comissió Europea,

pel Centre Robert Schuman de l’Institut Universitari Europeu de Florència (grup de treball coordinat

per C. D. Ehlermann i Y. Mény) (vid. Un traité fondamental pour l’Union européenne. Etude sur la ré-

organisation des Traités, informe de 15.5.2000, a <www.iue.it/RSC/Treaties.html>).

116. Vid. sobre això «Taking (the limits) of competences seriously», Editorial Comments,

CMLR, 2000, núm. 6, pàg. 1301-1305.

117. Vid. en aquest sentit les dures crítiques (però, al meu parer, justificades) que ha fet P. Pesca-

tore al nou art. 133 en l’editorial «Nice-Aftermath», publicat a CMLR, 2001, núm. 2, pàg. 265-271

(a la pàg. 266-267).

corresponents als tres pilars (tot mirant d’unificar-los), introduir una distinció

entre actes normatius legislatius i reglamentaris (d’execució o no), delimitar

més bé el poder legislatiu i el poder d’execució (normatiu o no), lligar el proce-

diment legislatiu (de codecisió) a l’aprovació dels actes de caràcter legislatiu (per

donar coherència al sistema i situar el Parlament Europeu al lloc que li corres-

pon), etc.

118

No tenim intenció d’analitzar el projecte d’articles que, sobre la base dels tre-

balls del Grup IX («Simplificació»),119 ha presentat en aquest sentit el Praesidium

(projecte d’articles 24 a 33 —títol V de la part primera del Tractat constitucio-

nal).120 Simplement volem deixar constància del fet que, tot i que no està exempt de

problemes i és susceptible de crítiques, respon en línies generals als objectius asse-

nyalats més amunt.

Pel que fa als actes normatius, recordem que el projecte distingeix entre: (i) la

llei europea (correspon als reglaments actuals —i a algunes decisions—121 aprovats

pel Consell o el Consell i el Parlament Europeu); (ii) la llei de bases europea (equi-

val a la directiva);122 (iii) el reglament europeu (actual reglament d’execució de la

Comissió); i (iv) el «reglament delegat» (les lleis europees o les lleis de bases europe-

es podrien establir una delegació en la Comissió per promulgar reglaments delegats

«que completin o modifiquin certs elements no fonamentals de la llei o de la llei de

bases» —article 27 del projecte).123

Quant als procediments decisoris, tan sols volem assenyalar que les lleis i les

lleis de bases s’associen al procediment de codecisió, si bé s’hi admeten excepcions

(tant pel que fa a la regla de la majoria qualificada com a la intervenció del Parla-

ment Europeu en règim de codecisió): realisme oblige.

Unes paraules només quant a l’adaptació de les bases jurídiques a la nova tipo-

logia d’actes de què es doti la Unió: seria convenient que cada base jurídica identifi-

AUTONOMIES · 29

144

118.

La necessitat d’una reforma en la tipologia dels actes comunitaris ja havia estat plante-

jada en conferències intergovernamentals anteriors, particularment a la CIG que va culminar

a Maastricht. Vid., en particular, les contribucions següents presentades en el marc de la CIG es-

mentada: «Conferencias intergubernamentales: contribuciones de la Comisión» (Boletín

CE, 2/91, pàg. 119 i seg.), Resolució del Parlament Europeu sobre la naturalesa dels actes comu-

nitaris, de 18.4.1991, adoptada sobre la base de l’informe Boulanges (DOCE C 129, de

20.5.1991) i Nota de la delegació italiana sobre la tipologia dels actes comunitaris, de 20.9.1990

(SN 3936/90).

119. «Informe final del Grup IX “Simplificació”», CONV 424/02, de 29.11.2002.

120. «Projecte d’articles 24 a 33 del Tractat constitucional», CONV 571/03, de 26.2.2003.

121. En particular, les decisions sui generis i, en principi, les decisions (ordinàries) de la CPJP.

122. També, en principi, a les decisions marc de la CPJP.

123. L’«Avantprojecte de Constitució de la Unió Europea» conegut com a «Penèlope» (cit.):

(i) afegeix la figura de les «lleis orgàniques» (consagrades a regular l’organització de les institucions i el

funcionament de la UE en els supòsits previstos al Tractat; la seva aprovació se sotmet a regles de majo-

ria reforçada); (ii) suprimeix la distinció entre lleis i lleis de bases (preveu que les lleis es puguin desple-

gar per mitjà de reglaments de la Comissió, si així ho disposen; en cas contrari, les mesures d’execució

normatives correspondrien als estats membres); (iii) tot i que no preveu la figura dels «reglaments de-

legats», admet que una llei pugui preveure’n la possible modificació o derogació per mitjà d’un regla-

ment de la Comissió (art. 76 i seg. de l’Avantprojecte).

