El sistema de compensación urbanística en la comunidad de Madrid: patologías de tramitación
| Autor | Javier Martín-Merino y Bernardos |
| Cargo | Departamento de D.º Inmobiliario y Urbanismo Verdegay y Velasco, Abogados |
Desde la entrada en vigor de la Ley 9/2001, de 17 de julio, de Suelo de la Comunidad de Madrid (LSCAM), en el desarrollo urbanístico de los distintos suelos urbanizables o urbanos incardinados por el planeamiento en el sistema de compensación urbanística, nos hemos venido encontrado distintos problemas para la aplicación del mismo, sobre todo, por la «inaplicación» del denominado por la propia Ley como Procedimiento Abreviado en el artículo 114.
Este breve trabajo trata, someramente, de analizar y —dentro de la prudente visión del autor— sugerir un punto de vista de interpretación de la Ley que permita agilizar el sistema que, por ser de iniciativa privada, debería ser el más rápido de los distintos sistemas de gestión y ejecución de planeamiento.
Efectivamente, la vigente LSCAM dejó establecido como sistema de ejecución del planeamiento, el sistema de compensación. Ahora bien, aun a pesar de lo que sugiere la Exposición de Motivos y de la falta de derogación expresa de los reglamentos de 1978, en especial del Reglamento de Gestión Urbanística (RD3288/1978, de 25 de agosto, en adelante, RGU), no existe ni una regulación detallada del sistema como en aquel, ni tampoco una remisión expresa al mismo o a una eventual facultad de la Comunidad de Madrid de desarrollar sus propios reglamentos, como —por ejemplo— sí ha hecho la Comunidad de Castilla y León.
Cierto que muchos de los profesionales del sector podemos entender que «han dado por hecho» que, en especial el RGU, no sólo permanecía vigente, sino que efectivamente la LSCAM permitía y asumía su aplicación. Pero también es cierto que, en un procedimiento en el que la intervención de la Administración es no sólo a efectos tutelares sino como única responsable del impulso del procedimiento, tal falta de concreción únicamente genera —como efectivamente ha hecho— problemas interpretativos que dejan al particular —en especial al profesional— sometido a los criterios de los distintos técnicos y letrados municipales lo cual, si bien es precisamente su función, convierte el sistema en caótico por ir variando en función del criterio personal de los funcionarios competentes de cada ayuntamiento de la Comunidad de Madrid.
Y ello porque no se ha dejado a la interpretación de estos técnicos y letrados municipales cuestiones puntuales que, en buena lógica, cada ayuntamiento ha de decidir como solventa; sino que ha quedado sin regular ni determinar qué o cómo se desarrolla el sistema en su totalidad en cuanto a su tramitación, desde su inicio e incoación hasta la aprobación del proyecto de equidistribución.
El último párrafo de la Exposición de Motivos de la LSCAM, altamente esperanzador, sienta una base que determina el criterio teleológico de interpretación del texto legal:
Es pretensión de la presente Ley que el marco jurídico que se establece, una a su carácter omnicomprensivo de la materia, la estabilidad que la misma demanda, ya que los procesos urbanísticos de ordenación y transformación del suelo en nuestra Región requieren un amplio consenso político y social. En efecto, los procesos urbanísticos de ordenación y transformación del suelo para dar soporte a los usos que el desarrollo de nuestra Región y de sus habitantes requiere, tienen una duración dilatada, que precisa de la necesaria estabilidad normativa y seguridad jurídica, en los últimos años ciertamente alterada. A este fin se encamina la Ley, no sólo creando los mecanismos que se entienden más adecuados para el desarrollo urbano en un territorio como el madrileño, sino buscando que tales mecanismos perduren en el tiempo, como elemento de seguridad que incentive la actividad de los agentes implicados en tan importantes procesos.
Como se puede comprobar, la LSCAM se autoimpone en la Exposición de Motivos —como pretensión, objetivo, finalidad—, tres cuestiones:
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La regulación «omnicomprensiva» de la materia urbanística.
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La necesaria estabilidad normativa y seguridad jurídica.
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La existencia de mecanismos que perduren en el tiempo, dotando de seguridad jurídica a los agentes intervinientes en el proceso urbanizador.
Esos tres objetivos, por fuerza, tienen como finalidad facilitar y dotar de la necesaria seguridad al planeamiento, pero también a la gestión de suelo, como prueba la expresa referencia a los «agentes» que hace ese párrafo.
Ahora bien, ninguno de los tres objetivos se cumple en el texto de la LSCAM, habiéndose generado en la realidad práctica una situación —aun peor que la anterior— en cuanto a legislación a aplicar y seguridad jurídica.
Por un lado, en cuanto a ese primer objetivo de regulación «omnicomprensiva»de la materia urbanística, resulta del todo imposible poder afirmar que se ha cumplido cuando se ha dejado sin regular la gestión del suelo en la ejecución del planeamiento. Destinar dos breves artículos para «ventilar» el sistema de gestión y ejecución por antonomasia —sistema de compensación urbanística— constituye una pretensión poco admisible.
El calificativo «onmicomprensiva» aplicado a la «regulación» de la materia urbanística, debería significar que «todo» debería haberse regulado o —al menos— haberse intentando regular, lo que necesariamente debería incluir los sistemas e gestión y ejecución, pues se incardinan plenamente en las competencias autonómicas.
Del mismo modo, en cuanto a la necesaria estabilidad normativa y seguridad jurídica que la Exposición de Motivos entiende como una de sus pretensiones, también se cumple de forma claramente defectuosa.
Sí se produce una cierta unificación normativa de la materia, pero —a juicio de quien suscribe— no sólo no se consigue mantener la seguridad jurídica preexistente, sino que se produce una sensible pérdida de «seguridad jurídica», por las siguientes razones:
— Ni se dota de la regulación que exige la práctica urbanística para el sistema de gestión y ejecución de planeamiento más utilizado por todos los agentes: el sistema de compensación;
— Ni se determina un régimen claramente supletorio, de reenvío o expresa declaración de vigencia de los mecanismos anteriores, pues la referencia en el número III de la Exposición de Motivos a los reglamentos de 1978 parece, claramente, hecha en pasado, no con ánimo de vigencia.
— Y se está dando amparo en la realidad a prácticas viciosas, claramente contrarias a la seguridad jurídica, especialmente a la de los propietarios minoritarios, como es la no exigencia de las dobles mayorías cualificadas (cuota y votos) que requería —y requiere— el artículo 174.1 RGU.
Así pues, la pretendida estabilidad normativa y seguridad jurídica que, ciertamente, era muy necesaria después de la cantidad de textos normativos que —al mismo tiempo— regían el urbanismo en Madrid, ha quedado en un término medio defectuoso, ocho años de estabilidad pero altamente peligroso y nada seguro jurídicamente, pues la indefinición provoca al particular en general y a los agentes urbanísticos en concreto, una exposición grave y delicada a la discrecionalidad de la Administración.
Porque, por último, en cuanto a la existencia de mecanismos que perduren en el tiempo, dotando de seguridad jurídica a los agentes intervinientes en el proceso urbanizador, esos «mecanismos», ni se han generado ni se han dejado expresamente vigentes aquellos anteriores a la LSCAM.
Es decir, se ha provocado un sistema de absoluta indefinición que provoca que esos agentes intervinientes en el proceso...
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