Audiencia de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas.

Autor:Myriam Quintanilla Navarro
Páginas:77-103
RESUMEN

8.1. Regulación actual. 8.1.1. La constitución 8.1.2. Ámbito de la administración general del estado. 8.1.3.Ámbito de las comunidades autónomas. 8.1.3.1.Aragón. 8.1.3.2. Asturias. 8.1.3.3. Baleares. 8.1.3.4. Cataluña. 8.1.4. Ámbito local. 8.2. Objeto de la audiencia. 8.3.Sujetos que han de ser oídos. 8.4. Forma de dar cumplimiento a este trámite. 8.5.Plazos. 8.6.Contenido. 8.7. Excepciones y... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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8.1. Regulación actual
8.1.1. La constitución

La Constitución Española de 1978 [Artículo 105.a)] ha incorporado a su texto el principio de audiencia de los ciudadanos. El constitucionalismo extranjero ha soslayado el tratamiento de esta cuestión. No obstante, cabe citar los Artículos 268 y 269 de la Constitución portuguesa. Tampoco es frecuente encontrar algo análogo en la legislación de otros países democráticos. La Ley italiana 241/1990, de 7 de agosto excluye la participación ciudadana en la elaboración de actos normativos generales, de planificación y de programación (Artículo 13). En Francia, donde hasta la Ley de 11 de julio de 1979 no existía ni siquiera la obligación general de motivar los actos administrativos, no cabe encontrar una garantía semejante de procedimiento administrativo ni en la más reciente Ley de 12 de julio de 1983, que se refiere a las informaciones públicas. Y, curiosamente, en los Estados Unidos, donde hay menos tradición de procedimiento administrativo, la participación de los ciudadanos en la elaboración de disposiciones administrativas aparece ya regulada en la Administrative Procedure Act de 1946.

Dispone el citado Artículo 105 a) de nuestra Norma Fundamental:

"La ley regulará:

a) la audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten".

En la práctica, se han suscitado muchas dudas sobre el alcance de este Artículo, la aplicabilidad mediata o inmediata del precepto constitucional y su correcta interpretación en relación con otros preceptos que regulan la materia, sobre todo en lo relativo a cuáles son las disposiciones a las que se refieren, cuándo es obligatoria esa audiencia de los ciudadanos, qué organizaciones o entidades deben ser consultadas y en qué forma.

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El Consejo de Estado tuvo oportunidad de abordar todas estas cuestiones. Además de otros dictámenes que luego se analizan, en un primer acercamiento es especialmente destacable el Dictamen de 16 de julio de 1992 74, recabado por el Presidente de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha.

La primera cuestión que se plantea a propósito de este precepto constitucional es si el mismo es de aplicación inmediata o si, por el contrario, hay que esperar para ponerlo en práctica a que se dicte la correspondiente ley de desarrollo, habida cuenta de que comienza diciendo en futuro: "La ley regulará".

El Consejo de Estado sostuvo una tesis negativa durante algún tiempo. Todavía en el Dictamen 1 de julio de 1982,75 se decía que "el Artículo 105.a) de la Constitución facilita y fomenta la audiencia de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten, pero ni dicha audiencia es hoy una fase obligatoria del procedimiento de elaboración de los Reglamentos, ni su omisión comporta fatalmente la nulidad del Reglamento por inconstitucionalidad".Lo cual, aunque podría interpretarse de otro modo, estaba en la línea de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que en la Sentencia de la Sala Tercera de 3 de julio de 1986 -punto de referencia de otras muchas- declaró que: "el Artículo 105 de la Constitución dispone que la ley regulará la audiencia de los ciudadanos directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley en el procedimiento de elaboración de disposiciones administrativas que les afecten; por lo que se trata de un mandato al legislador para que regule los casos, circunstancias y disposiciones en que ha de conceder esa audiencia, y mientras no se regule por ley posterior a la Constitución habrá que seguir aplicando las normas anteriores que no sean contrarias a la misma; este precepto por sí solo no impone esa exigencia insoslayable". Claro está que esta doctrina forma parte del pasado.

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Actualmente, el Consejo de Estado estima que el Artículo 105.a) de la Constitución , al igual que los otros que integran su Título IV, es de aplicación inmediata, de modo que su enunciado inicial no significa que deba posponerse la efectividad de la audiencia a la publicación de una ley reguladora de la misma (Dictamen de 16 de junio de 1992)76 sino que equivale al establecimiento de una reserva de ley en esta materia, como se infiere de la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1985, de 8 de mayo, y en el sentido que, desde otra perspectiva más general, declara la STC de 8 de junio de 1981 77.

