Los cambios constitucionales

Autor:Antonio M. García Cuadrado
Cargo del Autor:Profesor Titular de Derecho constitucional
Páginas:280-296
RESUMEN

6.1. La justificación del cambio constitucional - 6.2. La reforma constitucional - 6.3. Los límites de la reforma constitucional

 
ÍNDICE
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6.1. La justificación del cambio constitucional

216. El problema de la modificación de las Constituciones. Toda Constitución material debe modificarse con el transcurso del tiempo y ello por dos razones fundamentalmente. Ante todo porque la sociedad misma va evolucionando, aparecen problemas nuevos que antes no existían o no tenían tanta importancia; por contra, sucede a veces que las transformaciones sociales traen consigo el fin de situaciones o conflictos que la Constitución trataba de solucionar.

En segundo lugar, porque la Constitución, como toda obra humana, es siempre susceptible de perfeccionamiento y por tanto las nuevas generaciones pueden pretender mejorar la Constitución que recibieron de sus antepasados.

Si nos encontramos ante una Constitución escrita, a esos dos motivos hay que añadir un tercero. Toda lengua viva va evolucionando y, por tanto, las palabras lentamente suelen modificar su significado, por lo que un texto escrito (salvo si lo está en una lengua muerta, como la Carta Magna inglesa de 1215, que está en latín) debe ser adaptado al nuevo lenguaje o resultará cada vez más ininteligible.

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Así pues, toda Constitución está siempre en permanente evolución. Ahora bien, en el caso de las Constituciones escritas y revolucionarias, que sustentan su supremacía en la teoría del poder constituyente, la problemática es compleja, ya que la propia naturaleza de dicho poder resulta difícilmente reducible a esquemas jurídicos.

En definitiva: en una Constitución consuetudinaria el problema de la modificación se reduce a buscar la fórmula que permita cambiar los hábitos políticos sin desautorizar a sus antepasados. En una Constitución escrita, por el contrario, habrá que justificar la legitimidad del cambio constitucional en una nueva actuación del poder constituyente. Dado que esto último plantea importantes problemas teóricos y prácticos ha habido quien ha sostenido la absoluta irreformabilidad de las Constituciones escritas.

Desde un punto de vista ideológico, los más influyentes autores han aceptado la posibilidad de reformar las Constituciones. Así, siEyès considera que “la nación es siempre dueña de reformar su Constitución”81. Y según roussEau “no hay en el Estado ninguna ley fundamental que no se pueda revocar, ni siquiera el mismo pacto social”82. la razón es evidente: las generaciones futuras no pueden ver limitada su soberanía por la voluntad de sus antepasados: “Sólo los vivos tienen derechos en este mundo. Aquello que en determinada época puede considerarse acertado y parecer conveniente, puede, en otra, resultar inconveniente y erróneo. En tales casos ¿quién ha de decidir? ¿los vivos o los muertos?”83. Siguiendo esta línea de pensamiento, la Constitución francesa de 1793 establecía que: “Un pueblo tiene siempre derecho a revisar, reformar y cambiar su Constitución. Una generación no puede someter a sus leyes a las generaciones futuras” (art. 28).

217. Dificultades de la modificación constitucional. Por el contrario, la oposición al cambio constitucional se explica por las siguientes causas:
1.ª) Una asamblea constituyente tiende a creer que su obra es perfecta, que no admite ya mejora alguna. En 1795 se llegó a proponer en Francia la pena de muerte para quien pretendiera introducir reformas en la Constitución84. Cierto que hoy en día es más difícil creer que la razón y el debate puedan dar como resultado un producto imposible de mejorar, pero esa mentalidad no está ausente, ni siquiera en nuestros días, de quien ejerce el poder constituyente.

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  1. ) Si toda ley tiene pretensión de permanencia indefinida, parece que en el caso de la ley suprema de un Estado esa pretensión deba ser aún mayor. Una Constitución, si quiere obtener el respeto y hasta la veneración de los ciudadanos, debe ser estable. Por el contrario, una permanente modificación de una Constitución escrita redunda en su desprestigio y en la pérdida de lo que se conoce como el sentimiento constitucional o apego de un pueblo a su Constitución85. Además, la experiencia histórica demuestra que muchas veces el cambio constitucional ha ido precedido, acompañado y seguido de una gran agitación social, por lo que se ha procurado en la medida de lo posible reconducirlo por cauces legales. hay que tener en cuenta, sin embargo, que estas objeciones están dirigidas a aquellos cambios que suponen una alteración sustancial de las bases de la convivencia nacional. Cuando se trata de cambios puntuales, meramente perfectivos del Texto constitucional no hay por qué temer que se produzcan ninguno de esos efectos86.