El recurs a lleis orgàniques (i constitucionals) figurava al projecte de Constitució de la UE de 1994

de la Comissió institucional del Parlament Europeu (informe Herman; doc. A 3-0064/94).

qués clarament el tipus d’acte (o actes) per al qual serveix de fonament, especial-

ment en el cas de competències normatives, i que precisés així la intensitat possible

de l’acció de la UE en cada àmbit competencial.

Esperem tenir l’oportunitat de dur a terme una anàlisi d’aquestes propostes en

un altre treball.124

Javier Díez-Hochleitner, El sistema competencial comunitari davant la CIG’04: ... 145

Sobre el paper que podrien fer les lleis orgàniques a la UE, vid. la contribució interessant de

R. Bierber i B. Kahil a l’informe de la Secretaria General del Consell Reforming the Sources and Catego-

ries of EC Legal Acts, dirigit per G. Winter (1995), titulada «Organic Law in the European Union»

(pàg. 1 i seg.).

124. Les propostes que contenen l’«Informe final del Grup IX...» i l’«Avantprojecte de Constitu-

ció de la Unió Europea» conegut com a «Penèlope»han estat analitzades en profunditat per A. López

Castillo, «¿Cerrar o cuadrar el círculo?: a propósito de la revisión del “sistema de fuentes del derecho”

de la UE», REDE, núm. 5, 2003, pàg. 47-89 (a la pàg. 76 i seg.).

Los suscriptores pueden acceder a la versión informada de este caso.

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Accede a más de 120 millones de documentos de más de 100 países, incluida la mayor colección de legislación, jurisprudencia, formularios y libros y revistas legales.
Miles de fuentes de datos

Actualizado cada día, vLex reúne contenido de más de 750 proveedores dando acceso a más de 2500 fuentes legales y de noticias de los proveedores líderes del sector.
Encuentra rápidamente lo que necesitas

Gracias a una avanzada Inteligencia Artificial desarrollada por vLex, enriquecemos editorialmente la información legal para hacerla accesible, incluyendo traducción instantánea a 14 idiomas para garantizar el acceso a la información y la capacidad de efectuar búsquedas comparativas.
Más de 2 millones de usuarios registrados

Fundado hace más de 20 años, vLex proporciona contenido de alta calidad y un servicio muy intuitivo para abogados, despachos, instituciones gubernamentales y universidades de derecho alrededor del mundo

Los suscriptores pueden ver una lista de toda la legislación y jurisprudencia citada de un documento.

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Accede a más de 120 millones de documentos de más de 100 países, incluida la mayor colección de legislación, jurisprudencia, formularios y libros y revistas legales.
Miles de fuentes de datos

Actualizado cada día, vLex reúne contenido de más de 750 proveedores dando acceso a más de 2500 fuentes legales y de noticias de los proveedores líderes del sector.
Encuentra rápidamente lo que necesitas

Gracias a una avanzada Inteligencia Artificial desarrollada por vLex, enriquecemos editorialmente la información legal para hacerla accesible, incluyendo traducción instantánea a 14 idiomas para garantizar el acceso a la información y la capacidad de efectuar búsquedas comparativas.
Más de 2 millones de usuarios registrados

Fundado hace más de 20 años, vLex proporciona contenido de alta calidad y un servicio muy intuitivo para abogados, despachos, instituciones gubernamentales y universidades de derecho alrededor del mundo

Los suscriptores pueden ver una lista de todos los documentos que citan el caso

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Accede a más de 120 millones de documentos de más de 100 países, incluida la mayor colección de legislación, jurisprudencia, formularios y libros y revistas legales.
Miles de fuentes de datos

Actualizado cada día, vLex reúne contenido de más de 750 proveedores dando acceso a más de 2500 fuentes legales y de noticias de los proveedores líderes del sector.
Encuentra rápidamente lo que necesitas

Gracias a una avanzada Inteligencia Artificial desarrollada por vLex, enriquecemos editorialmente la información legal para hacerla accesible, incluyendo traducción instantánea a 14 idiomas para garantizar el acceso a la información y la capacidad de efectuar búsquedas comparativas.
Más de 2 millones de usuarios registrados

Fundado hace más de 20 años, vLex proporciona contenido de alta calidad y un servicio muy intuitivo para abogados, despachos, instituciones gubernamentales y universidades de derecho alrededor del mundo

Los suscriptores pueden ver una lista de todas los versiones de la ley con las distintas afectaciones

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Accede a más de 120 millones de documentos de más de 100 países, incluida la mayor colección de legislación, jurisprudencia, formularios y libros y revistas legales.
Miles de fuentes de datos

