Big data e inteligencia artificial en la gestión de los recursos humanos del sector público
| Autor | Ramon Galindo Caldés |
| Páginas | 49-63 |
BIG DATA E INTELIGENCIA ARTIFICIAL EN LA GESTIÓN DE LOS RECURSOS
HUMANOS DEL SECTOR PÚBLICO
Ramon Galindo Caldés*
Resumen
La irrupción de tecnologías disruptivas en la sociedad como el big data y la inteligencia articial tendrá en los próximos
años un impacto radical en el empleo público. La Administración está cambiando su forma de prestar servicios públicos
y de intervenir en la sociedad, lo que obligará a cambiar también el perl de sus recursos humanos, y, por tanto, a revisar
sus mecanismos de selección y gestión de sus empleados. No existe un consenso sobre el alcance del cambio tecnológico
en el empleo público, pero sí sobre el hecho de que el big data y la inteligencia articial tendrán un papel fundamental
en tareas hasta hoy realizadas por empleados públicos, que deberán desarrollar otras habilidades y competencias. El
momento de cambio generacional que la Administración va a vivir en los próximos quince años se presenta como una
oportunidad para transformar el empleo público y la forma de gestionarlo, aprovechando los elementos positivos del
cambio tecnológico y ayudando a que los poderes públicos cumplan con su función de búsqueda del interés general.
Palabras clave: big data; inteligencia articial; automatización; empleados públicos; selección.
BIG DATA AND ARTIFICIAL INTELLIGENCE IN PUBLIC SECTOR HUMAN RESOURCE
MANAGEMENT
Abstract
The emergence of disruptive technologies such as big data and articial intelligence in society will have an overwhelming
impact on employment in the public sector in the coming years. Governments are changing the ways in which they
provide public services and intervene in society. Such changes will force them to redene their human resources and,
as a result, to take a hard look at the mechanisms in place for employee recruitment and management. Agreement
has not yet been reached regarding the extent to which technological change is affecting public employment; there is
consensus, however, that big data and articial intelligence will play an essential role in carrying out certain tasks
which, until now, have been performed by civil servants, who will ultimately have to develop new knowledge and skills.
The generational change that governments will experience over the course of the next fteen years will become an
opportunity to transform public employment and its management as long as the benets of technological change are
leveraged and public authorities are encouraged to full their duty of satisfying public interest.
Key words: big data; articial intelligence; automation; public employment; recruitment.
* Ramon Galindo Caldés, doctor en derecho por la Universitat de Barcelona, profesor de derecho administrativo en la Universitat
Oberta de Catalunya (UOC) y miembro del grupo de investigación eGovernanza: administración y democracia electrónica (GADE).
Estudios de Derecho y Ciencia Política. Parc Mediterrani de la Tecnologia (edici B3). Av. Carl Friedrich Gauss, 5. 08860
Castelldefels. rgalindoca@uoc.edu.
Artículo recibido el 05.02.2019. Evaluación ciega: 05.03.2019 y 15.03.2019. Fecha de aceptación de la versión nal: 25.04.2019.
Citación recomendada: Galindo Caldés, Ramon. (2019). Big data e inteligencia articial en la gestión de los recursos humanos del
sector público. Revista Catalana de Dret Públic, (58). 49-63. https://doi.org/10.2436/rcdp.i58.2019.3276
Ramon Galindo Caldés
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Sumario
Introducción
1 Big data, robótica e inteligencia articial
1.1 Digitalización de la Administración
1.2 Big data e inteligencia articial
2 El impacto de los datos y la inteligencia articial en la estructura de los recursos humanos del sector público
2.1 Dicultades de la Administración en el nuevo contexto
2.2 Nuevas necesidades en el empleo público en el marco de la cuarta revolución industrial
2.3 Fin de ciclo: envejecimiento del empleo público y una necesaria transición
3 Datos e inteligencia articial en los instrumentos de gestión de los recursos humanos
3.1 Planicación de los recursos humanos
3.2 Selección y formación en el nuevo contexto
3.3 La relación de puestos de trabajo como instrumento de gestión integral de los recursos humanos
4 Conclusiones
Bibliografía
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Introducción
La marea de la ciencia de los datos ha tenido un impacto decisivo en los últimos años con el protagonismo
de empresas como Amazon, Google, Facebook o Uber. El nuevo contexto en rápida transformación no
ha encontrado un sector público permeable a los cambios, sino que pervive en gran medida el modelo
burocrático, cuya rigidez provoca no pocas contradicciones, una de las más relevantes respecto al empleo
público. La irrupción de tecnologías disruptivas en la sociedad como el big data, la inteligencia articial, el
internet de las cosas —Internet of things (IoT)—, la analítica predictiva o la tecnología blockchain ya son
plenamente operativos en el sector privado, pero aún son muy incipientes en el público.
Son muy frecuentes las visiones distópicas sobre la extensión de la cuarta revolución industrial en el sector
público —alienación, pérdida de empleos, despersonalización, pérdida de garantías de los ciudadanos, etc.
No obstante, la Administración pública no puede ser ajena a dichas transformaciones. La única posición
posible para los poderes públicos es comprender el alcance de estos cambios, desarrollar una estrategia de
transición para afrontarlos y desarrollar las habilidades precisas en los empleados públicos.
1 Big data, robótica e inteligencia articial
El sector público apenas se ha adaptado a la tercera revolución industrial —o revolución digital—, en la
que la convencional organización vertical y descendente de la sociedad ha cedido terreno a las relaciones
distribuidas y colaborativas (Rifkin, 2011). Es más, la revolución digital adquiere a través de la llamada
cuarta revolución industrial un salto cualitativo, en el que los cambios introducidos por las innovaciones
tecnológicas serán rápidos, profundos y sistémicos. Se trata de una conuencia de avances tecnológicos
en diversos campos —como la inteligencia articial, la robótica, el internet de las cosas, los vehículos
autónomos o la nanotecnología, entre otros— que serán “históricos en términos de su magnitud, velocidad
y alcance” (Schwab, 2016).
