La clasificación del suelo en la ley de 1956: precedentes y secuelas
| Autor | Ángel Menéndez Rexach |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo - Universidad Autónoma de Madrid |
- A la memoria de Javier García-Bellido, en recuerdo de los largos paseos que dimos por San Sebastián, hablando apasionadamente (él mucho más que yo) de los problemas del urbanismo español.
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La Exposición de Motivos de la Ley del Suelo de 1956 (LS56) afirma que el cometido más delicado y difícil que tiene que afrontar la ordenación urbanística es precisamente «el régimen jurídico del suelo encaminado a asegurar su utilización conforme a la función social de la propiedad» (E. de M. III, párrafo primero). Entre los problemas relativos al suelo que la ley intenta resolver se incluyen: a) «la retención de terrenos por propietarios que no urbanizan ni edifican, ni acceden a enajenar sus terrenos para urbanizar y construir a precios de justa estimación»; b) «la imposibilidad de disponer de terrenos amplios para destinarlos a espacios libres en interés del embellecimiento y de las condiciones sanitarias de los núcleos urbanos»; c) «la falta de distribución equitativa del aumento de valor del suelo, que debe ser afectado, en primer lugar, a amortizar los terrenos necesarios para vías y espacios libres; en segundo término,Page 161 al pago de las obras de urbanización y, por último, atribuido justamente a los propietarios, de suerte que desaparezcan en lo posible las desigualdades actuales, derivadas de conceder la edificación intensiva a unos mientras se niega o se limita excesivamente a otros».
Para superar esos inconvenientes, «se instituye una regulación del suelo, según su situación y destino», basada en una triple clasificación: rústico, de reserva urbana y urbano. El establecimiento de una clasificación del suelo se ha destacado siempre como una de las grandes novedades de la LS56, en cuanto su inclusión en una u otra clase determina el estatuto básico de la propiedad1. Para decirlo con las palabras de la propia Ley, en una formulación que se ha erigido en principio cardinal del Derecho Urbanístico español «las facultades del derecho de propiedad se ejercerán dentro de los límites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en esta Ley o, en virtud de la misma, por los Planes de ordenación, con arreglo a la calificación urbanística de los predios» (art. 61). La Ley de 1956 parece utilizar indistintamente los términos «calificación» y «clasificación»2. Este último se impuso en la reforma de 19753, a partir de la cual la «calificación» se ha referido a los usos admisibles dentro de cada clase de suelo.
Dejando de lado la terminología, es indudable que el establecimiento de una clasificación del suelo se ha destacado como una gran aportación de la LS56 a la definición del estatuto de la pro-Page 162piedad inmobiliaria4. Sin embargo, no fue una novedad absoluta, porque tenía precedentes directos en la legislación urbanística específica para grandes ciudades dictada en el período inmediato posterior a la guerra civil. Lo verdaderamente novedoso de la Ley de 1956 fue la aplicación de la clasificación a todo el territorio municipal, en contraste con la legislación anterior que sólo había aplicado criterios de división del suelo a los terrenos afectados por actuaciones urbanísticas, bien en atención al tipo de obras a ejecutar en ellos bien en atención a su situación y destino.
Para calibrar con precisión el alcance de estos precedentes, haremos a continuación un rápido repaso a los criterios de división del suelo en la legislación anterior a la LS565.
En la legislación de ensanche y reforma interior no había nada parecido a la clasificación del suelo. Tampoco, la idea y la técnica del plan como expresión de la ordenación de un territorio con visión de conjunto. Sin embargo, podía existir una «zonificación» en función de las obras proyectadas. Este criterio se refleja con claridad en el Reglamento de Obras, Servicios y Bienes Municipales dePage 163 1924. El Estatuto municipal del mismo año, al regular las obras de ensanche, saneamiento y urbanización, había previsto la existencia de «planes de extensión o ensanche de las ciudades» (artículo 180.e), pero estos planes no pasaban de ser un conjunto de proyectos de obras, en la línea de los tradicionales planes de obras públicas de la legislación del siglo XIX. El citado Reglamento, en desarrollo de las previsiones del Estatuto, clasificó las obras municipales en cuatro grupos (art. 2.º): a) de ensanche y extensión; b) de mejora interior de poblaciones; c) de saneamiento y urbanización parcial; d) municipales ordinarias.