  2. ) En pura teoría democrática la modificación de la ley fundamental sólo sería posible con el acuerdo de todos los miembros. Así lo expresó el propio roussEau al exigir la unanimidad para cualquier reforma constitucional87. Ahora bien, como la unanimidad es imposible en la práctica, la postura de roussEau viene a ser, en el fondo, contraria a la reforma, como ocurre con la mayoría de los autores iusnaturalistas de la época prerrevolucionaria88.

Sea como fuere, la experiencia ha demostrado que la irreformabilidad de una Constitución escrita resulta insostenible89. Ante esta necesidad, la mayoría de las Constituciones han optado por aceptar una solución intermedia propuesta ya por madison en El federalista90: se acepta la reforma pero se establece la rigidez para garantizar que no podrá modificarse la Constitución

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sin un maduro examen y una clara mayoría social y parlamentaria favorable a ella. la propia Constitución francesa de 1791 venía a reconocerlo así: “la Asamblea Nacional Constituyente declara que la nación tiene el derecho imprescriptible de cambiar su Constitución, sin embargo, considerando que es más conforme al interés nacional usar únicamente por los medios expresados en la propia Constitución del derecho de reformar los artículos que, según la experiencia, se estime deben ser cambiados, establece que se procederá a ello por medio de una Asamblea de revisión” (Título VII, artículo 1).

El problema teórico, sin embargo, no queda resuelto: en la medida en que se establece la rigidez de una Constitución se está sometiendo a límites jurídicos el poder constituyente. Es decir, el poder constituyente originario desaparecería una vez implantada la Constitución y sólo quedaría después el derivado, el poder de reforma. Pero por definición, el poder constituyente es ilimitado. ¿Cómo aceptar entonces que una generación al establecer una Constitución haya po-dido limitar para siempre el poder omnímodo de las sucesivas generaciones? Volveremos sobre el tema al hablar de los límites de la reforma constitucional.

6.2. La reforma constitucional

218. Cambios formales y cambios informales. Tradicionalmente se clasifican las formas de modificación de las Constituciones en dos grandes grupos perfectamente diferenciables: las formales y las informales. Cuando se modifica el texto de una Constitución escrita siguiendo el procedimiento previsto en el ordenamiento, en la propia Constitución vigente en ese momento, hablamos de modificación formal o reforma constitucional. Cualquier otro cambio constitucional por vías diferentes se conoce con el nombre de cambios informales o mutaciones constitucionales. Analizaremos a continuación ambos tipos destacando las dificultades que plantean a la doctrina del poder constituyente91.

No es habitual que las normas jurídicas contemplen ellas mismas los mecanismos para su reforma. De hecho las únicas normas que regulan su propia reforma son las normas que “constituyen” cualquier institución y entre ellas por tanto la Constitución formal de un Estado92. Dos aspectos importan de la

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reforma constitucional: el procedimiento a seguir y el problema de los límites de la reforma.

Veremos sucesivamente las diversas formas posibles, después el procedimiento –en sentido estricto– que sigue la aprobación de una reforma constitucional, y por último el resultado según la técnica que se utilice. Con respecto a lo primero, tres son las posibilidades: que la Constitución sea flexible, que carezca de cláusula sobre la reforma o que sea rígida.

219. Procedimiento de reforma de una Constitución flexible. Una cosa es que no se haya establecido un procedimiento agravado para la reforma constitucional y otra muy distinta que la modificación de la Constitución tenga la misma trascendencia política y social que la modificación de una ley ordinaria. Para la clase política la diferencia es clara y esto se nota en los preparativos, la elaboración y la aprobación de una ley que modifique la Constitución.

La Constitución española de 1837 era flexible. En realidad nada se establecía en ella respecto al procedimiento de reforma, pero había acuerdo en considerar que bastaba una ley igual a las demás para modificar en todo o en parte el Texto constitucional. En efecto, en 1845 se elaboró una nueva Constitución para sustituir a la de 1837 y fue aprobada formalmente como cualquier otra ley. Ni que decir tiene que el debate político y social que originó fue muy superior al que suscitó cualquier otra ley de su época. En Inglaterra sucede los mismo: cuando una propuesta legislativa va a introducir cambios en su constitución no escrita se produce una larga e intensa negociación, un debate social en los medios de comunicación, en los foros de especialistas y en el seno de los partidos políticos hasta que se toma una decisión al respecto.

Sin embargo, existe el peligro de que cualquier ley posterior a la Constitución suponga una modificación tácita de la misma, con lo cual, si no se acepta el principio de supremacía de la Constitución (sólo realmente garantizado en las Constituciones rígidas por mínima que sea la rigidez) se corre el peligro de crear una grave inseguridad jurídica: si la...

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