Estas transformaciones afectan a la propia estructuración de la sociedad, y la Administración no podrá
mantenerse al margen. Sin embargo, la organización burocrática pervive a día de hoy en buena parte de
las estructuras administrativas. Desde el punto de vista organizativo —preeminencia de las relaciones
jerárquicas, el papel central de las normas y los procedimientos, delimitación de competencias, etc.— el
sistema burocrático concibe el empleado público como un trabajador con unas funciones delimitadas, sujeto
a órdenes jerárquicas. Esta forma de organización se traslada también a la forma de organización y gestión
del empleo público, que, sin embargo, deberá adaptarse al impacto tecnológico a todos los niveles. Aún
inmerso en la implantación de la Administración digital, el sector público ya afronta algunos de los retos
relacionados con la robótica, la automatización, los datos masivos y la inteligencia articial.
1.1 Digitalización de la Administración
La Administración digital —o e-administración— supone no solo la informatización de la Administración,
sino también “la reformulación de los procedimientos y las organizaciones, de un cambio no sólo organizativo
sino también institucional, para adaptarse a las necesidades de las sociedades actuales” (Cerrillo, 2008:
11). No ha sido hasta fechas recientes que se ha impulsado de forma decidida la e-administración, con la
generalización del uso de los medios electrónicos en todo el sector público. El proceso de digitalización de la
Administración ha chocado con algunos problemas relevantes, como la interoperabilidad, la interconexión de
diferentes sistemas y los sistemas de seguridad y de protección de datos, entre otros. También se han puesto
sobre la mesa algunos de sus riesgos —como la fractura digital, la seguridad de los datos y la protección
de los datos personales— como una serie de obstáculos directamente vinculados con las administraciones
públicas —falta de liderazgo, escasez de recursos y descoordinación administrativa— (Cerrillo, 2008: 22-
23). Otros elementos afectan de lleno a los empleados públicos, como son las dicultades de adaptación tanto
a nivel tecnológico como de cultura organizativa.
Asistiremos a la progresiva automatización de los procesos administrativos como consecuencia de la
digitalización de la Administración. Ya son una realidad en muchas administraciones, y lo serán de forma
generalizada en el futuro. La protección de los derechos de los ciudadanos, la seguridad o la interconexión
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de datos serán obstáculos a salvar para llegar a un elevado grado de automatización de la mayor parte de los
procedimientos administrativos.1 Una consecuencia inmediata de la automatización de procesos es que pone
en cuestión muchas de las funciones de los empleados públicos. Buena parte de ellas serán automatizadas y
deberán ser sustituidas por funciones que aporten valor a la organización.
1.2 Big data e inteligencia articial
Si la digitalización, la automatización o la robótica van a transformar gran parte de la actividad del sector
público, la revolución del big data y la inteligencia articial va a tener un impacto muy signicativo no solo
en la actuación de los poderes públicos, sino en la forma de trabajar de sus empleados. Los ejemplos de la
utilización de los datos masivos en la toma de decisiones son hoy en día ya abundantes. Con ello se pretende
facilitar a los empleados el uso de la máxima información para fundamentar decisiones y para reducir fraudes
o errores.2
El big data está en el centro de las transformaciones, en lo que se ha denominado la revolución de los datos
masivos (Mayer-Schönberger y Cukier, 2013). La propia Administración genera una cantidad exponencial
de datos, lo que exige una gobernanza inteligente para favorecer la colaboración entre administraciones,
ciudadanía y empresas para la consecución del interés general (Cerrillo, 2018). Un hecho diferencial del big
data es que disponemos de todos los datos sobre un fenómeno concreto, lo que hace que ya no necesitemos
la utilización del muestreo, permitiéndonos profundizar mucho más en ellos (Mayer-Schönberger y Cukier,
2013: 41-47) y aumentando de forma extraordinaria la capacidad de análisis de la información de la que
disponen las administraciones.
Algunas posibles aplicaciones de big data en el sector público son el gobierno abierto, la personalización de
servicios, el análisis económico, las agencias tributarias, las smart cities o la ciberseguridad (Munné, 2016).
El análisis de datos masivos permite un conocimiento exhaustivo por parte de los decisores públicos del
funcionamiento de los servicios públicos y la organización en su conjunto. Dicho conocimiento tiene como
objetivo el apoyo a la toma de decisiones de forma previa a una intervención pública.
Se han identicado impactos positivos del uso de big data en la toma de decisiones, como la capacidad de que
estas sean mejores y más rápidas, con menor coste, que reduzcan la complejidad y sean más ecientes para
los ciudadanos o que generen datos para la innovación. Al contrario, también se plantean otros interrogantes
sobre la pérdida de empleo —aunque también la creación de nuevas profesiones— y problemas relacionados
con la privacidad,3 la rendición de cuentas o la conanza en los datos, mientras que se anuncia una “batalla
sobre los algoritmos” (Foro Económico Mundial, 2015: 7).4
La gestión de los datos en las administraciones se enfrenta a la dicultad de recopilar y procesar datos
provenientes de su propia actividad, fragmentada en diferentes departamentos. En diversas ciudades —
Nueva York, Londres o Barcelona, entre otras—5 se han creado ocinas municipales de datos que intentan
centralizar la información. La más avanzada de ellas —MODA, en Nueva York— utiliza los datos en tres
sentidos: gestión de datos y análisis de datos para el apoyo en la toma de decisiones públicas y para la
consecución de objetivos públicos (Campbell y Goldsmith, 2018: 72), aunque no instrumentos propiamente
1 Es interesante un estudio sobre automatización de procedimientos, principalmente reglados: Alamillo y Urios, 2011.
2 La inteligencia articial tiene un claro papel de asesoría más allá de su uso como sistema de apoyo a las decisiones, pudiendo
ser utilizada en la fundamentación de las decisiones con la recopilación de datos relevantes, identicando cuestiones clave para la
Administración e incluso generando escritos (Government Ofce for Science, 2016). Un paso más allá se sitúa la propuesta de los
robo-advisors como robots asistentes de los empleados públicos, basados en la inteligencia articial (Engin y Treleaven, 2019).
