Problemas competenciales derivados de la Ley 40/2010 de almacenamiento geológico de dióxido de carbono
| Autor | Isabel Caro-Patón Carmona |
| Cargo | Profesora titular de Derecho Administrativo. Menéndez&Asociados Abogados |
| Páginas | 1-29 |
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La Ley 40/2010, de 29 de diciembre, de Almacenamiento Geológico de Dióxido de Carbono (en adelante, LAGDC), por la que se traspone al ordenamiento jurídico español la Directiva 2009/31, de 23 de abril, de mismo nombre (BOE de 30 de diciembre), ha adoptado algunas decisiones conflictivas en lo competencial. Desde la propia lectura de la exposición de motivos de la Ley, ello resultaba bastante claro dado que dedicaba una extensa justificación (en algún punto difícilmente comprensible) a la atribución de funciones para autorizar almacenamientos singulares al Estado mediante el otorgamiento de las concesiones de almacenamiento que la Ley regula.
En el Boletín Oficial se publicarían, algunos meses después de la aparición de la Ley (20 de abril y 31 de octubre de 2011), tres recursos de inconstitucionalidad planteados por las comunidades autónomas de Aragón, Cataluña y Galicia2. En la tabla que se recoge al final de este precepto se singularizan, a modo de curiosidad, los preceptos impugnados por cada una de ellas.
Que también en esta materia exista un conflicto no es fácil de entender, dado el carácter singular de la regulación, que se refiere a una técnica que tal vez no llegue a aplicarse nunca en los respectivos territorios. Hoy por hoy, no se ha demostrado que el almacenamiento geológico sea una tecnología razonable, habida cuenta del alto coste de las instalaciones y de la incertidumbre sobre sus efectos ambientales. A medio plazo, y en tanto en cuanto no suba el precio de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero, serán muy raras las iniciativas privadas para almacenar carbono. Y, de
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hecho, los dos únicos proyectos que existen en España cuentan con financiación comunitaria3. Por eso (siendo un pastel tan pequeño), ¿por qué pelearse por las competencias?
Pues bien, a poco que se escarbe en los debates parlamentarios, aparecen pequeñas pistas.
Para el Estado, conservar las competencias era importante habida cuenta de que se había optado por hacer una trasposición plana de la Directiva (si se permite la expresión)4. La LAGDC, y en esto había acuerdo entre el PSOE y el PP, se limitaba a establecer un marco para que cualquier iniciativa privada pudiera ser analizada, lo que cercenaba las posibilidades autonómicas para descartar u obstaculizar proyectos5.
Es decir, la LAGDC establece un marco procedimental (ni siquiera un procedimiento, porque muchos aspectos dependen de un futuro reglamento y de normas autonómicas reguladoras de su intervención) para que distintos órganos administrativos supervisen proyectos privados, soslayando la adopción de una política específica6. Y, por esto, se debió considerar prudente que fuera la Administración central quien asumiera la competencia decisoria final sobre todos y cada uno de los almacenes de carbono.
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Lo que nadie discutió, y esto también muestra el interés del Estado por la técnica, era si el complejo sistema de colaboración interadministrativa implantado, con intervención de cuatro órganos distintos (toman decisiones vinculantes los órganos de minas o industria y los de medio ambiente tanto del Estado como de la comunidad autónoma), resultaría una rémora para cualquier iniciativa al respecto.
En relación con el tema competencial, llama la atención que las Cortes Generales (o más en particular el Senado, en cuanto cámara de representación territorial) no discutieran si el proyecto de ley remitido al Congreso por el Gobierno estaba de facto permitiendo que el planificador territorial (autonómico o local) restringiera la instalación de almacenes en su suelo, en el sentido admitido por la Directiva 2009/31. Pues, en efecto, su artículo 4.1 habilitaba a los Estados para prohibir el almacenamiento total o parcialmente en su territorio y hubiera sido compatible con la norma comunitaria que esta decisión correspondiese a las comunidades autónomas, en ejercicio de su competencia de ordenación territorial o de protección del medio ambiente7. De la tramitación parlamentaria solo cabe destacar que se rechazó, por amplísima mayoría, la enmienda a la totalidad planteada por IU-ICV y el BNG, que solicitaba la devolución del proyecto al Gobierno8.
