Comunidad Valenciana. Los decretos-leyes de la Comunidad Autónoma Valenciana en materia financiera y tributaria

Autor:Cristóbal J. Borrero Moro
Páginas:289-347
 
ÍNDICE
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I Establecimiento y regulación del decreto-ley en el estatuto de autonomía de la Comunidad Valenciana

El reconocimiento estatutario de la competencia del Consell para dictar decretos-leyes se produce en la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, de Reforma de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana (en adelante EAV)1; que atribuye al Ejecutivo valenciano, en el marco del > de nuestro Estado compuesto en lo relativo al contenido concreto de la autonomía2, la potestad de dictar legislación de excepción como fuente del Derecho. En efecto, tras más de veinte años de vigencia del EAV, Les Corts sienten la necesidad, en consonancia con el asentamiento de la idea de comunidad política y en el marco de una corriente de reformas estatutarias, de reformar sustancialmente el Estatuto, en orden a dotar a la Comunidad Autónoma del más alto nivel de autogobierno admisible constitucionalmente3; materializándola

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mediante Proposición de Ley, que desembocó en la citada reforma4; que, entre otras muchas materias, ha modificado el sistema de relaciones entre el Consell y Les Corts; y, particularmente, y en lo que a nosotros nos interesa, las fuentes del Derecho valenciano, regulando la competencia del Consell para dictar decretos-leyes.

Dicha atribución de poder legislativo al Consell se acomoda, entendemos, a la Constitución española (en adelante CE), ya que el decreto-ley, por un lado, es una fuente del Derecho admitida constitucionalmente5; y, por el otro, la CE no sólo no prohíbe su atribución a los Ejecutivos autonómicos, sino que la admite implícitamente, al no reconocer exclusivamente el poder legislativo a las Asambleas autonómicas y al aludir en su Texto a disposiciones normativas con fuerza de ley –art. 153,a) y 161.1.a) CE6.

Incluso, en el actual contexto jurídico, político y económico, y pese a las críticas acerca de la innecesariedad de su inclusión en el sistema de fuentes autonómico, dado que las Asambleas autonómicas, unicamerales, menos numerosas y con menor presión legislativa, tienen capacidad, vía procedimiento legislativo de urgencia, para implementar las soluciones

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jurídicas deseadas en un tiempo similar al posibilitado por la legislación de excepción7, el decreto-ley se erige en una fuente del Derecho necesaria, también en el ámbito autonómico, para afrontar los cada vez mayores retos planteados al poder político en un Estado intervencionista8, tal como se configura España –art. 1.1 CE–, que encomienda a los poderes públicos la realización de los principios rectores de la política social y económica –Capítulo III CE–9. Escenario en el que el Gobierno, también autonómico, asume la función de dirección política10; afectando sustancialmente a la función legislativa parlamentaria11; en un contexto de superación de la concepción clásica liberal tanto de la ley, cuyo imperio queda diluido en el marco constitucional, como de la separación de poderes, que parte de una concepción enfrentada entre Gobierno y Parlamento; hoy caracterizada por su “relación de colaboración”12; determinando todo ello un incremento de la actividad normativa del Ejecutivo; al concebirse el decreto-ley como una forma de colaboración del Gobierno con el Parlamento en orden a la realización de los fines constitucionales; tal como los concibe aquél, en el desarrollo de su función de dirección política, en un escenario de extraordinaria y urgente necesidad, cada día más habitual en un mundo globalizado; y con la preceptiva intervención del Parlamento, en orden a paliar el déficit democrático que dicho instrumento normativo de excepción presenta ab

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origine; aunque, de las dos vías de tramitación parlamentaria previstas: convalidación –art. 86.2 CE–, regulada reglamentariamente como obligatoria en orden a desprenderse de su condición de norma provisional, y conversión en ley por el procedimiento legislativo de urgencia –art. 86.3 CE–, regulada reglamentariamente como sucesiva a aquélla y posible; el sistema de convalidación, que puede ser el único13, presenta limitaciones en orden a superar dicho déficit, dada la restricción del principio pluralista que implica14, al mermar en su realización la participación de las minorías parlamentarias; impidiéndoseles introducir modificaciones al texto del Gobierno, como consecuencia de no poder realizar enmiendas. Vedándose, por otra parte, las sustituciones ilegítimas por el decreto-ley de la acción del Parlamento15, que se producen cuando aquél vulnera el bloque de la constitucionalidad ordenador de dicha fuente del Derecho.