3 Sobre big data y protección de los datos de los trabajadores, vid. Mercader, 2017.
4 Se han identicado algunos puntos de inexión que ocurrirán antes de 2025, algunos directamente relacionados con la
Administración, como la primera sustitución del censo de población por uno basado en el big data o la recaudación de impuestos a
través de blockchain (Foro Económico Mundial, 2015: 7).
5 Mayor’s Ofce of Data Analytics (MODA) en Nueva York y Mayor’s Ofce of Data Analytics en Londres (Copeland, 2015).
Un caso pionero en España es la creación de la Ocina Municipal de Datos de Barcelona en 2018, que tiene como objetivo una
gobernanza y una gestión de los datos unicadas, con un equipo de analistas multidisciplinar, que pretende una mejora de la eciencia
y transparencia de las políticas públicas.
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de inteligencia articial.6 A pesar de las diferentes iniciativas, existe aún distancia entre el potencial del big
data y la realidad de su uso en la Administración (Desouza y Jacob, 2017: 18).
Desde un sencillo algoritmo para el control del fraude en el censo electoral7 hasta el uso de los datos para el
control del fraude a la Seguridad Social8 o la gestión tributaria.9 En todos estos casos el uso de los datos y
los algoritmos tiene como función analizar variables sobre la base de patrones previos, de forma que puede
decidirse una actuación por parte de la Administración con eciencia y mayor garantía de conseguir los
objetivos. En este caso el impacto en los empleados públicos no pone en jaque necesariamente su existencia,
pero sí les obliga a trabajar de forma diferente.
En la mayor parte de los casos de uso del big data la tecnología introduce cambios en la manera de prestar
servicios, buscando la eciencia y la ecacia. Son avances tecnológicos que solo optimizan servicios,
automatizan o aceleran procesos.10 En cambio, la inteligencia articial puede de forma autónoma tomar sus
propias decisiones. En este caso el centro de la decisión pública se desplaza a la denición del algoritmo que
determina el funcionamiento de los mecanismos de inteligencia articial.11 La inteligencia articial supone
ir más allá de la automatización de tareas o procesos.
Las iniciativas de introducción de las nuevas tecnologías y del uso de los datos y de la inteligencia articial
se han centrado en la prestación de servicios públicos y en la relación con los ciudadanos, pero se ha prestado
muy poca atención a la transformación del back ofce (Ramió, 2019). El uso de los datos para la mejora de
la organización interna —incluida la referente a la organización y los recursos humanos— tiene aún mucho
recorrido. Algunos autores ya han destacado su utilidad, por ejemplo, en la promoción, determinación de
“recompensas” o diferencias salariales, admitiendo, sin embargo, las limitaciones sobre protección de la
privacidad o las dicultades técnicas para su implantación (Rogge et al., 2017: 271-272). Aun así, la realidad
de los programas o aplicaciones basados en datos para la gestión de recursos humanos del sector público
es mucho más limitada. Aunque la mayor parte de ellos estén basados en el análisis de datos, no tienen una
orientación a la evaluación o la estrategia de recursos humanos de la organización.
2 El impacto de los datos y la inteligencia articial en la estructura de los recursos humanos
del sector público
Todos los cambios producidos como consecuencia de la expansión del big data, la robótica o la inteligencia
articial chocan con algunos problemas endémicos de la estructura del sector público y de sus recursos
humanos. En primer lugar, una cuestión relativa a la adopción de las nuevas tecnologías, con un alto coste
y generalmente producidas por el sector privado, y también otros retos como la interconexión entre las
propias entidades públicas. En segundo lugar, una estructura de empleados públicos envejecida y con una
formación y una cultura organizativa que presenta dicultades relevantes para la adaptación a la nueva
realidad. Finalmente, problemas derivados de la falta de una estrategia general, falta de recursos y resistencias
corporativas.
6 Según Campbell y Goldsmith, MODA no utiliza técnicas de la ciencia de datos como redes neuronales, inteligencia articial
o algoritmos evolucionados, sino simples técnicas que buscan responder a cuestiones relacionadas con las políticas municipales
(Campbell y Goldsmith, 2018: 75).
7 Ocina del Censo Electoral. Control de las altas en el Censo Electoral (INE): https://www.ine.es/ocina_censo/normativaOCE/
control_altas.pdf
8 Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social. Big data contra el fraude. Revista de la Seguridad Social, junio de 2018.
https://revista.seg-social.es/2018/06/01/big-data-contra-el-fraude/
9 Suma Innova (Diputación de Alicante): https://sumainnova.suma.es/
10 Las soluciones basadas en inteligencia articial son aún muy limitadas en el sector público. Aunque se han identicado diferentes
áreas potenciales para su desarrollo, como el turismo, la salud, la educación, la seguridad o la conducción autónoma (OSPI, 2017),
la mayor parte de los sistemas no dejan de ser instrumentos de apoyo en la toma de decisiones, que asume en última instancia un
empleado público.
11 La centralidad de los algoritmos hace que se plantee la necesidad de su regulación desde el derecho público (Cerrillo, 2019;
Sánchez Barrilao, 2016). Hay que hacer una precisión sobre el concepto de algoritmo: según el DRAE, no es más que “un conjunto
ordenado y nito de operaciones que permite hallar la solución de un problema”; sin embargo, es muy habitual su uso para referirnos
a programas informáticos, que en realidad están formados por diversos algoritmos.