Actualizado cada día, vLex reúne contenido de más de 750 proveedores dando acceso a más de 2500 fuentes legales y de noticias de los proveedores líderes del sector.
Encuentra rápidamente lo que necesitas

Gracias a una avanzada Inteligencia Artificial desarrollada por vLex, enriquecemos editorialmente la información legal para hacerla accesible, incluyendo traducción instantánea a 14 idiomas para garantizar el acceso a la información y la capacidad de efectuar búsquedas comparativas.
Más de 2 millones de usuarios registrados

Fundado hace más de 20 años, vLex proporciona contenido de alta calidad y un servicio muy intuitivo para abogados, despachos, instituciones gubernamentales y universidades de derecho alrededor del mundo

Los suscriptores pueden ver todas las afectaciones de un caso

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Accede a más de 120 millones de documentos de más de 100 países, incluida la mayor colección de legislación, jurisprudencia, formularios y libros y revistas legales.
Miles de fuentes de datos

Actualizado cada día, vLex reúne contenido de más de 750 proveedores dando acceso a más de 2500 fuentes legales y de noticias de los proveedores líderes del sector.
Encuentra rápidamente lo que necesitas

Gracias a una avanzada Inteligencia Artificial desarrollada por vLex, enriquecemos editorialmente la información legal para hacerla accesible, incluyendo traducción instantánea a 14 idiomas para garantizar el acceso a la información y la capacidad de efectuar búsquedas comparativas.
Más de 2 millones de usuarios registrados

Fundado hace más de 20 años, vLex proporciona contenido de alta calidad y un servicio muy intuitivo para abogados, despachos, instituciones gubernamentales y universidades de derecho alrededor del mundo

Los suscriptores pueden acceder a una representación visual de un caso y sus relaciones con otros casos. Como alternativa a las listas de casos, el Mapa de Precedentes facilita la tarea de encontrar que caso tienes más relevancia en tu búsqueda. Al mismo tiempo también tendrás una referéncia del grado de aceptación del caso.

Request your trial

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Accede a más de 120 millones de documentos de más de 100 países, incluida la mayor colección de legislación, jurisprudencia, formularios y libros y revistas legales.
Miles de fuentes de datos

Actualizado cada día, vLex reúne contenido de más de 750 proveedores dando acceso a más de 2500 fuentes legales y de noticias de los proveedores líderes del sector.
Encuentra rápidamente lo que necesitas

Gracias a una avanzada Inteligencia Artificial desarrollada por vLex, enriquecemos editorialmente la información legal para hacerla accesible, incluyendo traducción instantánea a 14 idiomas para garantizar el acceso a la información y la capacidad de efectuar búsquedas comparativas.
Más de 2 millones de usuarios registrados

Fundado hace más de 20 años, vLex proporciona contenido de alta calidad y un servicio muy intuitivo para abogados, despachos, instituciones gubernamentales y universidades de derecho alrededor del mundo

Los suscriptores pueden ver una lista de resultados conectados a su documentos vía tópicos y citas encontradas por Vincent.

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Accede a más de 120 millones de documentos de más de 100 países, incluida la mayor colección de legislación, jurisprudencia, formularios y libros y revistas legales.
Miles de fuentes de datos

Actualizado cada día, vLex reúne contenido de más de 750 proveedores dando acceso a más de 2500 fuentes legales y de noticias de los proveedores líderes del sector.
Encuentra rápidamente lo que necesitas

Gracias a una avanzada Inteligencia Artificial desarrollada por vLex, enriquecemos editorialmente la información legal para hacerla accesible, incluyendo traducción instantánea a 14 idiomas para garantizar el acceso a la información y la capacidad de efectuar búsquedas comparativas.
Más de 2 millones de usuarios registrados

Fundado hace más de 20 años, vLex proporciona contenido de alta calidad y un servicio muy intuitivo para abogados, despachos, instituciones gubernamentales y universidades de derecho alrededor del mundo

El sistema competencial comunitari davant la cig'04: els treballs en curs de la convenció

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Miles de fuentes de datos

Encuentra rápidamente lo que necesitas

Más de 2 millones de usuarios registrados

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Miles de fuentes de datos

Encuentra rápidamente lo que necesitas

Más de 2 millones de usuarios registrados

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Miles de fuentes de datos

Encuentra rápidamente lo que necesitas

Más de 2 millones de usuarios registrados

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Miles de fuentes de datos

Encuentra rápidamente lo que necesitas

Más de 2 millones de usuarios registrados

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Miles de fuentes de datos

Encuentra rápidamente lo que necesitas

Más de 2 millones de usuarios registrados

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Miles de fuentes de datos

Encuentra rápidamente lo que necesitas

Más de 2 millones de usuarios registrados

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Miles de fuentes de datos

Encuentra rápidamente lo que necesitas

Más de 2 millones de usuarios registrados