De hecho, el EAV implanta esta nueva fuente del Derecho autonómico, mediante una regulación absolutamente idéntica, salvo en aspectos sintácticos, a la regulación constitucional; hasta el punto de que buena parte de su regulación, señaladamente la relativa a sus límites materiales, se lleva a cabo por remisión expresa al artículo 86 CE. Así, el artículo 44.4, enmarcado en el Título III, “La Generalitat”, y en el Capítulo VII, “Régimen jurídico”, del EAV, establece que “[i]gualmente, el Consell, en casos de extraordinaria y urgente necesidad, podrá dictar disposiciones legislativas provisionales por medio de decretos-leyes sometidos a debate y votación en Les Corts, atendiendo a lo que preceptúa el artículo 86 de la CE para los decretos-leyes que pueda dictar el Gobierno de España”.

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Afirmación que ratifica, en buena medida, el artículo 58 de la Ley 5/1983, de 30 de diciembre, del Consell16; en cuyo apartado 1 se desarrolla el precepto estatutario de referencia, estableciendo que “[d]e conformidad con la habilitación conferida por el artículo 44.4 del Estatut d’Autonomia, en casos de extraordinaria y urgente necesidad, el Consell podrá dictar disposiciones legislativas provisionales, que adoptarán la forma de decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas de la Generalitat, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos establecidos en la Constitución Española y en el Estatut d’Autonomia y al régimen electoral de la Comunitat Valenciana17”. Así, con las exigibles variaciones derivadas del diferente ámbito territorial en el que se instaura la figura, materializadas en la referencia a las instituciones básicas de la Generalitat o al régimen electoral de la Comunitat Valenciana18; esta regulación se asimila a la estatal, aunque no existe una identificación plena.

En efecto, más allá de las diferencias institucionales reseñadas, la regulación legal establece como materia excluida de regulación por el decreto-ley autonómico la afectación de los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos establecidos no exclusivamente en el Título I de la CE, sino en la CE. No obstante, aunque la trascendencia de dicha disparidad de regulaciones no sea excesiva, ya que los derechos, deberes y libertades, regulados fuera del Título I CE, han sido reconducidos, en buena medida, por el Tribunal Constitucional (en adelante TC) a los ordenados en el mismo; entendemos que el límite material al decreto-ley autonómico en este ámbito debe referirse a lo establecido en el artículo 86.1 CE y no en el artículo 58.1 de la Ley del Consell; rechazando todo intento de atribuirle valor de interpretación auténtica acerca de la verdadera voluntad de Les Corts,

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cuando remite al artículo 86 CE para configurar la referida figura normativa. Y ello, tanto por la claridad, sin atisbo de duda, con la que el artículo 44.4 EAV remite al artículo 86.1 CE a la hora de fijar los límites materiales al decreto-ley autonómico: “atendiendo a lo que preceptúa el artículo 86 de la Constitución Española para los decretos-leyes que pueda dictar el Gobierno de España”; como por la naturaleza mixta, estatal y autonómica, de la Ley Orgánica que aprueba el Estatuto de Autonomía, como norma institucional básica de la Comunidad Autónoma.

II Alcance del decreto-ley en el sistema de fuentes autonómico

La circunstancia de haber sido el Estatuto de Autonomía valenciano el primero en otorgar al Ejecutivo esta potestad normativa de excepción se ha demostrado, más que una simple anécdota temporal en el marco de aprobación de esta nueva generación de Estatutos de Autonomía durante el 2006, toda una premonición acerca de la necesidad del Consell de contar con dicha fuente del Derecho; visto el uso que ha realizado tras su atribución19.

De hecho, desde su establecimiento el Consell ha dictado veinticinco decretos-leyes, sobre las más diversas materias: vivienda, cajas de ahorro, radio y televisión, horarios comerciales, entre otras; aunque la mayoría de ellos se relacionan, directa o indirectamente, con la situación de crisis económica que, durante los años de vigencia de esta fuente del Derecho, estamos atravesando. Así, por un lado, se han dictado decretos-leyes encaminados a procurar la reactivación económica, la ordenación de los sectores productivos, el empleo o la reforma del sector público empresarial y fundacional; mientras que, por el otro, y sobre todo, se han aprobado decretos-leyes encaminados a adoptar medidas paliativas del importante

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déficit público que arrastra la Comunidad Valenciana...

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