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2.1 Dicultades de la Administración en el nuevo contexto
La organización de los recursos humanos en el sector público se construyó sobre la base del modelo
burocrático, aunque ha sido inuenciada por diferentes corrientes de gestión pública.12 Como resultado,
el conjunto del sector público forma un sistema complejo y heterogéneo, que complica la construcción de
un sistema de gestión de los recursos humanos adecuado. El sector público actual comprende no solo la
organización jerárquica tradicional en buena parte de sus estructuras —en lo que consideramos estrictamente
Administración pública—, sino también un conjunto de tipologías organizativas, basadas en el derecho
público —consorcios, organismos autónomos, etc.— o el derecho privado —fundaciones, asociaciones,
etc.—. Esta complejidad se traslada también al ámbito del empleo público, con una progresiva laboralización
de los recursos humanos, dualidad de regímenes y diversas peculiaridades derivadas de la temporalidad u
otras situaciones. El sector público es complejo, y también lo es su estructura de personal.
El marco normativo que regula la función pública es resultado de una progresiva sedimentación de normas,
en buena medida aprobadas en los años ochenta. Se trata de un régimen ineciente, contradictorio, y que no
ha abordado con decisión aspectos clave para una función pública moderna.13 La aprobación del Estatuto
Básico del Empleado Público (EBEP) no ha aportado grandes cambios al sistema. Se ha llegado a armar que
se trata de un marco legal fallido (Fondevila, 2018), con elementos que prácticamente no se han desarrollado,
como el sistema de carrera o la evaluación del desempeño. Tampoco resuelve el marco normativo la compleja
organización del empleo público, y nada se dice sobre la irrupción tecnológica en el empleo público, más allá
de lo establecido en las leyes de régimen jurídico y procedimiento administrativo sobre la Administración
electrónica.
Parece claro que los cambios antes descritos acabarán teniendo un impacto generalizado en el sector público
y en todos los empleados públicos. No obstante, hay tres factores de tipo político que dicultan la extensión
de las tecnologías derivadas de la cuarta revolución industrial. En primer lugar, no existe una apuesta decidida
desde las administraciones para implantar sistemas como los mencionados al principio de este trabajo, ya que
los planes públicos son sectoriales o tienen una dotación presupuestaria limitada. La asignación de recursos
forma parte de la priorización de los gobiernos por una política concreta, y en un contexto de crisis esta no
ha sido la prioridad.
En segundo lugar, existe una cierta concepción disruptiva de la robotización y la inteligencia articial,
que crea recelos sobre su extensión y cómo va a afectar a los derechos de los trabajadores. Las cuestiones
relacionadas con la protección de los derechos individuales son muchas y muy relevantes —intimidad,
protección de datos, etc.—, lo que no debe hacernos perder de vista que la Administración se debe al interés
general, lo que comporta que debe buscar ser ecaz en la consecución de sus objetivos y eciente respecto a
los recursos humanos que va a necesitar para llevarlos a cabo.
Los propios empleados públicos, a través de sus representantes sindicales, han visto algunos de estos procesos
de cambio como un paso hacia la destrucción del empleo público y la privatización de algunas actividades
del sector público. Los sindicatos han mostrado su preocupación por el impacto de la cuarta revolución
industrial y cómo afectará a los trabajadores, reclamando diálogo social para anticiparse a las consecuencias
del proceso de digitalización en la economía.14
2.2 Nuevas necesidades en el empleo público en el marco de la cuarta revolución industrial
Ante los cambios radicales que afrontan la Administración y sus empleados, hay que preguntarse qué puestos
son más susceptibles de ser automatizados en el sector público. Tradicionalmente los empleos manuales y
rutinarios han sido señalados como los más susceptibles de ser automatizados.15 La acumulación de datos y
12 Sobre los modelos emergentes de Administración y gestión pública, vid. Pont, 2016.
13 Es claricadora, para ver lo poco que nos hemos movido en las últimas décadas, la opinión de Jiménez Asensio sobre la reforma
operada por la LMRFP: “No se puede ser excesivamente optimista en cuanto al futuro que se advierte en el campo de la función
pública. No nos cabe ninguna duda en torno a la necesidad de articular un marco normativo coherente. Tampoco nos cabe duda a la
hora de abogar por un proceso de reforma serio, reexivo, coherente y exible” (Jiménez Asensio, 1989: 460).
14 CCOO. La Digitalización y la Industria 4.0. Impacto industrial y laboral. Septiembre de 2017: http://www.industria.ccoo.
es/4290fc51a3697f785ba14fce86528e10000060.pdf
15 Kaplan arma que “en el actual estado de la tecnología, no se necesitan importantes avances cientícos para que un sistema
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su procesamiento a través de algoritmos hace que también los no manuales y los cognitivos rutinarios puedan
verse afectados por la automatización o sustitución por sistemas inteligentes. Frey y Osborne analizan más
de 700 perles laborales y concluyen que los relacionados con el transporte y las tareas productivas —
además de la mayor parte de los administrativos—16 tienen un riesgo alto en las próximas dos décadas (Frey
y Osborne, 2017: 268).17 Nos encontramos, por tanto, en un punto de inexión, de ajuste entre la formación
de los trabajadores y las habilidades y competencias que demanda el mercado.18
Para evitar la informatización, los trabajadores deberán adquirir habilidades creativas o sociales.19 Un estudio
para el mercado laboral en España concluye que la probabilidad de automatización disminuye con el grado
de responsabilidad, el nivel de educación, la voluntad de participar en actividades de formación y la adopción
de nuevas formas de trabajo (como el teletrabajo), y es relativamente bajo para los empleados en educación,
salud, servicios sociales, TIC, energía y actividades cientícas y técnicas (Doménech et al., 2018: 17).