En la regulación de estas obras parecen emplearse indistintamente los términos «plan» y «proyecto»6, aunque predomina netamente este último. Lo más destacable, a los efectos que aquí interesan, es que en esta regulación se hace referencia a la «zonificación», entendiendo por tal la distinción de zonas a las que se asignan determinados usos y servicios. Pero, a mi juicio, hay una zonificación previa, que está en la base de la propia clasificación de las obras y que consiste en la distinción entre las zonas «no interiores» del término municipal, que pueden ser objeto de planes o proyectos de extensión o ensanche (art. 3.º) y las zonas «interiores», entendiendo por tales las situadas «dentro del casco de las ciudades, que se supondrá limitado por el perímetro interior de los ensanches, y de no existir éstos, por el exterior de la zona urbanizada» (art. 19). Estas zonas interiores serán objeto de obras de mejora interior de poblaciones. En el fondo, es el viejo criterio de distinción entre «ensanche» y «reforma interior», que refleja las dos situaciones básicas en que puede encontrarse el suelo: formando parte del casco urbano de una población o fuera de él, sin perjuicio de que sea susceptible de acoger el ensanche o la extensión del núcleo existente.
La superación de la perspectiva del ensanche y la reforma interior como proyectos de obras se produce tras la guerra civil a tra-Page 164vés de dos líneas legislativas paralelas: la legislación de régimen local y la urbanística dictada específicamente para grandes ciudades (Madrid, Barcelona, Bilbao y Valencia). En ambas aparece por primera vez la exigencia de un plan, pero con un significado muy diferente, porque en la primera el plan sigue siendo un conjunto de proyectos de obras, mientras que en la segunda se configura ya como un instrumento de ordenación de un determinado territorio y no sólo como suma de proyectos7. En efecto, la Ley de Bases de Régimen Local de 1945 hizo obligatoria la formación por todos los municipios de un Plan completo de urbanización, comprensivo de «la reforma, ensanche, higienización y embellecimiento de su aglomeración urbana, incluidas las superficies libres» (Bases XVI). Sigue, pues, en la óptica del Estatuto y Reglamento de 1924, sólo que agrupando todas las obras en el mismo plan8. En cambio, la legislación urbanística especial para grandes ciudades tiene por objeto principal la aprobación de un Plan general que divide el territorio fundamentalmente en zonas urbanizadas y urbanizables y establece el régimen aplicable a unas y otras mediante técnicas jurídicas que anticipan las que recogerá la LS56.
En esta segunda línea legislativa, que comentaremos después con más detalle, se establece, además, una división del suelo, que es una verdadera clasificación (aunque no se utilice ese término), en cuanto tiene consecuencias sobre el estatuto de la propiedad. Constituye, por tanto, el precedente directo de la clasificación (o calificación) que incorporará unos años más tarde la LS56.Page 165
La Ley 15 de mayo de 1945, de ordenación de solares, no establece una clasificación del suelo, pero sí una división basada en el concepto de solar, que se utiliza en una acepción amplísima, ya que comprende «los terrenos no edificados, sitos en el interior de poblaciones de más de diez mil habitantes o en las zonas de ensanche y extensión de las mismas, que estén afectados por planes de ordenación aprobados legalmente» (art. 1.º.a)9. Esta delimitación quiere reflejar el «verdadero concepto de solar, como propiedad cuyo destino exclusivo es el de la construcción», según explica el preámbulo. Este concepto tan amplio tiene poco que ver con el mucho más estricto que acuñará la LS 56 (art. 67): suelo urbano apto para ser edificado por contar con los elementos mínimos de urbanización exigibles. Su amplitud hay que entenderla dentro del espíritu antiespeculativo que inspira la Ley de 1945, que declara expropiables por los Ayuntamientos o en situación de venta forzosa para su adquisición por terceros, los terrenos y edificaciones incluidos en su ámbito10. Es evidente que este concepto de solar venía determinado por el destino del terreno (a la edificación), no por su situación real, que será la característica del concepto en la legislación posterior. Eso explica que pudieran tener la consideración de solares a efectos de la Ley terrenos rústicos cuya urbanización estuviera prevista en un plan (es decir, urbanizables, en la terminología posterior). De ahí que si la expropiación afectase «a labrador o persona de condición económica modesta y la propiedad a enajenar constituya una parte integrante del patrimonio indispensable a la subsistencia de aquél, podrá sustituirse el pago en metálico, a vo-Page 166luntad del interesado, por la entrega de otra finca o parcela de análogo...
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