En efecto, el Tribunal Constitucional, entre otras, en STC de 8 de junio de 198178 afirma que la reserva de Ley que efectúa el Artículo 105 de la Norma Fundamental no tiene el significado de diferir la aplicación de los derechos fundamentales y libertades públicas hasta el momento en que se dicte una Ley posterior a la Constitución, ya que en todo caso sus principios son de aplicación inmediata. Además, añade el citado Tribunal, que con relación a las sanciones posteriores a la Constitución en materia de orden público, no puede aducirse el argumento de la mayor eficacia de las impuestas de plano, en cuanto no exigen esperar a la tramitación del correspondiente procedimiento. Y ello, porque el legislador ha dado preferencia a las garantías procesales sobre la hipotética eficacia tal como se desprende del Artículo 6.5 de la Ley 62/1978 (actualmente derogada).

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8.1.2. Ámbito de la administración general del estado

La regulación del trámite de audiencia en el procedimiento de elaboración de los reglamentos estatales se contiene en el Artículo 24.1, apartados c) al e) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, cuyo tenor literal es el siguiente:

"c) Elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia, durante un plazo razonable y no inferior a quince días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición. La decisión sobre el procedimiento escogido para dar audiencia a los ciudadanos afectados será debidamente motivada en el expediente por el órgano que acuerde la apertura del trámite de audiencia. Asimismo, y cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje, será sometida a información pública durante el plazo indicado.

Este trámite podrá ser abreviado hasta el mínimo de siete días hábiles cuando razones debidamente motivadas así lo justifiquen. Sólo podrá omitirse dicho trámite cuando graves razones de interés público, que asímismo deberán explicitarse, lo exijan.

d) No será necesario el trámite previsto en la letra anterior, si las organizaciones o asociaciones mencionadas hubieran participado por medio de informes o consultas en el proceso de elaboración indicado en el apartado b).

e)El trámite de audiencia a los ciudadanos, en sus diversas formas, regulado en la letra c), no se aplicará a las disposiciones orgánicas de la Administración General del Estado o de las organizaciones dependientes o adscritas a ella".

Como se observa, las excepciones al carácter preceptivo del trámite de audiencia, como luego se estudia de forma más detallada, se limitan a supuestos en que así lo exijan graves razones de interés público, que, para mayor garantía, han de motivarse en el expediente. No es propiamente una excepción la exclusión del trámite de audiencia en los procedimientos de elaboración de disposiciones orgánicas, pues no son éstas, por lo general, Page 81 disposiciones que, como exige el Artículo 105 a) CE, puedan afectar a sus derechos o intereses legítimos. Asímismo, la regulación de la Ley del Gobierno delimita el ámbito subjetivo de la audiencia en línea de lo dispuesto en el Artículo 105 a) CE, como luego se analiza.

8.1.3. Ámbito de las comunidades autónomas

Las disposiciones de carácter general de las Comunidades Autónomas, dictadas en el ámbito de su competencia, están sometidas al procedimiento de elaboración que cada Comunidad haya establecido y, supletoriamente, al previsto en la legislación estatal. Ello se debe a que el procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general no forma parte del "procedimiento administrativo común", cuya regulación, como es sabido, compete en exclusiva al Estado (Artículo 149.1.18.ª CE).

Según el Tribunal Constitucional, "el procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general es un procedimiento administrativo especial respecto del cual las Comunidades Autónomas gozan de competencias exclusivas cuando se trate del procedimiento para la elaboración de sus propias normas de carácter general" [STC de 29 de enero de 1989]79. Las normas de procedimiento de las Comunidades Autónomas aprobadas hasta ahora dejan un amplio margen de decisión sobre el trámite de audiencia pero también esas normas han de ser interpretadas conforme al Artículo 105.a) CE y, por lo tanto, en el sentido que más favorezca su realización. Veamos esas leyes autonómicas.

8.1.3.1. Aragón

El Decreto legislativo 1/2001 de 3 de julio del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el TR de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón, dispone, en relación con el trámite de audiencia, que:

  1. Cuando lo requiera la materia que sea objeto de la disposición general que se prepare, el proyecto correspondiente ha de someterse a información pública.

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  2. El...

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