No existe consenso sobre el volumen de empleo que desaparecerá como consecuencia directa del cambio
tecnológico,20 si las pérdidas se compensarán con nuevos perles profesionales21 o cuándo se producirá dicho
cambio.22 Sí hay consenso sobre el hecho de que cambiará el tipo de trabajo que realizan los empleados y los
tipos de habilidades que van a precisar. Parece claro que el cambio, de forma paulatina y mucho más lento
que en el resto del mercado laboral, también llegará al sector público.23
Los datos sobre estructura de los recursos humanos del sector público nos muestran perles susceptibles
de ser automatizados o que pueden ver alteradas sus funciones por la pérdida de parte de las tareas que
actualmente desempeñan. Si observamos la estructura del personal del sector público catalán, por ejemplo,
constatamos que casi una tercera parte pertenece a los subgrupos C1 y C2 —administrativo y auxiliar
administrativo—, que, como hemos visto, tienen un riesgo alto de automatización de sus tareas. El porcentaje
aumenta considerablemente si tenemos en cuenta que buena parte de los pertenecientes a los subgrupos A1
y A2 son profesores de secundaria, maestros, médicos o enfermeros.24 Todas las funciones susceptibles de
ser automatizadas lo serán a medio o largo plazo, por lo que será necesario redenir buena parte de ellas.
Hay que puntualizar que se automatizan o se sustituyen tareas, por lo que debemos evitar un paralelismo
simplicador de que la automatización de un proceso conlleva la eliminación —por innecesarios— de los
basado en IA domine la mayoría de los trabajos manuales; la limitación es principalmente solo la meticulosa ingeniería. Siempre
que la tarea esté bien denida, se basa en entradas sensoriales disponibles y entre dentro de la capacidad operativa de la tecnología
mecánica disponible, es simplemente cuestión de tiempo que algún inteligente inventor congure los componentes y escriba el
programa para sustituir a los trabajadores humanos” (Kaplan, 2017: 127).
16 También para España se señala el grupo de los administrativos como el de mayor riesgo (Ramió, 2019; Doménech et al., 2018).
17 Otros estudios relativizan estas conclusiones, ya que los trabajadores tienden a especializarse en nichos no automatizables dentro
de su profesión, aunque se admite que uno de cada diez empleos está altamente expuesto (Arntz et al., 2017: 160).
18 Se ha armado que los cambios estructurales crean un desajuste entre las habilidades demandadas por el mercado y los empleos
disponibles para los trabajadores que no las poseen, produciéndose lo que Restrepo denomina un “desajuste de habilidades”, con una
oferta de empleo reducida y un desempleo elevado (Restrepo, 2015).
19 Según Schwab, “los trabajos de bajo riesgo en términos de automatización serán aquellos que requieran de capacidades sociales y
creativas; en particular, la toma de decisiones bajo situaciones de incertidumbre y el desarrollo de ideas novedosas” (Schwab, 2016).
De forma prospectiva, Ramió cita los empleados en transportes, correos, administrativos, policías o trabajadores sanitarios o de
servicios sociales (Ramió, 2019: 142-143) como los perles profesionales con más en riesgo de ser automatizados.
20 Al basarse en predicciones, las cifras varían en el sector público entre el 8% (Moreno, 2018) o el 10% (Ramió, 2019: 144). Para el
mercado de trabajo en general, una pérdida neta del 7% (Foro Económico Mundial, 2016), aunque cifras muy superiores en pérdida
de los actuales puestos (sin contar los nuevos creados), alrededor del 47% del empleo en Estados Unidos está en riesgo (Frey y
Osborne, 2017).
21 Respecto al mercado laboral, vid. Hidalgo, 2018.
22 Según Schwab, “existe un efecto de destrucción a medida que la disrupción y la automatización generadas por la tecnología
sustituyen el capital por el trabajo, forzando a los trabajadores a quedarse en paro o a utilizar sus aptitudes en otros lugares. En
segundo lugar, a este efecto de destrucción lo acompaña un efecto de capitalización, en el cual la demanda de nuevos bienes y
servicios aumenta y conduce a la creación de nuevas ocupaciones, empresas e incluso industrias”. Según el autor, la cuestión es
cuándo y en qué medida se producirá dicha sustitución (Schwab, 2016).
23 Se crearán en el contexto de la Administración digital nuevos perles de empleado público. Los más obvios a la vista de lo expuesto
hasta ahora son los perles técnicos, por ejemplo los algoritmistas. Serían expertos en informática, matemáticas y estadística, y
actuarían como revisores de análisis y predicciones de datos masivos. Podrían ser externos —realizando funciones de auditoría— o
internos, debiendo tener cierto grado de libertad e imparcialidad (Mayer-Schonberger y Cukier, 2013: 221-223). Pero también serán
necesarios analistas de datos, expertos en IT governance, en seguridad o en gestión de riesgos, etc.
24 Vid . Generalitat de Catalunya, 2018.
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puestos de trabajo involucrados. Sí es cierto que será necesario redenir las funciones de muchos puestos de
trabajo, ya que muchas de ellas pueden ser automatizadas. La automatización puede comportar, por tanto,
la fusión, la reorientación, la eliminación o la creación de puestos de trabajo por la modicación de sus
funciones. El reto para la Administración será identicarlas y revisarlas de acuerdo con las necesidades
futuras de la organización.
Como arma Gorriti, en un mundo tan líquido, donde lo rutinario y estandarizado puede ser asumido
por máquinas o procesos soportados por aplicaciones, el hecho diferencial de las personas serán aquellas
competencias que tengan que ver con su capacidad para diagnosticar y resolver problemas, con la visión
sistémica y con aspectos superiores de su personalidad, como la iniciativa, la creatividad, la curiosidad y la
imaginación (Gorriti, 2018: 82). Con el desarrollo tecnológico, algunas habilidades pueden ser fácilmente
automatizables, mientras que otras, relacionadas con habilidades blandas (soft skills), no lo serán. Es
probable que en la mayor parte de los casos nos encontremos a medio camino entre la automatización y la
reorientación de tareas.
