Un balanç provisional de l’activitat legislativa del Parlament de Catalunya durant la V Legislatura

Document

Citado por

Autor	Xavier Muro/Xavier Bernadí
Cargo	Professor associat de dret constitucional a la Universitat Pompeu Fabra/Professor de dret administratiu de la Universitat Pompeu Fabra
Páginas	151-179

UN BALANÇ PROVISIONAL DE L’ACTIVITAT

LEGISLATIVA DEL PARLAMENT

DE CATALUNYA DURANT LA V LEGISLATURA

Xavier Muro i Xavier Bernadí1

I. Introducció

Amb aquest treball no pretenem fer un examen exhaustiu i aprofundit de l’acti-

vitat legislativa del Parlament de Catalunya durant la V Legislatura. Només volem

posar en relleu alguns dels trets generals, alguns dels aspectes bàsics de la producció

legislativa realitzada a Catalunya en el període esmentat. És per aquest motiu que

qualifiquem el nostre balanç de provisional: les observacions i les reflexions que hi

fem no són ni completes ni definitives. De fet, un dels modestos objectius que per-

seguim és el de cridar l’atenció sobre la manca de treballs d’aquestes característi-

ques.2En efecte, entre nosaltres, les reflexions globals sobre la producció legislativa

catalana no són gaire habituals, potser per l’especial dificultat que es dóna en aquest

camp a l’hora de distingir els judicis tècnics de les valoracions polítiques, o pel poc

entusiasme que suscita realitzar una tasca des de la convicció que serà escassament o

gens aprofitada.

No obstant això, som del parer que la potestat legislativa del Parlament, com a

instrument essencial de l’autogovern i de la convivència ciutadana, mereix ser ana-

litzada des de totes les perspectives possibles, sigui quina sigui la repercussió cientí-

fica o social de la perspectiva escollida. En qualsevol cas, pensem que tots els es-

forços que puguin servir per legislar millor, per fer millors lleis, no requereixen cap

mena de justificació. En el balanç que segueix combinem l’anàlisi formal, i fins i tot

quantitativa, de la producció legislativa durant la V Legislatura, amb algunes refle-

xions de fons, generals o particulars, aplicables a aquest període o a la potestat legis-

lativa del Parlament globalment considerada. La metodologia utilitzada és essen-

cialment descriptiva però, quan ens ha semblat necessari, no hem defugit les

valoracions crítiques, formulades, això sí, amb el màxim ànim constructiu.

1. Xavier Muro és lletrat del Parlament de Catalunya i professor associat de dret constitucional a

la Universitat Pompeu Fabra. Xavier Bernadí és professor de dret administratiu de la Universitat Pom-

peu Fabra i funcionari del cos superior d’administració de la Generalitat, en excedència. L’estructura,

els continguts i les conclusions d’aquest treball s’han fixat de comú acord entre els dos autors. Al pri-

mer li correspon la responsabilitat principal dels apartats II, III i VII, responsabilitat que correspon, en

els mateixos termes, al segon pel que fa als apartats II.7 i IV-VI.

2. Una excepció recent la constitueix l’apartat «1995-1999: la cinquena legislatura», inclòs dins

la segona edició del Manual de dret públic de Catalunya (E. Albertí et al., Barcelona-Madrid: Institut

d’Estudis Autonòmics-Marcial Pons, 2000), on es fan diverses referències al context polític i a les prin-

cipals lleis aprovades pel Parlament en la legislatura objecte d’anàlisi.

Autonomies, núm. 26, desembre de 2000, Barcelona.

El nombre de lleis aprovades durant aquesta legislatura ha estat de setanta-una,3

en principi un ritme de producció legislativa semblant al d’anteriors legislatures (79

a la III i 82 a la II), encara que una mica superior a la IV (44 lleis), tot i tenir en

compte l’inferior durada d’aquesta darrera. Es tracta d’un nombre sensiblement su-

perior al d’altres parlaments autonòmics, com és ja habitual (comparant amb les

darreres legislatures de quatres anys, complets o gairebé, trobem que al País Basc

s’han aprovat 57 lleis; a Galícia, 44; a les Corts Valencianes, 38; a Astúries, 44, i a

Múrcia, 44. A Andalusia, a l’anterior legislatura, d’un any i mig de durada, se n’a-

provaren 7, i a l’actual, de la qual es porten tres anys i mig, 39). El nivell competen-

cial pot explicar en part una diferència tan notable, però és clar que en una part

molt petita, perquè veiem com la majoria dels parlaments, malgrat la diversitat

competencial respectiva, es mouen al voltant de les 40 lleis, amb l’excepció del País

Basc. Altres explicacions es poden buscar en els criteris d’actuació de la majoria par-

lamentària-governamental del Parlament català, com podrien ser una major volun-

tat reguladora o la voluntat d’implicar o corresponsabilitzar el Parlament en l’apli-

cació del programa governamental, o tenir més interès que altres majories en

l’amplificació que el debat parlamentari dóna a determinades accions públiques.

Són algunes raons, i n’hi ha d’altres imaginables; no obstant això, el nombre de lleis

aprovades en xifres absolutes no és, però, indicatiu del volum de treball realitzat, ja

que hi ha lleis de diversa entitat. Cal matisar o distingir, doncs, establint una tipolo-

gia de lleis per tenir una visió més precisa. Així, podríem fer el desglossament se-

güent:

— Lleis pressupostàries (d’aprovació de pressupostos, modificacions o comple-

mentàries): 8.

— Lleis d’acompanyament dels pressupostos: 2.

— Lleis modificatives: 18 (d’elles, 8 d’un abast molt reduït, ja que són lleis

d’article únic).

— Lleis organitzatives: d’establiment o creació d’òrgans o entitats autònomes:

4; de modificació d’existents: 8.

— Lleis de creació de col·legis professionals: 4 (i una altra més de modificació).

— Lleis de creació o reconeixement d’universitats: 2.

— Lleis institucionals: 2 (1 modificativa del Consell Consultiu; l’altra de crea-

ció del Consell de treball Econòmic i Social).

— Lleis tributàries: 1.

— Lleis d’autorització de refosa: 1.

— Lleis d’aprovació de plans: 2.

La resta poden considerar-se lleis sectorials o substantives en l’àmbit del dret

privat. En anteriors legislatures, el nombre de lleis que s’inclourien sota aquesta de-

nominació de sectorials o substantives (aplicant el mateix criteri per distingir-les

que hem aplicat ara) va ser lleugerament superior (28 a la II, 23 a la III), llevat de la

IV (13) que, cal recordar, va tenir una durada inferior.

AUTONOMIES · 26

152

3. En l’annex d’aquest «Balanç» es reprodueix el títol d’aquestes lleis, agrupades per anys, amb in-

dicació del número i de la data del DOGC on foren publicades.

En la legislatura actual, la majoria de les lleis «substantives» (no organitzatives o

modificatives) s’han concentrat en l’àrea de la Conselleria de Justícia (i dins d’a-

questa, en matèria de dret civil). Les relatives al dret de família mereixen una aten-

ció destacada en haver-se completat la regulació d’aquest àmbit en la majoria dels

aspectes en els quals pot exercir el legislador català. També dins de l’àrea de justícia

cal destacar la llei d’associacions, segona llei autonòmica en aquesta matèria, des-

prés de la del País Basc, que va merèixer uns retrets d’inconstitucionalitat que han

quedat rebutjats pel Tribunal Constitucional (STC 173/1998, de 23 de juliol), el

qual desenvolupa una interpretació de les competències autonòmiques en la matè-

ria (i de retruc, de l’art. 149.1.1 CE) en una línia que afavoreix la descentralització.

II. Tècnica legislativa

En aquest apartat examinarem alguna de les qüestions que s’han abordat en els

diversos estudis sobre tècnica legislativa publicats entre nosaltres, per donar compte

del tractament que han tingut en l’activitat que estudiem.

1. La introducció de les lleis

Pel que fa a la part introductòria de la llei, sembla abandonat el costum d’ano-

menar-la exposició de motius, denominació substituïda per la de preàmbul, seguint el

criteri recomanat pels lingüistes i per les directrius de tècnica legislativa. La denomi-

nació exposició de motius encara s’ha utilitzat, però, un parell de cops, al comença-

ment de la legislatura. Més sovint, en canvi, s’ha optat per ometre qualsevol denomi-

nació, concretament en onze ocasions, encara que cal suposar que no obeeix a un

criteri determinat sinó a error o descuit. Qualsevol forma de preàmbul s’ha omès

també en tres ocasions, encara que es tractava de lleis modificatives de molt escàs

contingut normatiu.4En la majoria dels casos, com és tradicional, el preàmbul es de-

dica a enumerar els motius que justifiquen la norma, i també conté un resum dels di-

versos continguts de la llei. En un nombre petit de casos (9), explicita la justificació

competencial d’aquella, la qual cosa no s’inclou, òbviament, en les lleis modificatives

o pressupostàries, sinó en les lleis de caràcter més substantiu o sectorial. També en al-

guna ocasió es fa referència al marc normatiu en què s’inscriu la nova norma, o a la

jurisprudència constitucional, si aquesta es troba en l’origen de la llei.

2. Entrada en vigor

S’ha estès el criteri d’establir com a data d’entrada en vigor de la llei la de l’en-

demà de la publicació, fins al punt que si no és el criteri utilitzat en la majoria de les

Xavier Muro i Xavier Bernadí, Un balanç provisional de l’activitat legislativa... 153

4. Cal recordar que la necessitat dels preàmbuls a les lleis no és indiscutible. Vegeu Santolalla, F.,

«Exposiciones de motivos de las leyes: motivos para su eliminación», Revista Española de Derecho Cons-

titucional, núm. 33, 1991. Tampoc les Corts Generals no segueixen una línia constant i clara, ja que

trobem alguna llei recent, i important, sense preàmbul (Llei orgànica 4/2000, d’11 de gener, reguladora

dels drets i deures dels estrangers i de la seva integració social, coneguda com a «Llei d’estrangeria»).

lleis, sí que ho és amb clara preferència respecte d’altres sistemes. S’ha utilitzat a

trenta-quatre lleis. El criteri de no fixar data d’entrada en vigor i deixar que s’apliqui

la vacatio legis determinada pel Codi civil s’ha seguit en onze ocasions. Com a ex-

pressió, potser, d’un estil de redacció de lleis característic d’un departament, és re-

marcable que en els projectes remesos pel Departament de Justícia o bé es recorre al

sistema de vacatio legis del Codi civil, en estar mancats d’una determinació específi-

ca, o bé es fixa un termini expressament d’entrada en vigor encara superior (dos me-

sos a la Llei 12/1996, tres a les lleis 11/1996 i 13/1996), de manera que s’evita, per

tant, el criteri més habitual en altres departaments de l’endemà de la publicació (la

qual cosa pot ser deguda a la comprensió de la necessitat d’una vacatio legis d’aques-

ta durada en lleis complexes i adreçades principalment als particulars o a una for-

mació jurídica tradicional). Com és lògic, les lleis de pressupostos porten com a

data d’entrada en vigor el dia 1 de gener. Aquest criteri, però, s’ha estès a altres lleis

vinculades a la pressupostària, com són les anomenades d’acompanyament (també

és lògic fixar aquesta data si es pretén justificar l’amalgama de normes, el seu con-

tingut heterogeni, en la vinculació a l’exercici pressupostari) i la Llei de taxes i preus

públics. No es poden deixar d’anotar, però, algunes solucions certament infre-

qüents de les quals s’ha fet ús en la V legislatura, que s’exposen seguidament.

Dues vegades s’ha recorregut a establir com a data d’entrada en vigor la del mateix

dia de la publicació, prescindint, per tant, de qualsevol vacatio legis; l’única justificació

possible d’aquest criteri es trobaria en el fet que es tracta de normes destinades a l’Ad-

ministració, o amb mínima transcendència externa (són lleis que faculten l’Adminis-

tració per actuar en uns casos determinats, com és ara una habilitació pressupostària o

l’eliminació d’un límit a la participació en empreses), tot i que com inevitablement es

produirien efectes sobre tercers a conseqüència de l’actuació de la Generalitat, tampoc

no es tracta d’una raó de pes. També hi ha algun cas d’entrada en vigor molt demora-

da, per tal de possibilitar suficientment el coneixement de la llei i la seva més eficaç

aplicació, com és el de la llei de l’administració integral de la intervenció ambiental,

que és de tretze mesos, vacatio legis posteriorment modificada per ampliar-la.

Un cas curiós és el de la Llei 24/1998, de modificació de la llei que regula el

Consell Nacional de la Joventut, ja que, malgrat determinar-se en la disposició final

segona que l’entrada en vigor es produeix l’endemà del dia de la publicació, la dispo-

sició final primera conté una excepció a aquesta norma general (quan l’ordre correcte

hauria d’haver estat a l’inrevés, o, potser fins i tot, com a excepció a la norma general,

s’haurien d’haver inclòs totes dues prescripcions dins de la mateixa disposició final i

subdividir-la en apartats) que és poc habitual. Aquesta excepció consisteix a establir

que les disposicions que comportin despeses, sense concretar quines són, entraran en

vigor en l’exercici pressupostari següent. Es pot deduir que s’ha arrossegat durant el

procediment legislatiu, en aquest cas, la fórmula d’estil que s’incorpora a les proposi-

cions de llei per evitar el vet governamental a la tramitació de la proposició per raons

pressupostàries (art. 107.2 del Reglament del Parlament) però la fórmula és sufi-

cientment ambigua com per crear dubtes sobre quins són els preceptes afectats i hau-

ria estat preferible concretar-los. Un altre cas curiós per la fórmula utilitzada es troba

al Codi de família, el qual entra en vigor als tres mesos des que s’hagi publicat «ínte-

grament». En aquest cas, és de suposar que davant l’extensió del text normatiu els re-

dactors han previst que la publicació podria produir-se fragmentàriament.