Desde la piel de las comunidades autónomas impugnantes no es fácil entender por qué les interesa asumir plenamente una competencia (esto es, la resolución final), cuando en la LAGDC se crea un marco de colaboración interadministrativa que, a primera vista (luego profundizaremos sobre ello), parece suficiente para que las regiones puedan intervenir en la toma de decisiones. Además, en la LAGDC había un elemento de equilibrio, que podría justificar las competencias estatales, consistente en que,
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transcurridos 20 años desde el cierre del depósito, la responsabilidad por daños pasaría al Estado (artículo 24 dictado en trasposición del artículo 18 de la Directiva).
Como de la intervención en el Senado del Sr. José María Mur Bernad (senador del PAR Aragón) se puede colegir qué aspectos preocupaban a las comunidades autónomas impugnantes, nos ha parecido oportuno reproducir literalmente sus palabras:
"En definitiva, sus señorías saben que es una ley bastante técnica en la que, evidentemente, se parte de una serie de conocimientos geológicos de los terrenos, y precisamente por eso a nosotros, a la Comunidad Autónoma de Aragón, nos afecta muy directamente, ya que la geología del valle del Ebro ofrece numerosos enclaves próximos a una central térmica. Además, los expertos nos advierten de que las tecnologías de captura y almacenamiento del CO2 serán vitales para la supervivencia de la minería española y, por tanto, de la aragonesa, y también para las centrales térmicas que se encuentran, como digo, en este caso en el territorio aragonés, dado que la geología de nuestro territorio parece que resulta idónea, desde el punto de vista de los técnicos, para estos almacenes de CO2. Por tanto, no nos resulta ajeno e incide muy directamente en lo que puede suceder en nuestro territorio.
[...]
En particular, rechazamos que las concesiones de almacenamiento geológico de dióxido de carbono, siendo una competencia claramente ejecutiva, se la reserve el Estado de forma injustificada, sobre todo cuando se atribuye a las comunidades autónomas los permisos de investigación, la función de inspección y la aprobación del plan de seguimiento y del plan provisional de gestión posterior al cierre, y hace responsables a las comunidades autónomas del seguimiento de las medidas correctoras una vez cerrado el lugar de almacenamiento y hasta la transferencia de dicha responsabilidad. Es decir, el Estado se reserva el poder de decidir la concesión y las comunidades autónomas el cometido de supervisar su correcto funcionamiento, que es lo que realmente genera gasto y a su vez responsabilidad. No hay ninguna razón técnica que justifique que la competencia ejecutiva sobre la concesión del almacenamiento geológico de dióxido de carbono se la tenga que reservar el Estado.
El Estado pretende justificar la competencia para decidir la concesión teniendo en cuenta que de ella pueden depender, en su caso, la autorización y el establecimiento de grandes instalaciones de combustión. Sin embargo, ello debe rechazarse porque la concesión del almacenamiento no es discrecional ni
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estratégica, sino reglada al cumplimiento de unos requisitos técnicos de naturaleza geológica y de protección del medio ambiente, es decir, no sirve solamente el procedimiento para las grandes instalaciones de combustión, sino que tiene que darse la segunda condición técnica de naturaleza geológica. Además, en el artículo 7 del proyecto ya se admite que las autorizaciones, permisos y concesiones objeto de la Ley lo serán sin perjuicio de aquellas otras autorizaciones que los trabajos, construcciones e instalaciones necesarios para su desarrollo pudieran requerir.
Para mayor contradicción, en esta ley nos encontramos con que actualmente y hasta que entre en vigor la ley que estamos tramitando, la competencia ejecutiva se está ejerciendo por las comunidades autónomas en aplicación de la vigente Ley 22/1973, de 21 julio, de Minas, en su disposición transitoria primera . Por tanto, con todas estas enmiendas pretendemos que en la mayor parte de los casos en los que en el proyecto se habla del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, se hable de las comunidades autónomas".
Saliendo de los argumentos políticos y entrando en un plano jurídico, se ha de reconocer que la decisión del Estado español resulta complicada de justificar en lo competencial porque, tanto si se reconduce esta actividad al medio ambiente como a las minas o a la energía, la gestión de ambas materias corresponde a las comunidades autónomas (cfr. art. 149.1.23 y 149.1.25).
Lógicamente, más adelante discutiremos qué encuadramiento competencial es el más adecuado. Por el momento nos conformaremos con adelantar que en el ámbito comparado, y en concreto en países de fuera de la UE donde está regulada esta materia tan futurista, las normativas siempre atribuyen la decisión a los organismos de energía o hidrocarburos9. Y, por ello, parece un poco artificial que se...
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