2.3 Fin de ciclo: envejecimiento del empleo público y una necesaria transición
El personal al servicio de las administraciones públicas sumaba en enero de 2018 un total de más de 2,5
millones de empleados públicos,25 alrededor de 3,3 millones si consideramos el conjunto del sector público.26
Se ha advertido repetidamente que estamos ante un envejecimiento progresivo de las plantillas de las
administraciones públicas. Buena parte de ellos van a acceder a la jubilación en los próximos quince años,
en muchas ocasiones incluyendo una parte importante del personal cualicado.27 Un ejemplo puede servirnos
para ilustrar esta situación. Más de dos terceras partes de los 184.355 efectivos de la Administración General
del Estado —ministerios, organismos autónomos y áreas de actividad—28 tienen 50 o más años (un 66%),
mientras que los menores de 30 años son casi testimoniales (solo un 0,9%). En su conjunto, un 16,8% de los
empleados públicos de 60 o más años que prestan servicios en los ministerios y sus organismos autónomos
—casi 30.000 efectivos— dejarán de estar en activo en los próximos años.
Como ya hemos visto, se trata de perles que se verán altamente cuestionados con la automatización y
la inteligencia articial, por lo que sería muy recomendable limitar la reposición de los puestos vacantes
y analizar qué perles serán más necesarios en un futuro próximo. No existen hasta la fecha excesivas
iniciativas públicas que hayan tratado el envejecimiento de las plantillas y su relevo generacional,29 cuestión
que debería abordarse con urgencia. Ante el relevo generacional, se ha considerado la posibilidad de ampliar
la vida laboral de los empleados mayores, aprovechando su experiencia profesional y su madurez personal
(Ramió y Salvador, 2018: 257-260). En cualquier caso, como arma Jiménez Asensio, deben abordarse
estudios sobre los nuevos puestos de trabajo que se van a necesitar y cuáles son prescindibles y deberían ser
amortizados por causa de los procesos de revolución tecnológica y su impacto sobre las entidades públicas
en un futuro (Jiménez Asensio, 2018: 23). El momento de transición generacional supone un reto importante,
pero también una ventana de oportunidad para el cambio.30
25 Boletín Estadístico del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas. Registro Central de Personal. Ministerio de
Hacienda, enero de 2018: http://www.hacienda.gob.es/CDI/empleo_publico/boletin_rcp/bol_semestral_201801_completo.pdf
26 No existen datos uniformes entre las diferentes fuentes: Registro Central de Personal, encuesta de población activa (EPA) o
Ministerio de Hacienda.
27 Un 77% del personal cualicado en el País Vasco (Gorriti, 2017).
28 Vid . nota 26.
29 Un ejemplo es el Plan de Empleo de la Administración General del País Vasco, que incluye como Prioridad I la “adecuación de
la estructura organizativa a las nuevas formas de trabajo derivadas de la implantación de la Administración electrónica y las TICs
en general, el rediseño del empleo implicado y la identicación de sus determinantes de selección y formación para su cobertura y
adecuación” (Gobierno Vasco, 2016: 42).
30 Como arma Jiménez Asensio, “paradójicamente, el envejecimiento de plantillas abre una ventana de oportunidad para hacer
frente de forma ordenada a ese proceso de mutación funcional, pues permite descargar a las organizaciones públicas de empleos
(esto es, amortizarlos una vez que sus titulares se jubilen) que no tendrán acomodo en la revolución tecnológica que más tarde o
más temprano se impondrá en la Administración pública. Pero, una vez más, llevar a cabo de forma ordenada este proceso exigirá
necesariamente una correcta planicación estratégica y unos estudios de impacto en materia de prospectiva, tareas ambas que muy
pocas administraciones públicas están impulsando en estos momentos. Esta es una de las necesidades más inmediatas a las que
deberán hacer frente aquellas organizaciones públicas que quieran llevar a cabo una transición ordenada en un proceso de cambio que
será de una aceleración extraordinaria, sobre todo a partir de los años veinte de este siglo. Quien acometa razonablemente este reto,
sobrevivirá. Quien no lo haga, condenará su Administración (y, por tanto, a la ciudadanía) a un proceso de obsolescencia inevitable”
Ramon Galindo Caldés
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3 Datos e inteligencia articial en los instrumentos de gestión de los recursos humanos
La Administración dispone de una gran cantidad de datos sobre sus empleados públicos, pero también sobre
el funcionamiento de sus servicios públicos, sus procedimientos, y sobre su propio funcionamiento interno.
La progresiva introducción de tecnología va a permitir el procesamiento de todos estos datos, por lo que es
lógico que puedan ser utilizados para la propia gestión de los recursos humanos, especialmente en lo que se
reere a la planicación, selección y gestión de los recursos humanos. Hay que tener en cuenta sin embargo
que para que dichos cambios puedan ser efectivos deberemos tener en cuenta los problemas derivados de la
escala de gestión. Muchos de los entes públicos van a tener dicultades de adaptación, por lo que aumentar
la escala a través de formulas cooperativas o asociativas va a ser determinante.
3.1 Planicación de los recursos humanos
Un elemento fundamental de una política de recursos humanos es la planicación, que en el ámbito público
tiene algunos elementos característicos, como la complejidad del sistema de administraciones públicas,
los mecanismos de control de los objetivos —especialmente por la confusión entre objetivos de gestión
y directrices políticas— y la propia gestión de personas como un objetivo público especíco.31 El EBEP
dene como objetivos de la planicación la ecacia y la eciencia en la prestación de los servicios, a través
del dimensionamiento de sus recursos humanos y la posibilidad de aprobar planes de ordenación. El propio
EBEP establece que las necesidades de recursos humanos serán objeto de una oferta de empleo público —u
otro instrumento similar de gestión de la provisión— y que dicha oferta podrá contener medidas derivadas
de la planicación de recursos humanos. La conexión entre planicación y oferta no debería ser una opción,
sino una regla general. De hecho, la planicación se ha denido como una asignatura pendiente, ya que
generalmente las administraciones se han centrado preferentemente en su gestión cotidiana a la aplicación del
régimen jurídico concreto (Arroyo Yanes, 2008).32 Como ya armara Prats tres décadas atrás, “El Gobierno
no elabora ni el Parlamento discute la política de personal. Lo que hay son decisiones políticas —normas,
presupuestos, acuerdos, actos administrativos, etc.— que no suelen responder a una política previamente
elaborada. Se resuelve el día a día mediante decisiones, conictos y acuerdos, todo lo cual exige laboriosidad
y no poca tensión; pero no se sabe con exactitud hacia dónde se va, y nadie parece preocuparse por saber
dónde estamos y hacia dónde y cómo se habría de ir”.33 Diferentes autores han defendido la necesidad de la
planicación y la gestión estratégica de los recursos humanos (Cuenca, 2018; Villoria, 1996). En un contexto
como el actual, la planicación es clave para anticipar las necesidades de efectivos en la Administración del
futuro.