AUTONOMIES · 26

154

També presenta una certa singularitat la Carta Municipal de Barcelona, en la

qual, per tal de salvar una possible inconstitucionalitat per contradicció amb la llei re-

guladora de les bases de règim local (seguint la interpretació que de la funció d’aques-

ta ha fet el Tribunal Constitucional), es demora (disposició transitòria primera)5l’en-

trada en vigor mitjançant una fórmula amb una redacció imprecisa, que admet

diverses interpretacions. La inclusió d’aquesta clàusula en una disposició transitòria,

en lloc d’una disposició final, com correspon a les normes sobre entrada en vigor, pot

respondre a la consideració que s’estableix un règim de dret transitori, tot i que no s’a-

justa al sentit que habitualment es dóna a aquest concepte, ja que la disposició en

qüestió no estableix normes específiques de dret intertemporal o solucions per als

problemes o dubtes que es puguin produir en situacions de transició, sinó que simple-

ment demora una entrada en vigor a un moment futur indeterminat i incert (si es lle-

geix la norma en abstracte; aquesta, però, adquireix sentit quan es vincula a la modifi-

cació de la Llei 7/1985, que es trobava en tràmit en aquell moment a les Corts

Generals). No s’indica quines normes de la Carta resulten afectades per aquesta dispo-

sició i d’altra banda tampoc no es determina amb claredat que entraran en vigor en el

moment en què deixin de contradir la llei de bases, sinó quan «s’escaigui» d’acord

amb aquella, de manera que pot entendre’s que és necessària encara una regulació es-

pecífica en la llei de bases que es refereixi a l’entrada en vigor (i «aplicabilitat», segons

aquesta disposició transitòria segona) dels preceptes afectats de la Carta Municipal.

3. Divisió de les lleis en títols, capítols, etc.

Els aspectes formals d’ordenació de les lleis han millorat notablement respecte

d’anteriors legislatures, incorporant els criteris proposats pels experts de manera

que les lleis substantives o organitzatives amb una certa extensió es divideixen en ca-

pítols, títols i llibres, si escau. No s’aplica aquest criteri a les lleis modificatives, ex-

cepte les d’acompanyament del pressupost, en les quals sembla una guia necessària

dins d’un contingut tan heterogeni. Les úniques excepcions a la divisió en parts en

una llei sectorial la trobem a la Llei 2/1997, de serveis funeraris (13 articles), i a la

Llei 1/1997, d’equipaments comercials, que per la seva petita extensió no semblen

requerir-ho. També s’ha estès el criteri de titular els articles, fins i tot en les lleis pres-

supostàries. No s’ha aplicat, però, a les lleis modificatives. Entre les lleis d’una certa

entitat també hi ha, però, alguna excepció com és el cas de la Carta Municipal de

Barcelona, la de serveis funeraris i la d’equipaments comercials.

4. La tècnica utilitzada en les lleis modificatives

Les lleis modificatives han adoptat en la seva totalitat l’anomenat estil de regula-

ció6i per regla general han consistit en modificacions bàsiques, és a dir, cada llei s’ha

Xavier Muro i Xavier Bernadí, Un balanç provisional de l’activitat legislativa... 155

5. «Les disposicions d’aquesta Carta que comporten una adaptació especial per a l’Ajuntament

de Barcelona del règim general d’organització i funcionament municipal entraran en vigor i seran

aplicables, quan s’escaigui, d’acord amb el que determini la Llei de bases de règim local.»

6. Segons C. Viver aquest estil consisteix a donar «una nova redacció a les lleis modificades», ve-

geu La forma de les lleis, pàg. 205, Ed. Bosch, Casa Editorial, Barcelona, 1986.

dedicat a modificar una llei anterior, amb la notable excepció de les modificacions

múltiples contingudes en les lleis d’acompanyament del pressupost. S’ha seguit tam-

bé, per regla general, el criteri que cada article contingui només la modificació d’un

article de la llei afectada. En les lleis d’acompanyament, les modificacions es dividei-

xen a més, en capítols, dedicant-ne cada un a un grup de lleis amb característiques

comunes en atenció al contingut. Hi ha alguna excepció, com és la Llei 24/1998, de

modificació de la Llei 14/1985, reguladora del Consell Nacional de la Joventut, en la

qual es dedica un sol article a incloure totes les modificacions. Podria considerar-se

que s’ha seguit el denominat estil de modificació en la Llei 8/1997, de 23 de juny,

per la qual s’autoritza la refosa en un text únic dels preceptes de determinats textos

legals vigents a Catalunya en matèria de funció pública, quan al seu art. 2 estableix:

«[...] Així mateix, l’autorització faculta per a intitular els títols, els capítols i els arti-

cles de text únic, tenint en compte que les referències a “Consell Executiu”, contin-

gudes en la Llei 17/1985, han d’ésser unificades a favor de l’expressió “Govern”.» En

realitat, però, no es tracta d’una modificació sinó d’una autorització específica en

una delegació legislativa per adaptar un text refós, que podria considerar-se com una

concreció de la facultat per harmonitzar que es confereix al Govern, decidint-se per

la denominació d’aquest òrgan que s’ha imposat en la legislació catalana (en lloc de

“Consell Executiu” o “Govern de la Generalitat”, tot i que aquesta darrera encara

apareix en una de les lleis del període que analitzem).

5. Les clàusules derogatòries

La majoria de les lleis substantives inclouen clàusules de derogació, bé en dis-

posicions derogatòries, bé en disposicions finals. Per les seves característiques, al-

gunes lleis no incorporen clàusules d’aquesta índole, com són les lleis pressupostà-

ries o les lleis modificatives (encara que és possible que aquestes darreres, a més de

la modificació que canvia una redacció determinada, o hi addiciona una part nova,

també suprimeixi preceptes com a part de la modificació pretesa, cosa que es pot

fer tant en la regulació modificativa, com per mitjà de clàusules derogatòries en la

part final).

La majoria de les clàusules derogatòries establertes pel legislador català són de

les que s’han arribat a qualificar com a inútils en la doctrina perquè no precisen l’a-

bast de la derogació i acudeixen a redaccions genèriques o ambigües. És possible

que per aquest motiu algunes normes importants no les recullin (ultra el fet que

aparentment no deroguen cap norma per tractar-se d’irrupcions noves en la legisla-

ció, tot i que insospitadament a vegades es produeixen efectes derogatoris sobre

normes que semblen allunyades per l’objecte). El més destacable és que per regla ge-

neral falten encara clàusules derogatòries específiques que relacionin els preceptes

afectats per la nova norma, ajudant l’intèrpret en una tasca cada dia més feixuga da-

vant l’increment incessant de la legislació, en resoldre des de la mateixa norma al-

guns dubtes o problemes, quan aquesta ho pot fer. La falta de taules derogatòries

(que hauria d’acompanyar els projectes de llei) és una constant en la legislació exa-

minada. Algunes lleis sí que concreten alguna de les normes derogades, però es

mouen en el terreny del que resulta evident, i sembla pretendre’s més que altra cosa

exterioritzar la voluntat de renovació o de substitució.

AUTONOMIES · 26

156

Encara que s’ha utilitzat freqüentment la fórmula més tradicional en les lleis es-

panyoles («es deroguen, o resten derogades, totes les normes que contradiguin, o

s’oposin, a allò que es disposa en aquesta llei») també s’ha recorregut diverses vega-

des a una fórmula lleugerament més retòrica, ja que disposa que la derogació es pro-

dueix «en el moment de l’entrada en vigor», afegit absolutament superflu. Cal es-

mentar algun cas especial, i bastant insòlit (la Llei de taxes i preus públics), com és

el que la llei prevegi la seva pròpia derogació, probablement amb voluntat d’aclarir

els dubtes de l’interpretació davant d’una modificació legislativa hipotètica, previ-

sió que semblaria absurda en abstracte (cap llei no es pot pretendre eterna i immu-

table!, en tot cas, les conseqüències de la seva substitució han de ser previstes per la

llei posterior), però que adquireix sentit si es té en compte que en el moment de l’a-

provació de la Llei hi havia en tràmit una modificació del marc normatiu estatal (la

LOFCA) que previsiblement hauria d’incidir, alterant els conceptes legals anteriors,

en la llei catalana, i s’evitava, amb la fórmula adoptada, una derogació posterior, o

com a mínim, una modificació per adaptar o aclarir.

6. Les habilitacions normatives a favor de l’Executiu

Les fórmules utilitzades per establir habilitacions reglamentàries presenten

una certa varietat, cosa que veurem que no es pot atribuir naturalment a la casuali-

tat o la inèrcia, sinó a la diversitat de criteris que poden existir sobre això. En pri-

mer lloc, cal assenyalar que no totes les lleis disposen habilitacions reglamentàries,

i es pot afirmar, amb caràcter general, que aquestes no apareixen en determinades

classes de llei, com són les de pressupostos, les modificatives (cal suposar, en el cas

d’aquestes darreres, que l’habilitació ja existeix, habitualment, en la llei modifica-

da), la relativa al dret civil (en el que tradicionalment s’ha considerat un àmbit

exclòs de regulació reglamentària) i les de creació de col·legis professionals (ja que

són lleis que pràcticament es limiten a la creació del col·legi i a la determinació dels

seus membres i la concreció de la seva organització resta als estatuts respectius, se-

guint el principi d’autogovern i el marc general previ establert a la Llei de col·legis

professionals). Hi ha altres tipus de lleis en què, en canvi, les remissions al regla-

ment són habituals i es consideren gairebé imprescindibles, com són les lleis admi-

nistratives reguladores de sectors de l’acció pública, o les lleis organitzatives; regla

seguida també en la legislació examinada que permet comprovar que en aquests

casos al costat de les remissions al reglament disperses al llarg de l’articulat hi ha

l’habilitació de caràcter general. Concretament, trobem 32 casos en què es pro-

dueix l’habilitació de caràcter general. Hi ha alguna fórmula ambigua que podria

considerar-se que inclou, implícitament, una habilitació reglamentària: «es faculta

el Govern per adoptar les mesures necessàries per a l’aplicació de la llei» (Llei

12/1997, de 3 de novembre, de crèdit extraordinari i habilitació de l’Institut Ca-

talà de Crèdit Agrari per afrontar les despeses derivades del tractament de la pesta

porcina clàssica), però creiem que el terme «mesures» només es pot associar a actes

administratius concrets, no susceptibles d’aplicació continuada i, a més, una habi-

litació reglamentària per ser considerada com a tal (amb independència de la posi-

ció doctrinal que se segueixi respecte de la potestat reglamentària del Govern) ha

d’ésser expressa.

Xavier Muro i Xavier Bernadí, Un balanç provisional de l’activitat legislativa... 157

Pel que fa al tipus d’habilitació reglamentària general (continguda en les dispo-

sicions finals, segons el criteri habitual, seguit en tots els casos), es pot distingir una

certa tipologia segons el destinatari, el grau de condicionament, el termini i fins i

tot el tipus de reglament al qual es refereix (cas més discutible, ja que pot rebutjar-se

l’existència de classes de reglament).

Pel que fa al subjecte o òrgan destinatari de l’habilitació, ens trobem que en uns

casos es faculta el Govern i en altres s’afegeix també una conselleria (a vegades iden-

tificada a la llei, però d’altres simplement designada com el Departament o la Con-

selleria competent). En alguna ocasió, el destinatari és una altra administració, i

s’hi reconeix un àmbit d’autonomia, reconeixement derivat de la doctrina consti-

tucional (Carta Municipal de Barcelona o Llei de serveis funeraris, pel que fa als

ajuntaments) o inherent al paper institucional que s’atribueix a aquella (Consell de

Treball). L’habilitació en favor del Govern es produeix en nou ocasions, mentre que

en divuit casos s’afegeix la Conselleria (en la majoria d’aquests es designa concreta-

ment quina, però en sis ocasions tan sols es diu la «Conselleria» competent). En

una ocasió, s’assenyalen dues conselleries (Agricultura i Medi Ambient, a la Llei

4/1998, de 12 de març, de protecció del cap de Creus). Cal destacar el cas insòlit

d’una habilitació en favor tan sols dels consellers (els de Governació i d’Agricultu-

ra, Ramaderia i Pesca, a la Llei 10/1999, de 30 de juliol, sobre la tinença de gossos

considerats perillosos) i s’omet, per tant, l’esment al Govern, la qual cosa si bé no

comporta una contradicció del que disposa l’art. 71.ede la Llei 3/1982 (cosa d’al-

tra part que no estaria vedada a una llei posterior), sí que resulta difícilment conci-

liable amb l’art. 61 de la Llei 13/1989 i no s’adiu amb les construccions teòriques

habituals sobre la potestat reglamentària, que la consideren una potestat governa-

mental.

És bastant poc usual, d’altra banda (només trobem una llei), que tan sols s’habi-

liti per al desplegament reglamentari sense atribuir-lo al Govern, de manera que en-

tri en joc en aquest cas l’esmentat art. 61 de la Llei 13/1989.

El condicionament de l’exercici de la potestat reglamentària és bastant escàs.

No s’acostuma a establir terminis, de manera que s’evita el problema que planteja

l’incompliment d’aquesta prescripció. Tan sols es fa en el cas de la Llei d’heliports

(sis mesos), de la Llei de la renda mínima d’inserció (sis mesos), de la d’organització

dels serveis jurídics de la Generalitat (sis mesos per a l’aprovació del seu estatut es-

pecífic), la d’heliports (sis mesos, en una disposició final tercera amb la mateixa re-

dacció que la disposició final primera,7afegint, però, el termini), i en la Llei del

registre i dipòsit de les fiances dels contractes de lloguer (tres mesos). Encara més

infreqüents són altres tipus de condicionaments, com els que es refereixen al con-

tingut. Tan sols en dues lleis (el projecte de les quals fou elaborat pel Departament

de Política Territorial i Obres Públiques i en la qual curiosament la composició de

les ponències es gairebé coincident) es determina el contingut del reglament; es

AUTONOMIES · 26

158

7. Disposició final primera: «Es faculten el Govern i el conseller o consellera de Política Territo-

rial i Obres Públiques a adoptar les disposicions necessàries per a desplegar i aplicar aquesta llei.» Dis-

posició final tercera: «1. El Govern i el conseller o consellera de Política Territorial i Obres Públiques

han d’adoptar les disposicions necessàries per a desplegar i aplicar aquesta llei en el termini de sis me-

sos a l’entrada en vigor.»

tracta de les lleis d’heliports i de la de ports. En la primera, s’estableixen uns princi-

pis o objectius a servar pel reglament (disposició final primera); en la segona, s’obli-

ga que aquell contingui determinades regulacions.

