La Comisión Europea como intermediario en las redes de políticas públicas
| Autor | Susana Borrás |
| Páginas | 19-42 |
Page 19
Descrita como el “motor de la integración europea”, no es aventurado afirmar que la etapa posterior a la era Delors ha demostrado ser turbulenta para la Comisión Europea en lo que, generalmente, se ha percibido como una pérdida de su previo papel de liderazgo. Una serie de escándalos vinculados a la seguridad alimentaria y con la mala gestión dio lugar a la primera dimisión jamás registrada en el Colegio de Comisarios en 1999, llevando a la Comisión a sus niveles históricos más bajos de confianza política y administrativa (Judge y Earnshaw, 2002) y obligándola a adoptar amplias reformas internas iniciadas inmediatamente después por Prodi (Metcalfe, 2000). Además, la expansión del papel del Parlamento Europeo y la propagación del procedimiento de codecisión (Burns, 2004), parecen haber afectado a la posición relativa
Page 20
de la Comisión en el proceso de toma de decisiones frente a otras instituciones de la UE. Del mismo modo, los “nuevos modos de gobernanza”, que intentan lograr la coordinación voluntaria de los Estados miembros y los actores privados en ausencia de una regulación supranacional, parecen socavar la posición de la Comisión en el seno de la Unión (Wincott, 2001).
El punto de partida de este artículo es que la prominente importancia de estos cambios y sus posibles repercusiones en la gestión y en la función burocrática de la Comisión, están reabriendo el tradicional debate académico sobre el papel de la Comisión. Esta labor debería hacerse partiendo de estudios y análisis empíricos para lo que, previamente, es necesario reexaminar los marcos analíticos existentes con sumo cuidado para mejorar su precisión conceptual y su capacidad analítica de exposición.
La principal cuestión que se aborda en este artículo es la naturaleza de la función desempeñada por la Comisión en las interacciones en Bruselas después del año 2000. Proporcionar respuestas fiables requiere un paso más en la clarificación conceptual del papel de intermediación. Con este propósito, se utiliza el análisis de redes sociales (social network analysis) para desarrollar una tipología específica de los papeles de intermediación; una tipología que constituye un marco analítico más amplio y más matizado para el estudio de las diferentes funciones de la Comisión y de su importancia específica en las redes de políticas públicas (policy network) en el ámbito de la UE.
Empleando una combinación de datos cuantitativos y cualitativos (datos relacionales cuantificados y entrevistas individuales, respectivamente), el artículo examina dos casos que han generado una gran tensión en la Comisión en los últimos años, en la medida en que han puesto en cuestión su rol convencional. Explorar la naturaleza de las funciones asumidas por la Comisión en el marco de estas dos destacadas circunstancias, puede proporcionar pruebas de la función de la Comisión en situaciones más triviales. Estos casos son el nuevo régimen regulador de los organismos genéticamente modificados (OGM) –denominados habitualmente organismos transgénicos–, aprobado en 2004, y la definición de las directrices comunes de la Estrategia Europea de Empleo (EEE) en 2003. El primero es muy interesante la ser el resultado directo de la pérdida de confianza del público y de los Estados miembros en la gestión de la Comisión de estas nuevas sustancias tras las secuelas de los escándalos alimentarios de finales de la década de los 90. Además, las demandas para establecer un nuevo régimen regulador de los OGM fueron explícitamente dirigidas para rediseñar el papel formal de la Comisión. El segundo caso es también muy interesante por dos razones; por un lado, la EEE está sujeta al “método abierto de coordinación”, una de las nuevas formas de gobernanza que sigue un muy novedoso procedimiento que no requiere una acción legislativa; y, por otro lado, la creación del EMCO (Employment Committee/Comité de Empleo), un poderoso comité formado por representantes nacionales para poner en marcha este método abierto de coordinación, ha relegado prima facie el papel de la Comisión en términos formales e informales. Ambas razones hacen que los casos seleccionados proporcionen un excelente campo empírico para
Page 21
analizar en detalle el cambiante papel de la Comisión en los momentos decisivos a partir del año 2000.