3.2 Selección y formación en el nuevo contexto
La selección es un momento clave del sistema de gestión de personas en el sector público, en cuanto que
supone la entrada de nuevos efectivos en la organización por un tiempo indenido. Una selección deciente
supone un coste muy elevado para la organización, tanto desde el punto de vista económico como de
funcionamiento. Las críticas al sistema de selección por su adecuación deciente a las nuevas necesidades
han sido recurrentes (Areses et al., 2017; Fondevila, 2018: 253), así como los procesos de consolidación de
empleo (Fondevila, 2018: 250; Jiménez Asensio, 2018; Fernández Ramos, 2017: 171).
Si la selección o consolidación de efectivos debe ir encaminada al reclutamiento de personal con competencias
o habilidades orientadas a la Administración del futuro, estas deberían medirse en los procesos de selección
de las administraciones públicas. Algunos autores son cautos sobre el uso del big data en los procesos de
selección (Morrison y Abraham, 2015: 138-139) o incluso se muestran escépticos respecto a su aplicabilidad
en la Administración pública (Gorriti, 2018: 81). Debemos tener en cuenta, sin embargo, que uno de los
elementos diferenciales de la cuarta revolución industrial es la velocidad de los cambios. La tecnología
(Jiménez Asensio, 2018: 24).
31 Vid . Palomar Olmeda, 2015: 83-86.
32 Palomar Olmeda añade la dicultad de la planicación por su conexión con las decisiones presupuestarias. Las normas sobre
estabilidad han permitido una visión más amplia, aunque el ámbito del empleo público sigue muy ligado a decisiones a corto plazo
(Palomar Olmeda, 2014: 227).
33 Prats concluía que “no es que no haya política de personal, sino que tampoco hay, ni puede haber, gerencia o gestión de personal.
Lo que queda es ‘la administración de personal’” (Prats i Català, 1987: 124).
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disponible ya puede procesar gran parte de un proceso selectivo, de forma que lo que hoy parece utópico
puede ser habitual en poco tiempo.
La introducción de la tecnología en la selección —conjuntamente con otros mecanismos, como tribunales
expertos, pruebas cualitativas o incluso prácticas— nos permitiría conectar las funciones que se pretenden
cubrir con candidatos que respondan a ellas. Hemos visto que hay habilidades blandas que van a ser
reclamadas por la Administración y en parte deberán seguir siendo procesadas al margen de la tecnología,
aunque los sistemas analíticos o inteligentes serán un instrumento básico en un futuro, ya que permitirán
conectar planicación, oferta, selección y gestión de los empleados públicos.
El establecimiento de mecanismos adecuados para la selección debe ir acompañado de otras medidas
imprescindibles, como son el desarrollo del sistema de carrera, formación y una evaluación del desempeño
efectiva, que permita la recompensa de los empleados —a través del reconocimiento de méritos o de una
retribución variable signicativa. No se trata solo de seleccionar, sino también de retener el talento.34 En
todos estos aspectos es técnicamente posible el uso de los datos y de sistemas inteligentes, aunque su pobre
desarrollo hasta el momento hace difícil aventurar una evolución en este sentido a corto plazo.
Un elemento que no ha tenido un desarrollo signicativo hasta la fecha ha sido la evaluación del desempeño.
Se trata de una herramienta que mide resultados o rendimientos y valora conductas (Padilla, 2016: 81). Se
trata también de un instrumento de obtención de información y de retroalimentación que permite coordinar
las políticas de personal y su gestión, y estas, a su vez, con las políticas públicas y de planicación de
la Administración (Padilla, 2016: 436-437). Con la Administración digital será posible estimar la carga
de trabajo, el tiempo necesario para los procedimientos o el propio rendimiento. También nos permitirá
conocer posibles dicultades ocasionadas en el sistema —disfunciones, retrasos o mal funcionamiento— y
abordarlas con rapidez. Pero también puede ayudar a localizar —y premiar— unidades o empleados con un
funcionamiento óptimo.
Por otra parte, la formación ha sido tradicionalmente un aspecto considerado menor en la gestión del empleo
público.35 La generalización del uso de los datos puede ayudar a detectar ámbitos en los que se debería realizar
formación especíca y ofrecerla a empleados concretos, en función de las tareas que tienen encomendadas.
La formación no debe ser una opción sino una obligación del empleado para desarrollar mejor sus funciones.
Además, debe estar orientada al puesto de trabajo o la unidad y satisfacer una necesidad concreta, pudiendo
ser presencial, virtual o semipresencial. En este sentido, los institutos de Administración pública tienen un
rol importante a jugar, bien a través de la prestación directa o la intermediación.
La formación debe ser también el instrumento de reciclaje de los recursos humanos de las administraciones.
La formación tecnológica no forma parte de los conocimientos y habilidades exigidos en el acceso a la
función pública, por lo que buena parte de los empleados públicos no están adaptados al nuevo contexto
digital.36 La introducción progresiva del big data en el funcionamiento de las administraciones va a encontrar
una estructura de recursos humanos falta de alfabetización digital y de alfabetización en datos (data literacy),
lo que deja a la Administración en una situación de dependencia de empresas externas para la realización
de determinadas tareas. La formación generalizada en este aspecto debería ser una prioridad para el sector
público, habida cuenta de que la Administración contará durante las próximas décadas con una parte
importante de empleados públicos con dicultades en este sentido.
3.3 La relación de puestos de trabajo como instrumento de gestión integral de los recursos
humanos
La gestión de datos en recursos humanos no es nueva, y se utiliza con mayor o menor intensidad en la
mayor parte de las administraciones. A pesar de la introducción de nuevas funcionalidades —análisis de
34 En el caso de Gran Bretaña, se ha señalado la retención o atracción de talento o personas experimentadas —a través de una
carrera adecuada, movilidad— y la mejora de los mecanismos de reclutamiento —eliminando los procesos basados en papel— como
algunos de los elementos centrales de una política de empleo público (Civil Service, 2016).
35 En este sentido, Busquets et al. destacan que solo un 56% de los efectivos de los ayuntamientos de la provincia de Barcelona
realizaron alguna actividad formativa en 2016 (Busquets et al., 2018: 73).
36 El índice de tecnicación de las plantillas de los ayuntamientos de la provincia de Barcelona es de un 29%, algo superior en los
municipios de más población (e-dib@RH, Butlletí núm. 14, enero de 2019). Para la AGE se sitúa en un 32% (Mapelli, 2017: 30).
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recursos humanos o portales del empleado—, se basan en la gestión ordinaria del personal. Aun así, son
sistemas fragmentados, dependientes externamente y sin una visión global. Sin perjuicio de su utilidad,
es necesario observar alternativas dentro de la propia organización, como la relación de puestos de trabajo
(RPT), instrumento obligatorio de gestión de los recursos humanos de la entidad.
La RPT se ha denido como un instrumento técnico u organizativo mediante el que cada administración
estructura la clasicación y ordenación de cargos y puestos de trabajo que la componen y en el que se
precisan también los requisitos para el desempeño de cada puesto (Sánchez Morón, 2015: 112). El propio
Tribunal Supremo ha destacado su carácter de instrumento técnico para la organización efectiva de los
recursos humanos de la Administración, adaptable y dinámica.37 Pero hay que destacar también que es el
instrumento esencial que conecta las necesidades de la organización con el estatuto del personal a su servicio
(Mauri, 2003: 43).
Entre las funciones de una RPT incluimos la concreción —creación, modicación, refundición o extinción—
de los elementos básicos de una organización —puestos de trabajo—, planicación de las necesidades de
recursos humanos, y función como instrumento de provisión de puestos de trabajo, de la carrera administrativa
y de la movilidad de los recursos humanos. Una característica fundamental de las RPT es su objetividad. La
descripción, valoración y análisis de los puestos de trabajo se basan en la utilización de sistemas que buscan
la racionalidad en su conguración.
La disponibilidad de grandes cantidades de datos por parte de las administraciones y la capacidad de
procesamiento deberían poder facilitar la elaboración o modicación de las RPT en sus cuatro principales
dimensiones: organizativa, de gestión, presupuestaria y estratégica. Las RPT suponen un esfuerzo de análisis
y valoración de puestos de trabajo que debería ser aprovechado. Un sistema de algoritmos podría realizar
una evaluación continua de las funciones de cada puesto y generar propuestas de modicación en diferentes
aspectos, como la redenición de funciones —y reclasicación de puestos— o de complementos retributivos
asignados a cada puesto. La aplicación de sistemas inteligentes y el uso de datos generados por la propia
actividad de los puestos podrían convertir las RPT en verdaderos instrumentos de organización y gestión
de los recursos humanos, facilitando una planicación más ajustada a las nalidades y objetivos de la
organización.
Las RPT plantean, sin embargo, algunos problemas, como su carácter estático, su coste de implantación o las
resistencias corporativas. También las propias dicultades técnicas, ya que su elaboración inicial necesitaría
de la operacionalización de las funciones de cada puesto, la interconexión de datos o la propia denición de
un algoritmo —o algoritmos— que funcione como motor del sistema. Hay que tener en cuenta también que
las RPT conllevan una serie de obligaciones en cuanto al procedimiento de aprobación (o modicación),
publicidad —obligatoria según el artículo 15.3 LMRFP— y negociación sindical. La negociación sindical
en este sentido debería centrarse en la determinación de los criterios generales, dejando en un plano técnico
su gestión ordinaria.
La RPT dota a la entidad de claricación organizativa: se produce el análisis de duplicidades y redundancias
y se identica qué valor aporta cada puesto (Ferreiro, 2016: 79). El uso de instrumentos analíticos basados
en los datos e incluso soluciones de inteligencia articial permitiría construir un sistema circular que
bajo las directrices de una planicación estratégica seleccionara y gestionara los recursos humanos de la
Administración, ofreciendo al mismo tiempo información y propuestas tanto de mejora de la organización en
sí misma como de necesidades futuras o evidencias del rendimiento de los empleados públicos.
4 Conclusiones
La irrupción tecnológica en la Administración está aún en sus primeras fases, concentrada en consolidar la
Administración electrónica, y solo se vislumbran algunas iniciativas aisladas de introducción de las tecnologías
basadas en la automatización, la robótica, el big data y la inteligencia articial. Los ritmos de un sector
público basado en un sistema burocrático son lentos, aunque de forma irremediable va a verse transformado.
Los empleados públicos están en el centro de esta transformación, ya que la nueva Administración va a
37 STS de 5 febrero de 2014.
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necesitar recursos humanos diferentes, dotados de competencias y habilidades adaptados a la nueva realidad
que está por venir.
En un contexto actual, con un régimen de función pública obsoleto y un relevo generacional en ciernes, el
cambio es más necesario que nunca. La creciente automatización de tareas, la utilización de datos masivos y
de soluciones de inteligencia articial va a hacer necesario redenir las funciones y tareas de los empleados
públicos para que la Administración pueda ejercer sus funciones. Es en este contexto que hay que repensar
los instrumentos de gestión de los recursos humanos que gestionen el cambio desde una perspectiva global. A
pesar de las dicultades, la RPT puede ser un punto de partida, ya que se trata de un instrumento obligatorio,
analítico, con vocación de objetividad y que puede cumplir la función de planicación, selección, gestión y
evaluación de los empleados públicos.
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