El legislador renuncia, doncs, habitualment a fer ús de la seva capacitat per deli-

mitar la potestat reglamentària, deixant les mans lliures a l’Executiu, mitjançant apo-

deraments en blanc (i l’escassa preocupació del legislador en aquest aspecte no es pot

deure a l’existència d’una majoria absoluta que intenta preservar o protegir al màxim

el Govern enfront de limitacions, ja que no era aquesta la situació que es donava en

la passada legislatura; cal pensar, per tant, en la inèrcia de la tradició, en el poc interès

dels parlamentaris per l’acció de govern desenvolupada en desplegament de les lleis,

o en el seu interès per mantenir una situació que els pot afavorir, des del seu punt de

vista, si arriben a ser la nova majoria parlamentària governamental).

Una altra consideració que es pot fer a propòsit de les habilitacions reglamentà-

ries generals, i que pot justificar la distinció de categories de reglaments, consisteix

en el fet que en alguns casos l’habilitació es refereix a disposicions necessàries per

«desenvolupar (o desplegar) i aplicar (executar)» la llei mentre que en altres ocasions

solament es preveu l’apoderament per al «desplegament» reglamentari. Sembla, per

tant, que es recull la distinció (de la qual ja parlava C. Viver)8entre reglaments de

desplegament i reglaments estrictament executius. Mentre que aquests darrers tin-

drien un abast més reduït, limitat a possibilitar l’aplicació de la llei pels òrgans ad-

ministratius, determinant competències i procediments, els primers en canvi per-

metrien completar la llei, ampliar-ne els continguts amb especificacions de les

determinacions normatives, creant una ordenació, basada en la llei, sense innovar,

però «desplegant-la». Encara que aquesta distinció no apareix expressament recone-

guda en el nostre ordenament, ni la doctrina sembla gaire inclinada a admetre-la, sí

que podria considerar-se recollida a les habilitacions. La utilització d’una o altra

fórmula està bastant equilibrada, però la més freqüent és la que, generèricament, es

refereix a normes de «desplegament» (disset ocasions), mentre que la distinció «des-

plegar i aplicar» es fa servir en tretze ocasions; finalment, en dues ocasions l’habili-

tació és tan sols per «aplicar» i no desplegar.

El condicionament legal pel que fa al procediment d’elaboració dels reglaments

també és ben escàs, la qual cosa palesa que la regulació general establerta a la Llei

13/1989 es considera suficient i adequada. No obstant això, hi ha alguna excepció.

La Llei 23/1998, d’estadística, n’és un cas, i disposa que el desplegament reglamen-

tari es farà a proposta de la Conselleria d’Economia i Finances i «a iniciativa de

l’Institut d’Estadística de Catalunya». S’atribueix a una entitat autònoma una capa-

citat inhabitual en una entitat d’aquest caire; supeditar l’exercici de la potestat re-

glamentària del Govern, la seva posada en marxa, a la voluntat d’un altre òrgan

sembla oposar-se a les concepcions majoritàries sobre la potestat reglamentària, en-

cara que es mantingui la titularitat del Govern. Si més no, pot qualificar-se d’arti-

ficiós, si considerem que en una última instància una entitat autònoma es troba

vinculada per una relació d’instrumentalitat al Govern. La Llei 6/1998, per la seva

part, obliga a consultar el Consell de Cooperació abans d’aprovar el reglament.

Xavier Muro i Xavier Bernadí, Un balanç provisional de l’activitat legislativa... 159

8. Per al qual no tenia cap efecte pràctic; vegeu C. Viver a La forma de les lleis, op. cit., pàg. 163.

Habitualment, l’habilitació es fa en forma d’autorització (vint-i-nou ocasions),

però algunes poques vegades (tres) s’utilitzen termes imperatius i li donen el caràc-

ter de mandat. Altres disposicions adreçades a la producció de normes jurídiques

contingudes en la part final de les lleis són les delegacions legislatives i els mandats

d’elaboració de projectes de llei.

Pel que fa als primers, en el període examinat trobem sis casos (lleis 6/1996,

8/1997, 25/1998, 6/1999, 8/1999 i 9/1999). Un d’ells es tracta d’una llei específi-

ca de delegació (amb aquest objecte exclusiu) per refondre textos, mentre que en els

altres cinc la refosa apareix autoritzada en lleis que modifiquen, en un abast impor-

tant, anteriors lleis sectorials. Pel que fa a la ubicació de la delegació, en aquests da-

rrers casos no s’ha seguit un criteri únic, ja que en cinc d’ells s’ha establert en una

disposició final (lleis 6/1996, 8/1997, 25/1998, 6/1999 i 9/1999), i en l’altre en

una disposició addicional. Curiosament, aquesta discrepància respecte de la ubica-

ció es troba en dues lleis tramitades simultàniament per la mateixa comissió i els

mateixos ponents. També resulta curiós que, en aquestes dues darreres lleis de tra-

mitació simultània, la delegació és per refondre cada una de elles amb la llei de l’es-

port (8/1988, de 7 d’abril); però, en canvi, no es preveu la refosa entre elles (la qual

cosa té una certa lògica perquè no s’aproven simultàniament sinó consecutivament,

de manera que en aprovar una encara no s’ha aprovat l’altra, però aquesta objecció

lògica tenia solució, bé disposant aquesta refosa a la darrera en aprovar-se, bé utilit-

zant una fórmula en cada una d’elles que considerés el cas).

Totes les delegacions examinades inclouen la facultat per regular, aclarir i har-

monitzar (tot i que la Llei 6/1996 va més enllà, en autoritzar incorporar les deter-

minacions que resultin de la legislació comunitària, cosa que mereix comentaris

addicionals sobre la seva adequació, al mateix temps que regulen la delegació legis-

lativa a l’art. 82 CE) i, òbviament, contenen un termini que és d’un any en quatre

d’elles (6/1996, 25/1998, i òbviament, 8/1999 i 9/1999) i quatre mesos en l’altra.

Pel que fa a l’obligació d’exercir la iniciativa legislativa establerta en algunes

lleis, s’ha reduït enormement l’ús d’aquest mandat respecte de legislatures anteriors,

ja que només s’ha utilitzat una vegada. Concretament es troba al Codi de família,

en la disposició final segona i en la tercera (corregint la pràctica anòmala seguida en

ocasions anteriors d’establir-ho en altres disposicions de la part final i fins i tot dins

de l’articulat), ja que s’hi contenen dos mandats d’aquest tipus. En el primer, el pro-

jecte de llei a adoptar és una llei de modificació de la Llei 37/1991, a la qual s’enco-

mana refondre, harmonitzar i regular com si es tractés d’una delegació legislativa

(en un termini de 6 mesos); en la disposició final tercera s’obliga a presentar un pro-

jecte de llei regulador de la mediació familiar elaborat amb subjecció a unes bases

determinades, i en un termini de 6 mesos. Encara que l’incompliment d’aquesta

mena d’obligacions no comporta cap conseqüència jurídica (el retret polític tan

sols), cal dir que el Govern l’ha seguit.

7. Altres casos d’habilitació de potestats a favor de l’Executiu

Si, com diu la teoria, cal que sigui el legislador qui atribueixi les potestats a

l’Administració pública però, a la pràctica, és des d’aquesta Administració on s’im-

pulsa la majoria de les lleis, l’estudi d’aquest procés atributiu de potestats públiques

AUTONOMIES · 26

160

té un interès més que evident. En un apartat anterior d’aquest Balanç ja s’ha fet re-

ferència a dues de les potestats més rellevants que les lleis acostumen a conferir a l’e-

xecutiu, ambdues de caràcter normatiu: la potestat reglamentària per al desplega-

ment i l’execució de les lleis i la facultat d’aprovar textos refosos de les lleis

mitjançant el decret legislatiu corresponent. De moment no disposem de cap estudi

complet i general on s’hagi analitzat a fons la forma com són atribuïdes aquestes po-

testats ni l’ús que n’ha fet el Govern català. Tampoc és aquest el lloc on es pugui es-

cometre un estudi d’aquesta envergadura. No obstant això, alguns exemples aïllats

contribuiran a remarcar la importància d’aquestes i d’altres potestats conferides a

l’Administració de la Generalitat i el paper que aquesta exerceix dins del conjunt de

la producció normativa.

El primer exemple ens l’ofereix la Llei 8/1997, per la qual s’autoritza la refosa

en un text únic dels preceptes de determinats textos legals vigents a Catalunya en

matèria de funció pública. A l’empara d’aquesta autorització s’aprovà el Decret le-

gislatiu 1/1997, de 31 d’octubre. En la disposició final segona d’aquesta norma es

reprodueix l’autorització al Govern de la Generalitat «perquè dicti les normes de

caràcter general i reglamentari necessàries per desenvolupar i aplicar aquesta Llei

(sic)». La qüestió és que, a banda d’aquesta autorització de caràcter general, l’articu-

lat del Decret legislatiu conté, almenys, vint-i-nou remissions reglamentàries addi-

cionals, relatives en alguns casos a aspectes de detall i, en d’altres, a àmbits materials

més rellevants, com ara la regulació de tot el procediment disciplinari. En ús d’a-

questa darrera autorització, es dictà el Reglament de règim disciplinari de la funció

pública de l’Administració de la Generalitat de Catalunya (Decret 243/1995), el

qual va preveure, de forma sorprenent, la possibilitat d’inexecutar les sancions im-

posades.9És cert que, sobretot en àmbits com el de la funció pública —considerats

tradicionalment com a àmbits domèstics on els subjectes afectats es troben inserits

dins d’una relació de subjecció especial—, s’admet unànimament que l’abast de la

potestat reglamentària pot ser molt important. No obstant això, el cert és que, en

aquest i en d’altres casos, les remissions reglamentàries al Govern són força nom-

broses i afecten àmbits substancials. Dins també de les potestats normatives, cal su-

bratllar la Llei 2/1997, sobre serveis funeraris, Llei que constitueix un exemple sin-

gularment interessant de l’espai legislatiu que es pot guanyar a partir d’una

autorització definida com a reglada pel legislador bàsic estatal.10 La Llei catalana as-

senyala que els ajuntaments han de regular, mitjançant una ordenança o un regla-

ment, el règim a què s’han de sotmetre els serveis funeraris, en el marc del que esta-

bleix aquesta Llei i la resta de la legislació aplicable. I a continuació estableix que el

Departament de Governació de la Generalitat ha d’elaborar, amb l’audiència prèvia

Xavier Muro i Xavier Bernadí, Un balanç provisional de l’activitat legislativa... 161

9. L’art. 54 d’aquest Decret estableix com a principi general que «les sancions disciplinàries s’exe-

cuten segons els termes de la resolució en la qual s’imposin». A continuació, l’art. 55 assenyala que

«l’òrgan competent per resoldre podrà acordar la inexecució total o parcial de la sanció, o la seva suspen-

sió temporal per temps inferior al de la seva prescripció» (apartat primer). Aquests acords es poden

prendre d’ofici o a instància de l’interessat, sempre que n’existeixi causa fonamentada, i en tot cas, escol-

tada la Comissió Tècnica de la Funció Pública (apartat tercer, la cursiva és nostra).

10. Un altre esforç remarcable de creació de l’espai legislatiu propi el constitueix la Llei 11/1998,

d’heliports, regulació hàbil que aconsegueix quedar al marge de competències estatals tan properes

com els títols sobre els aeroports d’interès general o la navegació aèria (art. 149.1.20 CE).

de les entitats municipalistes més representatives, un reglament de serveis funeraris,

que ha d’ésser aplicable supletòriament en els municipis que no n’aprovin un de

propi (disposició final primera). S’atribueix així a la Generalitat la facultat de dictar

normes supletòries en un àmbit on el legislador disposa primàriament que siguin

els municipis els qui regulin la matèria. En canvi, la Llei 8/1998, relativa a la pre-

venció i assistència en matèria de substàncies que poden generar dependència, atri-

bueix un paper exclusiu i molt rellevant als ajuntaments en preveure que quedi

prohibida la venda i el consum de qualsevol tipus de beguda alcohòlica en tots els

establiments oberts al públic, fins i tot els que gaudeixen d’excepcionalitat horària,

de les 23 hores a les 8 hores de l’endemà, quan ho estableixin les ordenances munici-

pals per raons de seguretat pública.

Per la seva banda, la Llei 3/1998, de la intervenció integral de l’Administració

ambiental, habilita el Govern per fixar el règim provisional del sistema d’acreditació

d’entitats col·laborades de l’Administració mentre no estigui regulat per llei del Par-

lament (disposició addicional quarta) i també li permet adaptar els annexos de la

Llei on es concreten les activitats sotmeses a comunicació, autorització o llicència

ambiental «a les determinacions que resultin de la normativa bàsica estatal o de la

Unió Europea i als requeriments mediambientals o de caràcter tècnic» (disposició

final segona).

Al marge de les potestats de caràcter normatiu, durant la cinquena legislatura el

legislador català també ha atribuït facultats importants i singulars a l’Administració.

Entre aquestes darreres, i altra vegada a tall d’exemple, podem esmentar la facultat

conferida al Departament de Política Territorial i Obres Públiques per aixecar la mo-

ratòria establerta per la Llei 5/1998, de ports de la Generalitat, en la construcció de

nous ports i marines interiors (disposició transitòria cinquena), o la facultat per inte-

grar dins del cos d’advocats de la Generalitat diversos col·lectius de personal (Llei

7/1996, d’organització dels serveis jurídics de l’Administració de la Generalitat). La

Llei de ports esmentada també és un bon exemple de la tendència cap a la fugida del

dret administratiu i a l’establiment de solucions d’una gran flexibilitat per a l’Admi-

nistració, tendència a la qual no ha escapat el legislador català, i de la inclinació a

condicionar o restringir les competències municipals en favor de l’Administració au-

tonòmica (en aquest cas, en matèria de planejament urbanístic, seguint les solucions

de la Llei estatal 27/1992, de ports de l’Estat i de la marina mercant).

8. Llenguatge legal

Finalment, dins d’aquest apartat cal fer referència a l’Acord adoptat per la Mesa

el 19 de novembre de 1996, pel qual s’aproven uns criteris generals per aplicar, en-

tre d’altres textos, en les lleis que aprovi el Parlament per tal de no incórrer en un ús

sexista o discriminatori del llenguatge, seguint els acords del Ple continguts en les

mocions 58/IV i 59/IV, i segons una proposta preparada pels serveis lingüístics del

Parlament. El principi general de l’Acord és el d’evitar l’ús exclusiu de formes mas-

culines per designar classes o categories humanes i també per referir-se genèrica-

ment a càrrecs que legalment poden ser ocupats tant per homes com per dones,

principi que es desplega en quatre regles més concretes que des d’aleshores s’han

aplicat a tots els textos legals.

AUTONOMIES · 26

162

III. Procediment legislatiu

L’estudi de l’evolució que han seguit determinats aspectes o elements del proce-

diment legislatiu també pot oferir algunes dades d’interès per conèixer les caracte-

rístiques del sistema polític català i valorar l’activitat legislativa del Parlament, tot i

que no aportarà grans novetats respecte dels judicis formulats a propòsit d’anteriors

legislatures, i, en general, dels que es poden contenir en treballs sobre el Parlament

contemporani. Tot i així, creiem que val la pena oferir aquestes dades.

Pel que fa a la iniciativa, es pot observar que es manté la pràctica més usual en

els parlaments contemporanis, en els quals el Govern gairebé en monopolitza l’e-

xercici. Així, podem veure que de 71 lleis tan sols cinc deriven de proposicions de

llei d’iniciativa parlamentària i una (i això sí que constitueix una autèntica novetat)

d’una iniciativa legislativa popular. Un nombre de lleis presentades com a proposi-

cions que no és gaire diferent al de passades legislatures (3 a la IV, 2 a la III, 3 a la II)

i fins i tot percentualment inferior (7 %) al de l’anterior legislatura (7,5 %), cosa

que pot sorprendre a algunes persones, si es pensa que ara no hi ha hagut majoria

absoluta, a diferència de les tres legislatures anteriors, la qual cosa podia haver possi-

bilitat que prosperessin amb més freqüència les iniciatives parlamentàries. Ara bé,

no sols l’existència d’una majoria estable formada entre els grups de CiU i Popular

sinó també el fet que no constitueix una prioritat en l’agenda política dels altres

grups parlamentaris (més concentrats en la tasca de control) expliquen aquest fet.

No hi ha cap llei tramitada sobre la base del procediment d’iniciativa conjunta

(malgrat que sí es va posar en marxa aquest procediment en una ocasió, per elaborar

una llei d’incompatibilitats, aquesta tramitació va ser interrompuda a causa de les

discrepàncies sorgides en el si de la ponència, i es va perllongar la situació d’ambi-

güitat jurídica en aquesta matèria a la cambra catalana, que es regeix per un marc

normatiu fragmentari, dispers, sense una norma específica, completa i sistemàtica, i

potser pel desinterès per regular una matèria que pot provocar tensions internes en

els grups quan la situació actual és molt favorable i no existeix una preocupació es-

pecial en l’opinió pública catalana sobre això).

La iniciativa legislativa popular s’ha estrenat en aquesta legislatura, després que

s’aprovés la llei reguladora en la passada (Llei 2/1995). La iniciativa s’ha exercit en

dues ocasions, en un cas per establir la prohibició de la incineració de residus i en

un altre per possibilitar la formació de les seleccions esportives catalanes, essent

aquesta darrera la primera que ha esdevingut llei, mentre que la tramitació de l’an-

terior ha quedat en suspens (recordem que és un dels pocs casos en què els procedi-

ments parlamentaris no caduquen).

Malgrat les limitacions i dificultats que resulten de la regulació d’aquesta classe

d’iniciativa, cal dir que les dues úniques en què la seva promoció ha estat admesa a

tràmit han aconseguit el seu objectiu de recaptar el nombre de signatures suficients

per ser sotmeses a debat a la cambra, i que han facilitat el camí a iniciatives poste-

riors en provocar la resolució dels diversos dubtes que creava la dita regulació, així

com l’organització de la infraestructura parlamentària necessària per possibilitar l’e-

xercici d’aquest dret.

Pel que fa al procediment legislatiu en la seva fase constitutiva, no hi ha ha-

gut novetats en la regulació, llevat d’una ordenació diferent dels debats i votacions

Xavier Muro i Xavier Bernadí, Un balanç provisional de l’activitat legislativa... 163

del projecte de llei de pressupost de la Generalitat. El desenvolupament material del

procés sí que mostra alguna dada d’interès, com és el notable escurçament

del temps de tramitació de les lleis que ha passat a una mitjana de 99 dies (88 si des-

comptem els dies inhàbils entre períodes de sessions), la qual cosa representa una

reducció notable des dels 152 de la legislatura anterior (159 a la III i 118 a la II).

Cal tenir en compte, però, l’elevat nombre de lleis d’escassa complexitat (diverses

tramitades pel procediment de lectura única, diverses modificatives d’escàs abast i

nou lleis d’article únic), de tramitació accelerada (en dos casos, 2 dies!), com de-

mostra el fet que vuit lleis foren tramitades en menys de trenta dies i altres setze en

menys de seixanta dies (mentre que en anteriors legislatures, aquestes quantitats

eren 1 i 10, a la IV; 1 i 2, a la III; 5 i 23, a la II). Es tracta d’una durada que contra-

diu l’habitual afirmació de la lentitud del procediment parlamentari, tenint en

compte el grau de debat que origina un projecte legislatiu i resulta notablement in-

ferior a d’altres parlaments dels quals tenim notícia (Andalusia, set mesos i setze

dies, amb una producció legislativa de 21 lleis el 31 de desembre de 1998, per a la

V legislatura). Pot sorprendre també aquesta reduccció en comparació amb passa-

des legislatures de majoria absoluta, perquè sembla que en l’actual podria haver

augmentat el temps de tramitació com a conseqüència de la necessitat de negociar

per aconseguir el suport d’altres grups. Això s’explica, però, per l’existència d’un

acord amb el Grup Popular de fàcil i eficaç aplicació, en un marc de relacions fluï-

des, com també per l’habilitat de desenvolupar una negociació anterior i externa a

la tramitació parlamentària amb altres grups polítics.

Cal anotar també que en 40 casos el procediment ha estat declarat d’urgència,

això és, en més d’un 66 % dels procediments si es descompten les lleis pressupostà-

ries i les tramitades a través del procediment de lectura única. Una «especialitat» en

el procediment, com és la declaració d’urgència, es converteix en un mecanisme

normal gairebé ordinari, que desvirtua el seu significat originari, de la qual cosa es

podria deduir que, o bé els terminis actuals de les diverses foses del procediment

es consideren excessivament llargs i caldria reduir-los, o bé que la majoria parla-

mentària governamental abusa d’aquesta facultat i caldria frenar o establir algun lí-

mit rigorós per a la seva aplicació, en comptes de l’automatisme actual d’aplicació

tan generalitzada (es pot veure que queden fora les lleis provinents del Departament

de Justícia i les d’alt contingut polític, com la de la política lingüística, i aquelles al-

tres molt simples, la majoria de les d’article únic, en les quals la tramitació és de per

si accelerada en suscitar poc debat). Això dóna peu a pensar que més aviat és l’afany

productivista, i la pressa per presentar al més aviat possible els seus èxits, per part de

les conselleries, el que justifica l’habitualitat d’aquesta tramitació urgent.

El procediment de lectura única s’ha seguit en sis ocasions, cosa que representa

un percentatge del 8,5 % total de lleis, lògic i potser fins i tot alt tenint en compte

que es tracta d’un procediment no sols especial sinó gairebé excepcional, ja que re-

dueix al màxim el debat. Una interrupció del procediment legislatiu peculiar del

nostre sistema és la que es deu a la sol·licitud de dictamen al Consell Consultiu. Es

tracta d’un dret reconegut als grups, l’exercici del qual pot obeir tant a autèntics

dubtes sobre l’adequació de la llei a la Constitució o a l’Estatut com a un propòsit

obstruccionista (encara que aquest no es declara) o àdhuc una forma de reacció de

disconformitat amb l’actitud dels grups que detenen la majoria. Els projectes dicta-

AUTONOMIES · 26

164

minats han estat quatre (política lingüística, intervenció integral de l’administració

ambiental, seleccions esportives) en matèries diferents, i en tots els casos el Consell

ha considerat que existien possibles contradiccions amb les normes constitucionals

o estatutàries.

Encara que tan sols hem recollit dades parcials (en les lleis més importants i de

caràcter substantiu), farem una referència al grau d’acceptació o incorporació d’es-

menes durant el procediment legislatiu.

Es fa difícil extreure conclusions, ja que són molt diverses les variables que hi

concorren (les característiques de la matèria, la regulació proposada, la personalitat

dels parents, la política de la Conselleria impulsadora, la conjunctura política, etc.),

però es poden deduir unes quantes tendències. Una primera és que en la matèria de

dret civil hi ha un nivell molt alt d’acceptació d’esmenes, superior a d’altres àrees o

matèries. El cas més extrem és el de la Llei 12/1996, de la potestat del pare i de la

mare, en què, de 303 esmenes presentades, tan sols n’arriben quatre al Ple (que no-

més en rebutjarà una); però també és important l’exemple del Codi de família, molt

esmenat inicialment, amb 1.346 esmenes, de les quals quedaran reservades per al

debat en ple tan sols 108 (en la Llei d’unions estables de parella, de 407 s’arribà a

29). També es produeix un nivell d’acceptació o conciliació de posicions en lleis de

l’àrea de Governació, com la de protecció civil (tramitada a la Comissió de Justícia,

però), que de 238 passa a 20 esmenes per al Ple, i la de serveis funeraris (tramitada a

la Comissió d’Organització i Administració de la Generalitat i Govern Local), que

expressa el màxim nivell de conciliació ja que, de 100 esmenes presentades, no en

quedarà cap per al debat plenari.

També tramitada en aquesta Comissió, però de difícil adscripció a una matèria

determinada, assolirà el mateix màxim nivell d’aproximació entre majoria i minoria

la Llei 18/1996, de relacions amb les comunitats catalanes de l’exterior. En canvi,

en l’altre extrem, de lleis en què l’aproximació política durant la fase de ponència i

comissió ha estat més difícil, trobem la Llei de política lingüística (288 esmenes,

196 reservades per al Ple, davant del qual s’en retiraran, transaccionaran o aprova-

ran 42) i la d’intervenció integral de l’administració ambiental (377 esmenes, 249

reservades per al debat en el Ple, davant del qual 144 seran o transaccionades o

aprovades o retirades), amb un índex, respectivament, del 67 i del 66 per cent. La

tramitació, però, que menys útil es va mostrar per aconseguir la integració de les di-

ferents posicions respecte de la regulació sotmesa a consideració va ser la de la Llei

25/1998, de mesures fiscals, administratives i d’adaptació a l’euro, en altres parau-

les, la Llei d’acompanyament del pressupost per a 1999, ja que de 281 esmenes pre-

sentades, se’n reservarien 226 per al debat en el Ple (80 %), i va fracassar la integra-

ció de posicions, més per la velocitat impresa a la tramitació, que dificultava el

debat, i el clima preelectoral (existia una estesa convicció que el Parlament seria dis-

solt en els dies immediatament posteriors a l’aprovació de la Llei), que pel contin-

gut de la norma proposada (tot i que la peculiaritat de la llei d’acompanyament no

afavoreix precisament el consens polític). També a nivells elevats d’allunyament po-

lític va arribar una llei en principi institucional i poc conflictiva en referir-se a un

òrgan bàsicament consultiu i de proposta com el Consell de Treball, en què es reser-

varen 30 esmenes de les 47 presentades (malgrat tenir un baix índex d’esmenes, 2,4

per article o disposició, per tant, sense un rebuig inicial gaire profund). La tònica

Xavier Muro i Xavier Bernadí, Un balanç provisional de l’activitat legislativa... 165

més freqüent s’allunya d’aquests casos extrems i se situa entre el grup més nombrós

de projectes que arriben al Ple amb un índex de reserva d’esmenes al voltant del

45 % (lleis 10/1996, 11/1996, 4/1998, 15/1998, 22/1998, 6/1999, etc.; moltes

d’elles lleis sectorials i organitzatives), i un altre grup se situa al voltant del 10 %

(lleis 7/1996, 15/1997, 4/1997, 5/1998 i 10/1998). En la major part dels casos, la

integració entre les posicions de la majoria i la de les minories, en el procediment le-

gislatiu, té lloc abans d’arribar al Ple, especialment durant l’elaboració de l’informe

de la Ponència, de manera que durant el tràmit substanciat davant del Ple són molt

poques les esmenes que s’incorporen al projecte; ara bé, en alguns casos, infre-

qüents, la negociació no ha estat prou eficaç o s’ha pretès, deliberadament, traslla-

dar al Ple les desavinences o la imatge de voluntat negociadora («escenificar», com

s’estila a dir darrerement). Exemples d’aquesta utilització del debat en el Ple com a

marc d’una negociació els trobem en la Llei 7/1997 (de 88 esmenes reservades, tan

sols en quedaran per rebutjar 32), en la Llei 3/1998, d’intervenció integral de l’ad-

ministració ambiental (xifres citades abans), en la Llei 5/1998, de ports (davant del

Ple, se’n retiraran o transaccionaran o aprovaran 38 de 62); i com a cas més desta-

cat, el de la Carta Municipal de Barcelona, respecte de la qual, de les 53 esmenes re-

servades, finalment cap no serà sotmesa a votació (amb tres es transaccionarà i la

resta seran retirades).

El nombre d’esmenes per article que s’acostuma a presentar és al voltant de

cinc, encara que en lleis molt tècniques, institucionals, o en les que hi ha hagut un

ampli debat o negociació amb sectors afectats respecte d’un avantprojecte, el nom-

bre d’esmenes baixa fins al voltant de dues per article.

Pel que fa a una fase prèvia, no parlamentària, d’elaboració dels projectes, algu-

nes lleis reconeixen tenir un origen diferent de l’establert amb caràcter general, com

és el cas de la Carta Municipal, per disposar-ho així la Llei municipal i de règim lo-

cal, o la Llei del Consell de Treball, Econòmic i Social, en la qual s’afirma que s’ha

elaborat «per consens» en el si de l’antic (però encara existent en no haver-se consti-

tuït —encara ara!— l’òrgan creat per la Llei) Consell de Treball.

IV. La divulgació de les lleis catalanes

Tot i que la ignorància de les lleis no n’excusa el compliment (art. 6 CC), no cal

dir que és certament difícil aplicar o acatar una llei desconeguda. El desconeixe-

ment de les lleis frustra els objectius que s’havia plantejat el titular de la potestat le-

gislativa i, quan el fenòmen es generalitza, comporta la ineficàcia i el desprestigi de

les lleis incomplertes, de la potestat on tenen l’origen i de la institució que l’exer-

ceix. La Constitució espanyola garanteix la publicitat de les lleis (art. 9.3), requisit

que s’entén satisfet a partir de la simple publicació d’aquestes normes en el diari ofi-

cial corresponent. No obstant això, avui dia, la publicació oficial de les lleis només

pot considerar-se una satisfacció mínima i purament formal d’aquest principi. En

qualsevol cas, aquesta publicitat formal no assegura en absolut que la llei arribi a ser

coneguda pels ciutadans, ni, fins i tot, pels operadors jurídics.

A Catalunya, sembla prou estesa entre la comunitat jurídica la consciència que

les lleis catalanes no són —prou— conegudes ni pels uns ni pels altres. De ben se-

AUTONOMIES · 26

166

gur que les lleis que ha d’aplicar l’Administració són conegudes per aquells dels seus

funcionaris a qui correspon aquesta tasca i pel ciutadà a qui acaben afectant real-

ment. No és gens clar, en canvi, que les lleis catalanes siguin explicades als estu-

diants de dret o interioritzades per aquests —qui, amb prou feines s’aprenen les lleis

de l’Estat— ni tampoc no ho és que aquestes lleis siguin ordinàriament assimilades

i al·legades pels advocats i aplicades pels jutges. És cert que aquest fenòmen no res-

pon únicament —ni principalment— a un dèficit de publicitat de les lleis de Cata-

lunya. Altres factors, com la tradició d’un legislador únic, l’abast real de la potestat

legislativa de la Generalitat, o el mimetisme de les solucions estatals que presenten

moltes lleis catalanes, contribueixen decisivament a la situació descrita. Tanmateix,

una publicitat reforçada de les lleis —i de la resta de la producció normativa de la

Generalitat— permetria contrarestar aquests factors, afavoriria el coneixement del

dret català per part de tots els operadors jurídics i permetria elevar la consideració

de la Generalitat com a centre de producció legislativa. Només així es podrà orde-

nar, amb convenciment i tranquil·litat de consciència, que tots els ciutadans als

quals siguin d’aplicació les lleis cooperin al seu compliment i que els tribunals i les

autoritats als quals pertoquin les facin complir. En aquesta activitat de divulgació hi

han de tenir un paper fonamental el Parlament, titular de la potestat legislativa, i el

Govern i l’Administració de la Generalitat, atès que el poder executiu és el veritable

impulsor de l’activitat legislativa i compta amb un nombre superior de mitjans per-

sonals i materials. A l’alçada ja de la sisena legislatura, la publicitat de les lleis que re-

clamem s’hauria de realitzar mitjançant l’edició d’obres en suport paper (no ne-

cessàriament relligat, v. gr. fulls intercanviables) i, així mateix, en suport electrònic,

disponible a la xarxa d’internet. D’altra banda, cal fixar-se nivells de qualitat supe-

riors als actuals i completar aquestes obres amb un nivell elevat d’anotacions, con-

cordances i, fins i tot, amb els aparells bibliogràfics corresponents. En aquest punt,

la col·laboració de les universitats pot ser decisiva.11

Tant el Parlament com l’Entitat Autònoma del Diari Oficial i de Publicacions

han endegat diverses iniciatives des dels primers temps de l’autonomia.12 En aquest

sentit, destaquen les col·leccions «Legislació temàtica», «Legislació bàsica» i «Qua-

derns de legislació», impulsades o coordinades per l’Entitat Autònoma. No obstant

això, les obres incloses dins d’aquestes col·leccions són força irregulars, estan molt

poc actualitzades —la majoria d’ocasions només han estat objecte d’una edició—,

en general no disposen d’anotacions o es presenten amb un nivell d’anotació quan-

titativament i qualitativament molt baix, i en alguns casos han estat dissenyades

Xavier Muro i Xavier Bernadí, Un balanç provisional de l’activitat legislativa... 167

11. En l’àmbit del dret públic, la col·laboració entre la Generalitat i les universitats ha donat

fruits tan útils i remarcables com el Codi de legislació política i administrativa de Catalunya i el Codi de

legislació sectorial de Catalunya (Legislació Temàtica, núm. 5 i 10, respectivament, ambdós impulsats

per l’Institut d’Estudis Autonòmics, conjuntament amb l’Escola d’Administració Pública de Catalu-

nya, en el segon cas). Malauradament, ambdues obres es troben avui desfassades i no han estat objecte

de noves edicions. En canvi, l’existència d’una demanda real d’aquest tipus d’obres ha estat corrobo-

rada per la tercera edició de què ha estat objecte el Codi bàsic de dret públic de Catalunya, versió reduï-

da del primer Codi esmentat («Legislació bàsica», núm. 1).

12. En aquesta tasca hi han col·laborat igualment altres organismes públics i privats. Entre els

primers, i encara que no siguin els únics, cal esmentar el Departament de Justícia, l’Institut d’Estudis

Autonòmics i l’Escola d’Administració Pública de Catalunya.

atenent més l’estètica que no pas la facilitat de consulta (cas dels «Quaderns de le-

gislació», editats en un estrany format, llarg i estret, que fa impossible de mantenir-

los oberts mentre s’escriu a mà o a l’ordinador o es consulten altres obres de forma

simultània).

D’altra banda, no hi ha cap col·lecció on es publiquin totes les lleis, soles o

agrupades, però de forma sistemàtica i al poc temps de ser promulgades (la col·lec-

ció «Recull legislatiu de la Generalitat de Catalunya» publica totes les lleis de la cada

legislatura, amb índexs cronològic i analític, però el format tampoc no en facilita el

maneig i, a més, el darrer volum disponible fou el publicat al 1993, corresponent a

la tercera legislatura). De fet, en moltes ocasions la publicació de les lleis o de la nor-

mativa d’un sector determinat depèn de la iniciativa del Departament interessat i,

fins ara, l’Entitat Autònoma només ha aconseguit —tot i que ja és un mèrit prou

important— exercir una coordinació formal i d’estil. En definitiva, la iniciativa i

l’esforç han estat importants, però no suficients. A tall d’exemple, pensem que res

no impediria que l’Administració publiqués periòdicament (v. gr. cada any) el text

vigent de totes les lleis —o de les més significades—, amb efectes únicament divul-

gatius. Ens sembla que la iniciativa seria força aplaudida pels usuaris, atès que, en

aquests temps, la legislació motoritzada no ha disminuït la velocitat, sinó que l’ha in-

crementada, que algunes lleis han estat objecte de més de dues i tres modificacions

successives i que, com era de preveure, s’ha seguit el mal exemple de les anomenades

lleis d’acompanyament, capaces per si mateixes de modificar, de forma més o

menys puntual, un nombre esfereïdor de lleis anteriors. També seria molt d’agrair

que l’edició de lleis catalanes incorporés el text —en català o castellà— de les lleis

estatals que afecten igualment la matèria o que són desplegades pel legislador català.

Agradi o no, l’ordenament jurídic és complex però únic, i si volem que l’obra i la in-

versió pública que s’hi aboca siguin útils, cal ser realistes i posar el sentit pràctic per

davant del desig d’aparèixer com a legisladors autosuficients i complets. Si no és

així, condemnem l’usuari a utilitzar textos diversos, amb el risc que l’obra que li ofe-

rim sigui bandejada per inútil.

Quant a la proposta de posar a disposició dels ciutadans el text de les lleis en su-

port electrònic, cal celebrar i felicitar el Parlament de Catalunya per la iniciativa

concretada en la seva pàgina web (http://www.gencat.es/parlam), on es dóna accés

al text complet de les lleis aprovades des de 1997, per ordre cronològic.13 L’Admi-

nistració de la Generalitat també ha apostat per la difusió telemàtica de les disposi-

cions publicades al Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya (DOGC) i actual-

ment és possible consultar gratuïtament el darrer exemplar del DOGC

(http://www.gencat.es/diari/ultim.htm), així com tots els sumaris del Diari des del

gener de 1996 (http://www.gencat.es/diari/llista.htm). Tanmateix, la possibilitat

d’accedir al text complet de totes les lleis i de coneixèr-ne les afectacions actives i

passives està restringida als subscriptors de la base de dades del DOGC (a través

d’internet, a l’adreça http://www.gencat.es/dogc/index.htm, o en un Cd-Rom do-

tat d’un sistema de navegació força millorable). Aquesta situació difereix força

d’allò que han fet altres administracions, com la de la Generalitat Valenciana, que

AUTONOMIES · 26

168

13. Gràcies a la gentilesa de l’EADOP, el text íntegre de les lleis i el d’algun dels decrets més subs-

tantius també es pot consultar a l’adreça http://www.upf.es/bib/sintesi.htm.

reprodueix íntegres totes les lleis (http://www.gva.es/infociuda/index.htm), o l’Ad-

ministració General de l’Estat, la qual dóna accés a un bon nombre de lleis estatals

en el servidor del Ministeri d’Administracions Públiques (http://igsap.map.es/

docs/cia/dispo/lbe.htm). En tot cas, aquesta línia obre infinites possibilitats i cons-

titueix una direcció obligada en el futur immediat. Tal com s’ha reclamat des de di-

verses instàncies, cal reflexionar en profunditat sobre el tema de l’accés i la consulta,

i preguntar-se si la inversió necessària i les pèrdues econòmiques que generaria la

gratuïtat total d’aquest accés no quedarien compensades de llarg pel servei que es

prestaria a tota la ciutadania. En aquest punt, l’impuls del Comissionat per a la So-

cietat de la Informació podria ser decisiu. Fins ara la proposta que formulem no s’ha

recollit dins les iniciatives del Comissionat, com ara el pla estratègic «Catalunya en

xarxa» o el projecte «Administració Oberta de Catalunya», però la finalitat i l’espe-

rit de l’una i les altres són plenament coincidents (http://www.gencat.es/csi/

csi.htm).14

Per tancar aquest punt hem de fer una breu referència a la qüestió de la iniciati-

va editorial privada. Si les institucions públiques opten decididament per fer bones

edicions de la legislació catalana, el mercat d’obres legals en català, ja prou migrat,

pot desaparèixer del tot per a les editorials privades. Aquesta consciència —el preju-

dici d’ofegar o de fer competència deslleial a la iniciativa privada— pot dur fàcil-

ment els responsables públics a la inacció. Deixant de banda que, ara per ara, l’ofer-

ta privada de repertoris legals catalans és pràcticament inexistent, el paper que

reclamem als poders públics en la difusió de la legislació catalana no ha de ser ne-

cessàriament un paper exclusiu ni excloent. Només cal que sigui un paper protago-

nista. I, des d’aquest punt de vista, els mitjans de foment o les polítiques de coedi-

ció poden ser una bona forma de respectar i d’implicar la iniciativa privada en la

tasca inajornable de donar a conèixer el nostre dret. És una tasca imprescindible per

al prestigi de les nostres institucions i per donar un compliment real als principis

constitucionals de publicitat de les normes, seguretat jurídica i servei als ciutadans.

Una tasca que, en iniciar-se ara la sisena legislatura, ja no es pot defugir.

V. La firma de les lleis pels consellers

Com és sabut, la sanció i la promulgació de les lleis aprovades per les Corts Ge-

nerals correspon al Rei (art. 62.ai 91 CE). No obstant això, la irresponsabilitat po-

lítica del monarca obliga a subjectar els actes de sanció i promulgació reial a referen-

dament, referendament que en aquest cas correspon al president del Govern, a qui

queda desplaçada la responsabilitat (art. 56.3 i 64 CE, art. 2.2.hde la Llei del Go-

vern). Per aquest motiu, al peu de totes les lleis de l’Estat consta el nom o la firma

d’ambdues figures (monarca i president de l’Executiu central). A Catalunya, el rè-

gim de promulgació de les lleis —i el de la responsabilitat que li és inherent—, és

Xavier Muro i Xavier Bernadí, Un balanç provisional de l’activitat legislativa... 169

14. La darrera remodelació del Govern de la Generalitat ha comportat la supressió d’aquest Co-

missionat i la creació del Departament d’Universitats, Recerca i Noves Tecnologies. L’existència d’una

Conselleria amb responsabilitats específiques sobre aquest àmbit pot contribuir a reforçar la intensitat

de les polítiques endegades per l’anterior Comissionat.

tot un altre. En efecte, d’acord amb l’article 33.2 EAC, «Les lleis de Catalunya seran

promulgades, en nom del Rei, pel president de la Generalitat, el qual n’ordenarà la

publicació al Diari Oficial de la Generalitat en el termini de quinze dies des de llur

aprovació i al Boletín Oficial del Estado». A Catalunya, per tant, la promulgació de

les lleis correspon en exclusiva al president i és aquest qui n’assumeix en exclusiva

totes les responsabilitats i, en especial, la responsabilitat política davant el Parla-

ment (art. 36.4 EAC). La Llei 3/1982, del Parlament, del president i del Consell

Executiu de la Generalitat, confirma i completa aquestes dades: d’una banda, la

promulgació de les lleis en nom del Rei correspon al president, en la seva condició

de representant ordinari de l’Estat a Catalunya (art. 61.a); de l’altra, el president és

políticament responsable de tots els seus actes, inclosa la promulgació de les lleis,

responsabilitat que el Parlament podrà exigir per mitjà de la moció de censura i la

qüestió de confiança i que no queda eximida ni en el supòsit de la delegació tempo-

ral de funcions executives del president en un conseller (art. 58, 85 i 86).

El règim català fa difícil d’explicar la pràctica en virtut de la qual sota el nom o

la firma del president de la Generalitat, hi apareix la d’un/a conseller/a. Aquesta

pràctica s’inicià ja en la primera legislatura i s’ha mantingut ininterrumpuda des

d’aleshores. Ja fa uns anys, el professor Salvador Coderch féu un esforç teòric per tal

de justificar-la. Segons aquest autor, la referendació del conseller no té aquí el ma-

teix sentit que en el cas de la promulgació de les lleis de l’Estat per part del Rei. En

particular no és senzillament la manifestació de l’absència de responsabilitat del

president de la Generalitat per defectes en la promulgació. Indica que el president

firma la llei no pas com a cap de l’Executiu sinó com a més alta representació de la

Generalitat. En el cas de defecte de promulgació el president respon políticament per

incompliment d’un acte rigorosament degut però si hi ha defectes en la promulgació

o en la publicació (per exemple, errades), la responsabilitat es trasllada a l’Executiu.

Aquest és el sentit exacte que té aquí la referendació del conseller. Tot i això, des de

la perspectiva de la tesi formalista en matèria de promulgació de les lleis, la ratifica-

ció sobra.15

Al nostre modest criteri, la referendació del conseller és sobrera en qualsevol

cas. I ho és tant si entenem que l’acte de promulgació no genera responsabilitat (tesi

formalista) com si entenem que sí que en genera, ja que en aquest darrer cas l’e-

xigència de responsabilitat per defectes en la promulgació és força improbable i, en el

cas que es produeixi, enlloc no es diu que hagi de ser assumida per un conseller o

per l’Executiu ni que aquesta disposició a assumir la responsabilitat eximeixi el pre-

sident de la que legalment li pertoca. D’altra banda, la realitat posa en relleu que

moltes lleis són firmades únicament pel president, i no hi ha cap altra firma que l’a-

companyi o el referendi. En la cinquena legislatura aquesta situació s’ha donat en

deu de les setanta-una lleis aprovades i publicades en el DOGC, sense que trobem

cap criteri suficientment raonat que ens permeti d’explicar aquesta situació.16 Una

AUTONOMIES · 26

170

15. Salvador Coderch, P., «Publicació de les lleis». A: Comentaris sobre l’Estatut d’Autonomia de

Catalunya. Barcelona: Institut d’Estudis Autonòmics, 1988 (vol. III), pàg. 237.

16. Les lleis firmades exclusivament pel president de la Generalitat han estat les següents: Llei

4/1996, de reforma de la Llei 12/1993, de creació de l’Institut per al Desenvolupament de les Comar-

ques de l’Ebre; Llei 18/1996, de 27 de desembre, de relacions amb les comunitats catalanes de l’exte-

primera hipòtesi és que es tracti de les lleis de major importància o relleu, com suc-

ceiria en el cas de la Llei 1/1998, de política lingüística. Tanmateix, no seria lògic

que, precisament en aquests supòsits, el president decidís d’assumir en exclusiva to-

tes les responsabilitats. D’altra banda, al costat de lleis importants o d’alt contingut

simbòlic com l’esmentada de política lingüística, la 18/1996, de relacions amb les

comunitats catalanes de l’exterior, o la 9/1999, de suport a les seleccions catalanes,

en trobem d’altres d’un abast molt més limitat, atès que es tracta de simples modifi-

cacions de lleis anteriors —algunes de les quals havien estat firmades conjuntament

pel president i un conseller, com en el cas de la Llei 3/1998, de la intervenció inte-

gral de l’Administració ambiental, i de la Llei 1/1999, per la qual se’n modifica la

disposició final quarta— o perquè regulen àmbits marcadament sectorials o especí-

fics (la reforma de l’Institut per al Desenvolupament de les Comarques de l’Ebre, la

regulació dels serveis funeraris, o la modificació de la Llei de la Policia de la Genera-

litat-Mossos d’Esquadra, de la Llei de protecció dels animals o de la reguladora del

Consell Nacional de la Joventut de Catalunya).

Des del nomenament d’un conseller al front del Departament de la Presidència,

diferent del propi president, tampoc no es pot sostenir que el president firmi tot sol

les lleis que regulin àmbits materials no atribuïts a cap de les conselleries restants. De

fet, el conseller de la Presidència ha firmat amb el president un bon nombre de les

lleis impulsades des d’aquest Departament. Un altre fet curiós és que en determina-

des lleis consti la firma de més d’un conseller acompanyant la del president. Aquesta

modalitat, molt estesa en legislatures anteriors, ha quedat reduïda en la cinquena le-

gislatura a la Llei 16/1997, de pressupostos de la Generalitat per al 1998, publicada

amb les firmes del president, el conseller de Presidència i el conseller d’Economia i

Finances. Una altra vegada ens és difícil d’explicar aquesta solució concreta, sobretot

perquè tant la Llei d’acompanyament pressupostari d’aquell exercici (Llei 17/1997)

com la Llei pressupostària i la Llei d’acompanyament posteriors (lleis 20/1998 i

25/1998) es publiquen signades únicament pel president i el conseller d’Economia i

Finances. En qualsevol cas, la firma de les lleis per dos o més consellers només es pot

justificar pel desig de no ferir les sensibilitats competencials dels departaments mate-

rialment afectats per la Llei, ja que si allò que es pretén és traslladar alguna responsa-

bilitat a l’Executiu n’hi hauria prou amb la firma d’un conseller. En aquest àmbit,

l’única constant que hem pogut identificar —encara que en desconeixem igualment

l’explicació— és que el president només firma amb el nom i el primer cognom, men-

tre que els consellers sempre firmen amb el nom i els dos cognoms.

De ben segur que el tema de la firma de les lleis —i dels decrets— pels conse-

llers no és precisament un dels més importants dins d’una anàlisi de la potestat le-

gislativa de Catalunya. D’altra banda, per a l’estudiós o l’observador aquesta pràcti-

Xavier Muro i Xavier Bernadí, Un balanç provisional de l’activitat legislativa... 171

rior; Llei 2/1997, de regulació dels serveis funeraris; Llei 1/1998, de política lingüística; Llei 21/1998,

de modificació dels articles 68 i 69 de la Llei 10/1994, de la Policia de la Generalitat-Mossos d’Esqua-

dra, en relació amb el règim sancionador; Llei 18/1998, de modificació de la Llei 3/1998, de protecció

dels animals; Llei 24/1998, de modificació de la Llei 14/1985, per la qual es regula el Consell Nacio-

nal de la Joventut de Catalunya; Llei 1/1999, de modificació de la disposició final quarta de la Llei

3/1998, de la intervenció integral de l’Administració ambiental; Llei 9/1999, de suport a les selec-

cions catalanes; i Llei 10/1999, sobre la tinença de gossos considerats potencialment perillosos.

ca té un avantatge clar: li permet d’identificar el departament que ha impulsat o re-

dactat el projecte de llei i, per tant, també li permet conèixer el rànquing de produc-

ció legislativa per departaments17 (tot i que, com hem vist, aquesta informació es

perd quan el president decideix firmar les lleis tot sol, en perjudici de la situació del

departament dins del rànquing esmentat). Tenint presents aquests avantatges, pot-

ser és millor mantenir la pràctica actual que no pas propugnar que sigui el president

qui firmi tot sol les lleis, que és allò que en rigor tocaria. No obstant això, aquest ús

politicoadministratiu no té cap empara legal, llevat que considerem que s’autolegi-

tima ell mateix, gràcies al seu hipotètic caràcter de font secundària del dret. D’altra

banda, l’arbitrària varietat dels criteris que s’utilitzen a l’hora d’estampar unes o al-

tres firmes, les confusions que es poden generar a l’entorn de la responsabilitat en la

promulgació de les lleis —amb el perjudici corresponent per a la seguretat jurídi-

ca— i la conveniència de no generar conflictes entre els departaments potencial-

ment signataris ens duen a mantenir el criteri que sigui únicament el president de la

Generalitat qui firmi les lleis que promulga i ordena publicar.

VI. Algunes regulacions singulars

Els qui donem importància a la potestat legislativa de la Generalitat hem de ser

els primers interessats a reclamar que aquesta potestat s’exerceixi de forma responsa-

ble i a no estalviar les crítiques quan l’obra dels nostres diputats i diputades no està a

l’alçada de les circumstàncies. Amb l’ànim constructiu que presideix totes aquestes

reflexions, volem assenyalar algunes solucions que, a l’alçada ja de la cinquena legis-

latura, no contribueixen precisament a prestigiar el paper del nostre Parlament o, si

més no, dels redactors de les lleis. Solucions que, d’altra banda, s’han incorporat a

algunes de les lleis amb una major transcendència política i social.

És el cas de la Llei 1/1998, de 7 de gener, de política lingüística. En el preàm-

bul d’aquesta Llei es diu que «d’acord amb el marc estatutari vigent, els ciutadans

i ciutadanes de Catalunya hauran de conèixer la llengua catalana i la castellana»

(punt III), deure al qual no s’al·ludeix en l’articulat de la Llei. Tots sabem que els

preàmbuls de les lleis no tenen força normativa per obligar, que existia un interès po-

lític a remarcar aquest deure, i que la seva ubicació definitiva en el preàmbul fou un

resultat de les transaccions que calgué realitzar per tal que la Llei comptés amb un

ampli suport parlamentari. Tanmateix, la funció primària de les lleis no és la de ju-

gar amb la simbologia ni tampoc la de desorientar o disminuir la seguretat jurídica

dels ciutadans als quals s’adreça. En aquesta mateixa línia, cal valorar negativament

una altra afirmació del preàmbul, d’acord amb la qual «Aquesta Llei té caràcter indi-

catiu per als ciutadans i ciutadanes i només crea obligacions per a les administracions

i per a determinades empreses» (punt IV). La frase es comenta per si sola: fins aquest

AUTONOMIES · 26

172

17. En el cas de la V Legislatura el rànquing esmentat ens indica que qui ha aparegut amb més

freqüència al costat de la firma del president ha estat el titular del Departament d’Economia i Finances

(16 lleis), seguit dels de Presidència (13), Justícia (12), Política Territorial i Obres Públiques (5), Go-

vernació (4), Medi Ambient (4), Cultura (2), Treball (2), Indústria, Comerç i Turisme (1), Sanitat i

Seguretat Social (1), i Benestar Social (1).

moment ningú no havia posat en dubte que les lleis fossin obligatòries per al conjunt

dels poders públics i de tota la ciutadania. D’altra banda, l’articulat de la Llei desmen-

teix aquesta singular previsió, llevat que es negui la condició de ciutadans als funcio-

naris, als notaris, als registradors, a les persones que requereixen els serveis d’aquests

professionals o dels jutges, als treballadors i als empresaris, per citar només unes quan-

tes de les categories de ciutadans que queden afectats per la Llei. No hi ha, per tant,

lleis indicatives i la Llei de política lingüística no és ni podia ser cap excepció.

La crítica de previsions d’aquest tipus encara ha de ser més contundent quan fi-

guren en el cos de la Llei. Per aquest motiu només es pot lamentar que la disposició

addicional cinquena assenyali que la Llei no estableix sancions per als ciutadans i

ciutadanes i a continuació hi addicioni una tipificació de sancions, mitjançant una

tècnica per remissió més que discutible. Encara més lamentable és la tècnica dero-

gatòria (sic) emprada per la disposició final tercera: «La Llei 7/1983, del 18 d’abril, és

substituïda pels preceptes d’aquesta Llei, sens perjudici que, en tot allò que no hi re-

sulti contradictori, passi a formar part de la tradició jurídica catalana». L’anterior Llei

7/1983 ha estat derogada? I si només ha estat substituïda, una hipotètica derogació o

anul·lació pel Tribunal Constitucional de la Llei 1/1998 li retornaria l’eficàcia?

Aquells passatges que hagin quedat incorporats a la tradició jurídica catalana, man-

tenen alguna força o virtualitat? Ens hem deixat convèncer per l’aforisme britànic se-

gons el qual la llei ho pot fer tot menys canviar un home en una dona? És que el legis-

lador català pot determinar què passa i què no passa a la tradició jurídica del nostre

país? O potser és que, en aquesta ocasió, el sentimentalisme ha traït el legislador? És

ben cert que el model del legislador racional —aquell model que concep el legislador

com una sola persona, quasi divina, imperible, omniscent, coherent, operativa i jus-

ta— és un mite que cal abandonar. Tanmateix, posats a triar, preferim inclinar-nos

pel model del legislador racional que no pas pel del legislador sentimental.18

A banda de la Llei de política lingüística, travessada per factors i tensions que la

singularitzen especialment, i a banda d’altres exemples menys rellevants, les solu-

cions que qüestionem podem trobar-les en altres lleis, igualment importants, però

força diferents de la primera. Un dels darrers supòsits ens el serveix la Llei 6/1999, de

12 de juliol, d’ordenació, gestió i tributació de l’aigua, la qual no només conté previ-

sions tan rellevants com la relativa a la constitució de les entitats locals de l’aigua

(ELA), definides com a ens de caràcter territorial i funcional, amb un règim organit-

zatiu i competencial del tot interessant (art. 2 i 6-10), sinó que, en la seva disposició

final tercera atorga al Govern una potestat normativa que va molt més enllà d’allò

que estableix l’article 33.1 de l’Estatut d’autonomia: «S’habilita el Govern per a

adaptar les previsions d’aquesta Llei a les que resultin de la normativa estatal o de la

Unió Europea. En aquest cas, el Govern ha de donar compte al Parlament de les

adaptacions realitzades.» Requeriments pràctics de tipus tècnic poden haver dut el

Xavier Muro i Xavier Bernadí, Un balanç provisional de l’activitat legislativa... 173

18. Una altra previsió singular és la continguda a la disposició addicional cinquena de la Llei

3/1998, de la intervenció integral de l’Administració ambiental, en virtut de la qual «es deixa sense

aplicació a Catalunya, el Reglament d’activitats molestes, insalubres, nocives i perilloses, aprovat pel

Decret 2414/1961, del 30 de novembre». En aquest cas, però, la previsió s’explica perquè el legislador

català no podia derogar formalment una norma estatal i perquè el principi de seguretat jurídica exigia

que la Llei es pronunciés sobre la legalitat aplicable.

legislador a utilitzar una fórmula com la transcrita, però, jurídicament, no és gens

clar si ens trobem davant d’una delegació atípica de la potestat legislativa del Parla-

ment o davant d’una figura nova, no prevista per l’ordenament: l’adaptació governa-

mental de les lleis (amb quins continguts, efectes i límits temporals?). En qualsevol

cas, la legitimitat constitucional i estatutària d’aquesta solució és més que discutible

(art. 82, 83, 84 CE i art. 33.1 EAC, entre d’altres).