A pesar de la masiva atención académica, el papel específico de la Comisión en el proceso de elaboración de las políticas públicas de la UE ha seguido siendo un tema muy controvertido desde los años 60 y aún hoy requiere una mayor investigación empírica (Nugent, 2000; Matlary, 2000; Dimitrakopoulos, 2004). El punto de partida convencional del enfoque intergubernamentalista es, en general, deductivo, centrán-dose concretamente en las condiciones específicas de las relaciones de los principales agentes responsables de la delegación de poderes. A partir de ahí, se identifican una serie de condiciones que limitan la autonomía de la Comisión en sus vis-a-vis con los Estados miembros. El principal argumento es que la Comisión está estructuralmente limitada por las opciones institucionales de los Estados miembros (Moravcsik, 1999; Garrett, 1992). En los últimos años, la Comisión ha estado limitada además por los sucesivos cambios en las relaciones interinstitucionales en la UE que han fortalecido sistemáticamente a los Estados (Majone, 2002). Un fortalecimiento que no es sólo estructural, sino que también es un resultado directo de su voluntad de confinar el vigor político de la Comisión en el período posterior a la era Delors (Kassim y Menon, 2004). Aunque interesante, la prominencia del foco en cuestiones de delegación deja la aproximación intergubernamental mal preparada para estudiar las interacciones entre las instituciones de la UE y otros agentes no gubernamentales en las interacciones políticas, formales e informales, que tienen lugar en Bruselas con carácter previo a la toma de decisiones políticas. En otras palabras, los resultados de la investigación sobre la Comisión como un actor limitado, arrojan poca luz sobre la cuestión de qué tipo de papeles de intermediación desempeña la Comisión dentro de sus estrechos límites de actuación.
Los analistas de instituciones supranacionales proporcionan un punto de vista algo diferente, retratando a la Comisión en términos más autónomos. Destacan que, a pesar de la centralidad de los Estados miembros en la política de la UE, existen importantes lagunas en el control de los Estados miembros sobre el proceso de integración europea, principalmente con respecto a la formulación de políticas en el día a día (Pierson, 1998; Marcas et al., 1997). Una de estas lagunas se produce precisamente en relación con la propia autonomía de las instituciones europeas, que tienden a seguir sus propias preferencias y a forjar alianzas con diferentes tipos de actores en la arena de la UE (Schmidt, 2004). Esta perspectiva abrió la puerta a una serie de análisis sobre la política emprendedora de la Comisión y sobre la interacción de la Comisión con los diversos actores protagonistas de la formulación de políticas en la UE, demostrando que la Comisión desempeñó un papel fundamental en la creación de redes de políticas públicas en la década de los 90. A la vista de las recientes transformaciones contextuales, este artículo pretende aclarar hasta qué extremo son válidas estas conclusiones.
Page 22
Cram percibe a la Comisión como un “oportunista decidido” que domina la capacidad “para responder a las oportunidades en cuanto se presentan e incluso para facilitar la aparición de estas oportunidades” (Cram, 1997: 156). En una línea similar, Pollack sostiene que la Comisión está particularmente bien situada para ser un exitoso emprendedor de políticas dentro de la política de la UE. En primer lugar, porque tiene un conjunto de características clave que son muy importantes en términos relacionales, concretamente experiencia, habilidades de intermediación y persistencia institucional. En segundo lugar, porque disfruta del monopolio de iniciativa en los procedimientos legislativos formales, lo que supone una ventaja adicional con respecto a otras instituciones de la UE. Y en tercer lugar, porque goza de una posición central en las bien desarrolladas y densas redes de políticas públicas en Bruselas (Pollack, 1997: 126).
Siguiendo estos argumentos, otros autores describen la Comisión como una organización activa con un conjunto de técnicas distintas, cuya influencia relativa depende en gran medida de sus relaciones con su contexto político, en particular con los intereses no estatales involucrados en el ámbito de la política específica en juego (Chistiansen, 2001).
Estos estudios han arrojado mucha luz sobre la integración de la Comisión en las interacciones políticas formales e informales. Sin embargo, no se han ocupado en absoluto del papel de intermediación de la Comisión, y si lo han hecho ha sido indirectamente. Es decir, el punto principal de los análisis anteriores ha sido enfatizar que la Comisión opera en las redes de políticas públicas y que éstas son importantes para explicar su posición política en relación a la formulación de políticas de la UE. Pero las cuestiones relativas a las funciones específicas que la Comisión desempeña y en qué medida estos roles han ido cambiando desde el año 2000 son temas que siguen estando inexplorados en gran medida. Cubrir estos puntos ciegos implica invertir la corriente de estudio y comenzar por buscar de herramientas analíticas específicas que ofrezcan criterios eficaces para evaluar el papel de la Comisión desde el año 20001...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba