Artículos 65 a 68
| Autor | Emilio Pérez Pérez |
| Cargo del Autor | Doctor en Derecho y Profesor Asociado de Derecho Civil |
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LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS EN LA NUEVA LEGISLACIÓN DE AGUAS
La nueva regulación legal de las aguas subterráneas responde a una concepción de estas aguas muy distinta a la que pudo tener en cuenta el legislador de 1879, dados los limitados conocimientos hidrogeológicos de que entonces disponía. Criterios básicos de esta nueva concepción son los relativos a la configuración de los acuíferos o embalses subterráneos como sistemas unitarios suficientemente autónomos de almacenamiento y utilización de las aguas del subsuelo, integrados por varios elementos (perímetro, agua, roca y sondeos) y en cuya explotación concurren el interés social o general, el interés común a los explotadores de un mismo acuífero y los intereses particulares de cada uno de estos explotadores.
Conviene recordar que era en este ámbito de las aguas del subsuelo en el que se consideraba más necesaria una actualización de las disposiciones de la Ley de Aguas de 1879, de modo que se elaboraron proyectos de reforma (1) concretados a las aguas subterráneas que, desafortunadamente, no llegaron a prosperar. También convendrá tener en cuenta el hecho de que, en espera de la reforma que ha tenido lugar en 1985, se dictaron numerosas disposiciones especiales tendentes a remediar los problemas de estas aguas en varias regiones, provincias o zonas de nuestro país, que dieron lugar a una notable variedad de sistemas jurídicos, a veces incluso en la reducida superficie de una misma provincia(2).
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Cambio de presupuestos y de criterios reguladores respecto de la ley derogada de 1879
Los podemos concretar en tres puntos básicos:
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) Unidad de naturaleza jurídica de las aguas superficiales y subterráneas, como bienes constitutivos del dominio público hidráulico; y unidad, por tanto, del régimen jurídico de unas y otras aguas, sin perjuicio de las situaciones y regímenes especiales que subsisten para las subterráneas en virtud de lo dispuesto en la disposición transitoria tercera de la Ley de Aguas.
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Unidad competencial de las aguas superficiales y subterráneas, derivada de la gestión unitaria atribuida a la Administración Pública del Agua, estatal o autonómica, sin perjuicio de la intervención de otras Administraciones a las que corresponda autorizar las obras e instalaciones necesarias para la captación y extracción de las aguas del subsuelo, pero no otorgar el aprovechamiento de las mismas que, como bienes de dominio público, objeto de posible concesión administrativa, dependen siempre de la Administración Única del Agua.
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) La toma en consideración de la existencia en la realidad de los embalses subterráneos como unidades hidrogeológicas que requieren una ordenación unitaria de los actuales y potenciales aprovechamientos de cada una, desde la fase de la planificación hidrológica hasta la de la explotación de los recursos y en algunos casos -en los de sobreexplotación y salinización, sobre todo- una organización de los usuarios del mismo acuífero para la gestión conjunta de todos sus aprovechamientos.
Esta consideración del acuífero como sistema unitario de explotación y aprovechamiento de recursos hídricos, en el que se da siempre una comunidad necesaria de intereses entre todos sus usuarios, es fundamental para interpretar la nueva legislación de aguas y representa el cambio más importante de los presupuestos de aplicación de las nuevas normas(3).
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Diferentes situaciones y regímenes jurídicos
Al entrar en vigor la nueva Ley de Aguas nos encontramos con cuatro regímenes jurídicos distintos relativos al aprovechamiento de las aguas subterráneas y correspondientes a otras tantas situaciones permitidas por esta nueva regulación legal:
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Titulares de antiguos aprovechamientos que no los hayan inscrito en el Registro de Aguas, tanto si los inscriben como si no los inscriben en el Catálogo de aprovechamientos de aguas privadas(4).
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Titulares de antiguos aprovechamientos que los hayan inscrito en el Registro de Aguas(5).
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Titulares de nuevos aprovechamientos cuyo volumen total anual no sobrepase los 7.000 metros cúbicos(6).
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Titulares de nuevas concesiones para el aprovechamiento de aguas subterráneas.
Corresponde analizar aquí el cuarto de estos supuestos, distinguiendo las diferentes fases del procedimiento que debe terminar, en su caso, con el otorgamiento de la concesión de aguas del subsuelo.
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INVESTIGACIÓN DE AGUAS SUBTERRÁNEAS
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Concepto legal
Refiriéndose al Proyecto de Real Decreto-Ley de 2 febrero 1928, señalaba Mañueco(7) que tal Proyecto basaba su criterio en que las aguas subterráneas forman parte de sistemas hidrogeológicos, lo cual exige que las investigue el Estado. En efecto, la investigación de las aguas subterráneas, en su sentido más propio, debe ser una labor científica que tenga por finalidad conocer la existencia y las circunstancias de un sistema acuífero, fundamentalmente las reservas del mismo acumuladas en etapas geogénicas durante millones de años (puesto que los recursos renovables se averiguarán, sobre todo, a partir de las series históricas de precipitación anual). Por esto es lógico que esta investigación sea una labor planificada, programada y promovida por la Administración Pública del Agua, encargada de velar por los intereses generales en las materias relativas al dominio público hidráulico.
Sin embargo, junto a este concepto de investigación de aguas subterráneas en su sentido global y sistemático, existe otro concepto referido únicamente a trabajos de búsqueda de caudales, en principio localizables y determinables, de aguas del subsuelo, mediante una perforación concreta (frente al conjunto de trabajos -incluido un sistema de perforaciones o sondeos- que requiere la investigación científica de un acuífero).
El artículo 177.1 del R. D. P. H. dice que se entiende por investigación de aguas subterráneas, a efectos del propio Reglamento, el conjunto de operaciones destinadas a determinar su existencia, incluyendo las labores de profundización en el terreno, de alumbramiento y de aforo de los caudales obtenidos. Se recogen, en esta noción reglamentaria, la finalidad de la investigación (determinar la existencia de las aguas) y algunos de los trabajos que forman parte de la misma (perforación, alumbramiento y aforo), necesarios para poder concretar cuáles son los caudales encontrados.
En este concepto legal de investigación de aguas subterráneas, que responde a la segunda de las concepciones apuntadas, estará también comprendido el supuesto de investigación de aguas subterráneas llevada a cabo por la Administración como parte integrante de estudios generales sobre acuíferos, al que se refiere el artículo 177.3 del R. D. P. H. para disponer que no quede sujeto al régimen general establecido en la legislación de aguas, sin perjuicio de su notificación previa al Organismo de cuenca.
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Planes de investigación
Pero serán esos estudios generales sobre acuíferos -a los que alude dicho artículo 177.3 del R. D. P, H.- los que responderán a la acepción primera de las antes indicadas, o sea, a la investigación de las aguas subterráneas consideradas como sistema; la disposición adicional 6.a de la Ley de Aguas(8) parece contemplar también esta acepción al hablar de formulación y desarrollo de planes de investigación tendentes al mejor conocimiento y protección de acuíferos subterráneos. De hecho, el Instituto Geológico y Minero de España, al que se refiere esta disposición adicional, ya realizó hace unos años un Plan de Investigación de Aguas Subterráneas (P. I. A. S.) y parece indispensable que se continúe esta labor de profundización continua en el conocimiento de nuestros acuíferos, integrándola en la labor también continua de la planificación hidrológica (9).
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PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE AUTORIZACIÓN DE INVESTIGACIÓN DE AGUAS SUBTERRÁNEAS
En el supuesto no sistemático o global de investigación de aguas subterráneas, la norma general es que dicha investigación está sujeta a autorización previa del Organismo de cuenca (arts. 66 de la Ley de Aguas y 177.2 del R. D. P. H.). La única excepción es la de las captaciones sometidas al artículo 52.2 de la Ley de Aguas, o sea, las relativas a aprovechamientos cuyo volumen total anual no sobrepasa los 7.000 metros cúbicos, supuesto en el cual es suficiente comunicar al Organismo de cuenca las características de la utilización que se pretende. Otro caso en que hemos visto que basta la notificación es el de investigación llevada a cabo por la Administración como parte integrante de estudios generales sobre acuíferos.
Las disposiciones reguladoras de la utilización de las aguas subterráneas aparecen centradas en esta fase de investigación y en los trámites necesarios para obtener la correspondiente autorización administrativa, por considerarse normal que, antes de tramitarse la concesión, se determinen los recursos cuya asignación se pretende. Por esto se establecen en el R. D. P. H. preceptos que regulan con suficiente detalle el procedimiento adecuado para conseguir esa autorización y que pasamos a sistematizar.
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Solicitud
Dice el artículo 179.2 del R. D. P. H. que cualquier persona natural o jurídica podrá solicitar autorización de investigación de aguas subterráneas. A pesar de ello, no todos gozan de la misma situación jurídica en cuanto a la posibilidad de obtención de la autorización, pues los propietarios de los terrenos afectados por las peticiones de investigación de aguas subterráneas gozarán de preferencia para el otorgamiento de la autorización dentro del mismo orden de prelación al que se refiere el artículo 58 de la Ley de Aguas (arts. 65 de la Ley de Aguas y 178.1 del R. D. P. H.). Obviamente, el ejercicio de esta preferencia podrá originarse con motivo de la petición de investigación de terceros o de los mismos propietarios de los terrenos afectados; aunque el precepto reseñado parece redactado pensando en la petición de terceros, la preferencia del propietario solicitante de una autorización de investigación de aguas podrá plantearse también con motivo...
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