Tot i que és més opinable, també es pot qüestionar que la reforma de la Llei del

Consell Consultiu operada per la Llei 4/1999 s’hagi limitat a un article únic, en virtut

del qual s’atribueix a aquest òrgan la funció d’emetre dictamen prèviament al plante-

jament dels conflictes en defensa de l’autonomia local, introduïts per la Llei orgànica

7/1999 en el marc d’allò que, amb un excés en els termes, s’ha anomenat Pacte Local.

En efecte, les competències atribuïdes al Consell Consultiu per la Llei de creació (Llei

1/1981), ara modificada, han sofert dues ampliacions successives, la primera arran del

Decret 429/1981, de 2 de novembre, pel qual s’aprova el Reglament provisional d’or-

ganització i funcionament del Consell, en relació amb els supòsits en què dictamina

amb caràcter facultatiu i, la segona, a l’empara de la singular Resolució de 4 de juny de

1997, per la qual s’interpreta el Decret anterior, a partir de la qual s’afegeixen cinc nou

supòsits de dictàmens facultatius. La significació institucional i la rellevància d’aquest

òrgan estatutari, d’altra banda infrautilitzat, fan recomanable que es doni el màxim

nivell —i, per tant, el màxim rang normatiu— a les funcions del Consell Consultiu,

tant si es tradueixen en dictàmens preceptius com facultatius. La Llei 4/1999, en defi-

nitiva, no ha aprofitat aquesta ocasió, tot i que poden existir imperatius de política le-

gislativa que no coneixem que així ho hagin aconsellat.

Finalment, podem recordar l’opció utilitzada per resoldre un problema d’anti-

cipació al legislador bàsic estatal. Ens referim a la disposició transitòria primera de

la Llei 22/1998, de la Carta Municipal de Barcelona, on s’estableix que «Les dispo-

sicions d’aquesta Carta que comporten una adaptació especial per a l’Ajuntament

de Barcelona del règim general d’organització i funcionament municipal entraran

en vigor i seran aplicables, quan s’escaigui, d’acord amb el que determini la Llei de

bases de règim local». Poc temps després, la Llei estatal 11/1999, de 21 d’abril, va

donar una nova redacció a la disposició addicional sisena de la LRBRL, amb la qual

cosa els problemes teòrics que plantejava l’hàbil regulació catalana des d’un punt de

vista competencial han quedat pràcticament oblidats.19

VII. Conclusions

Dins de les pretensions modestes que emmarquen aquest treball, podem aven-

turar algunes conclusions a partir de les dades ofertes, a més dels judicis que ja s’han

anat formulant en el seu curs. Pel que fa a la tècnica legislativa, es pot veure com

persisteixen encara alguns dels defectes criticats per la doctrina que se n’ha ocupat.

AUTONOMIES · 26

174

19. En canvi, les previsions del legislador estatal fan que persisteixi la interessant qüestió teòrica

de fins a quin punt les bases poden preveure excepcions al règim general que elles mateixes estableixen

o, plantejada d’una altra forma, de fins a quin punt poden mantenir la consideració de bàsiques les re-

gulacions que no han de ser aplicades de forma general.

Cal pensar que això no es produeix ni per desconeixement ni tampoc per un propò-

sit deliberat en contra de les propostes de la doctrina o per l’existència d’uns criteris

diferents sobre això, sinó per l’escassa consideració que li mereix al legislador allò

que la doctrina titlla de defectes, ja que el preocupen més la consecució de textos

més integradors, encara que perdin en claredat o precisió, i també, d’altra banda,

l’afany de produir lleis, adoptant una concepció productivista del treball legislatiu

(i no sols per l’interès lògic de la majoria per demostrar un compliment eficaç del

programa legislatiu front a l’oposició, sinó, a vegades, com a conseqüència d’una ri-

valitat entre departaments governamentals). En qualsevol cas, el legislador ha d’as-

sumir que la ralentització del procediment per tal d’introduir una major reflexió,

assistida pels experts, sobre la forma de les normes, i la subsegüent depuració possi-

ble d’aquestes, reporta més beneficis que perjudicis.

En relació amb les diferències tan ostensibles entre les lleis provinents d’un de-

partament i les d’altres, sense recórrer a substituir l’actual sistema de redacció difusa

per un altre de difusió centralitzada (qüestió respecte de la que no hi ha hagut una

reflexió seriosa entre nosaltres, sinó que s’ha seguit la inèrcia d’una tradició), i atès

que la intervenció dels serveis parlamentaris no és suficient per introduir una major

homogeneïtat, són imaginables dues alternatives: o bé caldria reforçar aquella inter-

venció o bé crear algun òrgan a l’executiu que depurés els projectes des del punt de

vista de la tècnica legislativa, atès que la simple formulació de directrius no ha tin-

gut prou efectivitat.

Això enllaça amb el tema del procediment legislatiu. La seva regulació, similar a

la dels parlaments de l’Estat espanyol i dels estats propers, serveix adequadament als

objectius que en un sistema parlamentari de govern l’ha de guiar: possibilitar la ne-

gociació i la integració de punts de vista assegurant la publicitat de les diferents po-

sicions, sens perjudici del principi d’eficàcia i economia (garantint el dret d’esmena,

però alhora el de la majoria per decidir el resultat final i per marcar el ritme de tre-

ball, assegurant espais per al debat públic però també per a la negociació reservada).

Poques innovacions són possibles i, encara menys, necessàries, des d’aquest punt de

vista, però es podria pensar en algunes atenent a la necessitat de fer participar el ciu-

tadà en el sistema polític, de contrarestar una tendència a la desafecció justificada

en el distanciament de les seves preocupacions, en la complexitat legal i altres críti-

ques anàlogues que de vegades es formulen i, en definitiva, per millorar la conside-

ració de la institució parlamentària i, així, reforçar la democràcia. En aquesta línia,

en altres sistemes, s’ha proposat admetre la intervenció dels grups representants

d’interessos en el procediment legislatiu, per fer conèixer les seves posicions i idees

respecte de la regulació i contrastar-les amb les dels grups parlamentaris en un debat

públic. I també es podria pensar en una comunicació directa del ciutadà amb els

grups parlamentaris a través d’internet, per mitjà del web del Parlament, experièn-

cia que ja s’ha posat en marxa amb èxit en ocasió de la tramitació del Codi de famí-

lia. I potser, en una mateixa línia d’obertura cap a la societat, es podria pensar en la

conveniència de divulgar no sols el projecte de llei sinó també els antecedents i in-

formes que trameten juntament amb ell el Govern, la qual cosa permetria opinar

millor sobre l’adequació de la regulació proposada als fins que la justifiquen. Això

contribuiria també a assegurar que aquests antecedents tinguessin un contingut ri-

gorós i que no passés com en alguna ocasió succeeix, que són una simple formalitat.

Xavier Muro i Xavier Bernadí, Un balanç provisional de l’activitat legislativa... 175

Annex. Lleis aprovades pel Parlament de Catalunya durant la V legislatura

1996

Llei 1/1996, de 22 de març, de modificació parcial de la Llei 15/1993, de 28 de des-

embre, per la qual es crea el Centre de Telecomunicacions de la Generalitat de

Catalunya (DOGC núm. 2192, de 10.4.1996).

Llei 2/1996, de 2 d’abril, d’autoritzacions pressupostàries i financeres (DOGC

núm. 2192, de 10.4.1996).

Llei 3/1996, de 2 d’abril, d’autorització d’endeutament a favor del Centre de Tele-

comunicacions de la Generalitat de Catalunya (DOGC núm. 2192, de

10.4.1996).

Llei 4/1996, de 2 d’abril, de reforma de la Llei 1271993, de creació de l’Institut per

al Desenvolupament de les Comarques de l’Ebre (DOGC núm. 2192, de

10.4.1996).

Llei 5/1996, de 20 de maig, de modificació de la Llei 2/1985, de 14 de gener, de

l’Institut Català de Finances (DOGC núm. 2215, de 7.6.1996).

Llei 6/1996, de 18 de juny, de modificació de la Llei 22/1983, de 21 de novembre,

de protecció de l’ambient atmosfèric (DOGC núm. 2223, de 28.6.1996).

Llei 7/1996, de 5 de juliol, d’organització dels serveis jurídics de l’Administració de

la Generalitat de Catalunya (DOGC núm. 2232, de 19.7.1996).

Llei 8/1996, de 5 de juliol, de regulació de la programació audiovisual distribuïda

per cable (DOGC núm. 2232, de 19.7.1996).

Llei 9/1996, de 15 de juliol, del Pla estadístic de Catalunya (DOGC núm. 2234,

de 24.7.1996).

Llei 10/1996, de 29 de juliol, d’aliments entre parents (DOGC núm. 2238, de

2.8.1996).

Llei 11/1996, de 29 de juliol, de modificació de la Llei 39/1991, de 30 de desem-

bre, de la tutela i institucions tutelars (DOGC núm. 2238, de 2.8.1996).

Llei 12/1996, de 29 de juliol, de la potestat del pare i de la mare (DOGC núm.

2238, de 2.8.1996).

Llei 13/1996, de 29 de juliol, del Registre i el dipòsit de fiances dels contractes de

lloguer de finques urbanes i de modificació de la Llei 24/1991, de l’habitatge

(DOGC núm. 2238, de 2.8.1996).

Llei 14/1996, de 29 de juliol, de pressupostos de la Generalitat de Catalunya per al

1996 (DOGC núm. 2237, de 31.7.1996).

Llei 15/1996, de 15 de novembre, de creació del col·legi d’educadores i educadors

socials de Catalunya (DOGC núm. 2284, de 22.11.1996).

Llei 16/1996, de 27 de novembre, reguladora de les actuacions inspectores de con-

trol en matèria de serveis socials i de modificació del Decret legislatiu 17/1994,

de 16 de novembre, pel qual s’aprova la refosa de les lleis 12/1983, 26/1985 i

4/1994, en matèria d’assistència i serveis socials (DOGC núm. 2290, de

9.12.1996).

Llei 17/1996, de 27 de desembre, per la qual es fixen els preus públics que consti-

tueixen prestacions patrimonials de caràcter públic (DOGC núm. 2300, de

31.12.1996).

AUTONOMIES · 26

176

Llei 18/1996, de 27 de desembre, de relacions amb les comunitats catalanes de l’ex-

terior (DOGC núm. 2300, de 31.12.1996).

Llei 19/1996, de 27 de desembre, de pressupostos de la Generalitat de Catalunya

per a 1997 (DOGC núm. 2300, de 31.12.1996).

1997

Llei 1/1997, de 24 de març, d’equipaments comercials (DOGC núm. 2359, de

26.3.1997).

Llei 2/1997, de 3 d’abril, sobre serveis funeraris (DOGC núm. 2370, de

14.4.1997).

Llei 3/1997, de 16 de maig, de creació del Consell de Treball, Econòmic i Social de

Catalunya (DOGC núm. 2401, de 29.5.1997).

Llei 4/1997, de 20 de maig, de protecció civil de Catalunya (DOGC núm. 2401,

de 29.5.1997).

Llei 5/1997, de 30 de maig, de reconeixement de la Universitat de Vic (DOGC

núm. 2411, de 12.6.1997).

Llei 6/1997, d’11 de juny, de modificació de la Llei 11/1982, de 8 d’octubre, de

creació de l’Institut Cartogràfic de Catalunya (DOGC núm. 2434, de

16.7.1997).

Llei 7/1997, de 18 de juny, d’associacions (DOGC núm. 2423, d’1.7.1997).

Llei 8/1997, de 23 de juny, per la qual s’autoritza la refosa en un text únic dels pre-

ceptes de determinats textos legals vigents a Catalunya en matèria de funció pú-

blica (DOGC núm. 2424, de 2.7.1997).

Llei 9/1997, de 23 de juny, sobre la participació de la Generalitat en societats mer-

cantils i civils, i de modificació de les lleis 11/1981, 10/1982 i 4/1985 (DOGC

núm. 2424, de 2.7.1997).

Llei 10/1997, de 3 de juliol, de la renda mínima d’inserció (DOGC núm. 2435, de

17.7.1997).

Llei 11/1997, d’1 d’octubre, de reconeixement de la Universitat Internacional de

Catalunya (DOGC núm. 2487, de 2.10.1997).

Llei 12/1997, de 3 de novembre, de crèdit extraordinari i habilitació de l’Institut

Català de Crèdit Agrari per a afrontar les despeses derivades del tractament de

la pesta porcina clàssica (DOGC núm. 2512, de 6.11.1997).

Llei 13/1997, de 19 de novembre, de creació de l’Institut Català de l’Acolliment i

de l’Adopció (DOGC núm. 2527, de 27.11.1997).

Llei 14/1997, de 24 de desembre, de creació del Servei Català de Trànsit (DOGC

núm. 2548, de 31.12.1997).

Llei 15/1997, de 24 de desembre, de taxes i preus públics de la Generalitat de Cata-

lunya (DOGC núm. 2548, de 31.12.1997).

Llei 16/1997, de 24 de desembre, de pressupostos de la Generalitat de Catalunya

per al 1998 (DOGC núm. 2548, de 31.12.1997).

Llei 17/1997, de 24 de desembre, de mesures administratives i d’organització

(DOGC núm. 2548, de 31.12.1997).

Xavier Muro i Xavier Bernadí, Un balanç provisional de l’activitat legislativa... 177

1998

Llei 1/1998, de 7 de gener, de política lingüística (DOGC núm. 2553, de

9.1.1998).

Llei 2/1998, de 19 de febrer, de creació del Col·legi de Logopedes de Catalunya

(DOGC núm. 2588, de 27.2.1998).

Llei 3/1998, de 27 de febrer, de la intervenció integral de l’Administració ambien-

tal (DOGC núm. 2598, de 13.3.1998).

Llei 4/1998, de 12 de març, de protecció del cap de Creus (DOGC núm. 2611,

d’1.4.1998).

Llei 5/1998, de 17 d’abril, de ports de Catalunya (DOGC núm. 2632, de

5.5.1998).

Llei 6/1998, de 13 de maig, de regulació del funcionament de les seccions de crèdit

de les cooperatives (DOGC núm. 2644, de 21.5.1998).

Llei 7/1998, de 8 de juny, de modificació de l’article 39 de la Llei 24/1991, de 29

de novembre, de l’habitatge (DOGC núm. 2663, de 18.6.1998).

Llei 8/1998, de 10 de juliol, de segona modificació de la Llei 20/1985, del 25 de ju-

liol, de prevenció i assistència en matèria de substàncies que poden generar de-

pendència (DOGC núm. 2686, de 22.7.1998).

Llei 9/1998, de 15 de juliol, del Codi de família (DOGC núm. 2687, de

23.7.1998).

Llei 10/1998, de 15 de juliol, d’unions estables de parella (DOGC núm. 2687, de

23.7.1998).

Llei 11/1998, de 5 de novembre, d’heliports (DOGC núm. 2769, de 19.11.1998).

Llei 12/1998, de 5 de novembre, de creació del Col·legi de Publicitàries i Publi-

citaris i Relacions Públiques de Catalunya (DOGC núm. 2769, de

19.11.1998).

Llei 13/1998, de 19 de novembre, de modificació de la Llei 8/1987, de 15 d’abril,

municipal i de règim local de Catalunya, en relació amb els requisits exigits per

constituir municipis nous (DOGC núm. 2777, d’1.12.1998).

Llei 14/1998, de 19 de novembre, de modificació de la Llei 10/1985, d’1 de juny,

de creació del Col·legi de Bibliotecaris-documentalistes de Catalunya (DOGC

núm. 2777, d’1.12.1998).

Llei 15/1998, de 28 de desembre, del Consell Interuniversitari de Catalunya

(DOGC núm. 2799, de 5.1.1999).

Llei 16/1998, de 28 de desembre, dels consells socials de les universitats públiques

de Catalunya (DOGC núm. 2799, de 5.1.1998).

Llei 17/1998, de 28 de desembre, de modificació de la Llei 15/1993, de 28 de des-

embre, per la qual es crea el Centre de Telecomunicacions de la Generalitat de

Catalunya (DOGC núm. 2801, de 8.1.1999).

Llei 18/1999, de 28 de desembre, de modificació de la Llei 3/1988, de 4 de març,

de protecció dels animals (DOGC núm. 2801, de 8.1.1999).

Llei 19/1998, de 28 de desembre, sobre situacions convivencials d’ajuda mútua

(DOGC núm. 2801, de 8.1.1999).

Llei 20/1998, de 29 de desembre, de pressupostos de la Generalitat de Catalunya

per al 1999 (DOGC núm. 2797, de 31.12.1998).

AUTONOMIES · 26

178

Llei 21/1998, de 29 de desembre, de modificació dels articles 68 i 69 de la Llei

10/1994, de la Policia de la Generalitat-Mossos d’Esquadra, en relació amb el

règim sancionador (DOGC núm. 2799, de 5.1.1999).

Llei 22/1998, de 30 de desembre, de la Carta municipal de Barcelona (DOGC

núm. 2801, de 8.1.1999).

Llei 23/1998, de 30 de desembre, d’estadística de Catalunya (DOGC núm. 2801,

de 8.1.1999).

Llei 24/1998, de 30 de desembre, de modificació de la Llei 1471985, de 2 de juny,

per la qual es regula el Consell Nacional de la Joventut de Catalunya (DOGC

núm. 2801, de 8.1.1999).

Llei 25/1998, de 31 de desembre, de mesures administratives, fiscals i d’adaptació a

l’euro (DOGC núm. 2797 A, de 31.12.1998).

1999

Llei 1/1999, de 30 de març, de modificació de la disposició final quarta de la Llei

3/1998, de 27 de febrer, de la intervenció integral de l’Administració ambiental

(DOGC núm. 2861, de 6.4.1999).

Llei 2/1999, de 30 de març, de creació del Col·legi de Detectius Privats de Catalu-

nya (DOGC núm. 2865, de 12.4.1999).

Llei 3/1999, de 26 d’abril, de modificació de la Llei 1671998, de 28 de desembre,

dels consells socials de les universitats públiques de Catalunya (DOGC núm.

2877, de 28.4.1999).

Llei 4/1999, de 12 de juliol, de modificació de l’article 8 de la Llei 1/1981, de 25 de

febrer, de creació del Consell Consultiu de la Generalitat (DOGC núm. 2931,

de 15.7.1999).

Llei 5/1999, de 12 de juliol, de modificació de la Llei 571994, de 4 de maig, de re-

gulació dels serveis de prevenció i extinció d’incendis i de salvaments de Cata-

lunya (DOGC núm. 2936, de 22.7.1999).

Llei 6/1999, de 12 de juliol, d’ordenació, gestió i tributació de l’aigua (DOGC

núm. 2936, de 22.7.1999).

Llei 7/1999, de 30 de juliol, del Centre de la Propietat Forestal (DOGC núm.

2948, de 9.8.1999).

Llei 8/1999, de 30 de juliol, de la jurisdicció esportiva i de modificació de les lleis

8/1988, de l’esport, i 11/1984, de creació de l’organisme autònom Institut Na-

cional d’Educació Física de Catalunya (DOGC núm. 2948, de 9.8.1999).

Llei 9/1999, de 30 de juliol, de suport a les seleccions catalanes (DOGC núm.

2948, de 9.8.1999).

Llei 10/1999, de 30 de juliol, sobre la tinença de gossos considerats potencialment

perillosos (DOGC núm. 2948, de 9.8.1999).

Xavier Muro i Xavier Bernadí, Un balanç provisional de l’activitat legislativa... 179

Los suscriptores pueden acceder a la versión informada de este caso.

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Accede a más de 120 millones de documentos de más de 100 países, incluida la mayor colección de legislación, jurisprudencia, formularios y libros y revistas legales.
Miles de fuentes de datos

Actualizado cada día, vLex reúne contenido de más de 750 proveedores dando acceso a más de 2500 fuentes legales y de noticias de los proveedores líderes del sector.
Encuentra rápidamente lo que necesitas

Gracias a una avanzada Inteligencia Artificial desarrollada por vLex, enriquecemos editorialmente la información legal para hacerla accesible, incluyendo traducción instantánea a 14 idiomas para garantizar el acceso a la información y la capacidad de efectuar búsquedas comparativas.
Más de 2 millones de usuarios registrados

Fundado hace más de 20 años, vLex proporciona contenido de alta calidad y un servicio muy intuitivo para abogados, despachos, instituciones gubernamentales y universidades de derecho alrededor del mundo

Los suscriptores pueden ver una lista de toda la legislación y jurisprudencia citada de un documento.

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Accede a más de 120 millones de documentos de más de 100 países, incluida la mayor colección de legislación, jurisprudencia, formularios y libros y revistas legales.
Miles de fuentes de datos

Actualizado cada día, vLex reúne contenido de más de 750 proveedores dando acceso a más de 2500 fuentes legales y de noticias de los proveedores líderes del sector.
Encuentra rápidamente lo que necesitas

Gracias a una avanzada Inteligencia Artificial desarrollada por vLex, enriquecemos editorialmente la información legal para hacerla accesible, incluyendo traducción instantánea a 14 idiomas para garantizar el acceso a la información y la capacidad de efectuar búsquedas comparativas.
Más de 2 millones de usuarios registrados

Fundado hace más de 20 años, vLex proporciona contenido de alta calidad y un servicio muy intuitivo para abogados, despachos, instituciones gubernamentales y universidades de derecho alrededor del mundo

Los suscriptores pueden ver una lista de todos los documentos que citan el caso

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Accede a más de 120 millones de documentos de más de 100 países, incluida la mayor colección de legislación, jurisprudencia, formularios y libros y revistas legales.
Miles de fuentes de datos

Actualizado cada día, vLex reúne contenido de más de 750 proveedores dando acceso a más de 2500 fuentes legales y de noticias de los proveedores líderes del sector.
Encuentra rápidamente lo que necesitas

Gracias a una avanzada Inteligencia Artificial desarrollada por vLex, enriquecemos editorialmente la información legal para hacerla accesible, incluyendo traducción instantánea a 14 idiomas para garantizar el acceso a la información y la capacidad de efectuar búsquedas comparativas.
Más de 2 millones de usuarios registrados

Fundado hace más de 20 años, vLex proporciona contenido de alta calidad y un servicio muy intuitivo para abogados, despachos, instituciones gubernamentales y universidades de derecho alrededor del mundo

Los suscriptores pueden ver una lista de todas los versiones de la ley con las distintas afectaciones

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Accede a más de 120 millones de documentos de más de 100 países, incluida la mayor colección de legislación, jurisprudencia, formularios y libros y revistas legales.
Miles de fuentes de datos

Actualizado cada día, vLex reúne contenido de más de 750 proveedores dando acceso a más de 2500 fuentes legales y de noticias de los proveedores líderes del sector.
Encuentra rápidamente lo que necesitas

Gracias a una avanzada Inteligencia Artificial desarrollada por vLex, enriquecemos editorialmente la información legal para hacerla accesible, incluyendo traducción instantánea a 14 idiomas para garantizar el acceso a la información y la capacidad de efectuar búsquedas comparativas.
Más de 2 millones de usuarios registrados

Fundado hace más de 20 años, vLex proporciona contenido de alta calidad y un servicio muy intuitivo para abogados, despachos, instituciones gubernamentales y universidades de derecho alrededor del mundo

Los suscriptores pueden ver todas las afectaciones de un caso

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Accede a más de 120 millones de documentos de más de 100 países, incluida la mayor colección de legislación, jurisprudencia, formularios y libros y revistas legales.
Miles de fuentes de datos

Actualizado cada día, vLex reúne contenido de más de 750 proveedores dando acceso a más de 2500 fuentes legales y de noticias de los proveedores líderes del sector.
Encuentra rápidamente lo que necesitas

Gracias a una avanzada Inteligencia Artificial desarrollada por vLex, enriquecemos editorialmente la información legal para hacerla accesible, incluyendo traducción instantánea a 14 idiomas para garantizar el acceso a la información y la capacidad de efectuar búsquedas comparativas.
Más de 2 millones de usuarios registrados

Fundado hace más de 20 años, vLex proporciona contenido de alta calidad y un servicio muy intuitivo para abogados, despachos, instituciones gubernamentales y universidades de derecho alrededor del mundo

Los suscriptores pueden acceder a una representación visual de un caso y sus relaciones con otros casos. Como alternativa a las listas de casos, el Mapa de Precedentes facilita la tarea de encontrar que caso tienes más relevancia en tu búsqueda. Al mismo tiempo también tendrás una referéncia del grado de aceptación del caso.

Request your trial

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Accede a más de 120 millones de documentos de más de 100 países, incluida la mayor colección de legislación, jurisprudencia, formularios y libros y revistas legales.
Miles de fuentes de datos

Actualizado cada día, vLex reúne contenido de más de 750 proveedores dando acceso a más de 2500 fuentes legales y de noticias de los proveedores líderes del sector.
Encuentra rápidamente lo que necesitas

Gracias a una avanzada Inteligencia Artificial desarrollada por vLex, enriquecemos editorialmente la información legal para hacerla accesible, incluyendo traducción instantánea a 14 idiomas para garantizar el acceso a la información y la capacidad de efectuar búsquedas comparativas.
Más de 2 millones de usuarios registrados

Fundado hace más de 20 años, vLex proporciona contenido de alta calidad y un servicio muy intuitivo para abogados, despachos, instituciones gubernamentales y universidades de derecho alrededor del mundo

Los suscriptores pueden ver una lista de resultados conectados a su documentos vía tópicos y citas encontradas por Vincent.

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Accede a más de 120 millones de documentos de más de 100 países, incluida la mayor colección de legislación, jurisprudencia, formularios y libros y revistas legales.
Miles de fuentes de datos

Actualizado cada día, vLex reúne contenido de más de 750 proveedores dando acceso a más de 2500 fuentes legales y de noticias de los proveedores líderes del sector.
Encuentra rápidamente lo que necesitas

Gracias a una avanzada Inteligencia Artificial desarrollada por vLex, enriquecemos editorialmente la información legal para hacerla accesible, incluyendo traducción instantánea a 14 idiomas para garantizar el acceso a la información y la capacidad de efectuar búsquedas comparativas.
Más de 2 millones de usuarios registrados

Fundado hace más de 20 años, vLex proporciona contenido de alta calidad y un servicio muy intuitivo para abogados, despachos, instituciones gubernamentales y universidades de derecho alrededor del mundo

Un balanç provisional de l’activitat legislativa del Parlament de Catalunya durant la V Legislatura

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Miles de fuentes de datos

Encuentra rápidamente lo que necesitas

Más de 2 millones de usuarios registrados

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Miles de fuentes de datos

Encuentra rápidamente lo que necesitas

Más de 2 millones de usuarios registrados

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Miles de fuentes de datos

Encuentra rápidamente lo que necesitas

Más de 2 millones de usuarios registrados

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Miles de fuentes de datos

Encuentra rápidamente lo que necesitas

Más de 2 millones de usuarios registrados

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Miles de fuentes de datos

Encuentra rápidamente lo que necesitas

Más de 2 millones de usuarios registrados

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Miles de fuentes de datos

Encuentra rápidamente lo que necesitas

Más de 2 millones de usuarios registrados

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Miles de fuentes de datos

Encuentra rápidamente lo que necesitas

Más de 2 millones de usuarios registrados