La aplicación del principio de equivalencia en el sistema tributario local español: las contribuciones especiales locales

Autor:César Martínez Sánchez
Páginas:307-366
 
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CAPÍTULO IV
LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE
EQUIVALENCIA EN EL SISTEMA TRIBUTARIO
LOCAL ESPOL: LAS CONTRIBUCIONES
ESPECIALES LOCALES
I. CONSIDERACIONES PREVIAS
1. EV OLU C IÓN HISTÓRIC A DE LAS CONTRIBU C IONES ESPECIAL E S
527./D SUHWHQVLyQ GH TXHDTXHOORV VXMHWRV EHQHÀFLDGRV SRUOD
existencia de una obra pública han de participar especialmente a la hora
de sufragar la misma no es, como cabe imaginar, una idea novedosa.
Por el contrario, se trata de un objetivo que ha presentado diversas
manifestaciones a lo largo de los siglos.
Así, profundizando en sus orígenes más remotos, se ha apuntado
TXHHOSULPHUUHÁHMRGHHVWDLGHD VLQFRQVWLWXLUSURSLDPHQWH XQDQWH-
cedente de las contribuciones especiales, puede situarse en la Edad
Media, en particular en las prestaciones in natura que habían de realizar
los particulares en relación con obras de interés público. En efecto,
en la época medieval se exigía a los súbditos su colaboración para la
conservación y reparación de los castillos, a través de las denominadas
castillerías, o bien se requería a los vecinos de un municipio para que
colaboraran en el mantenimiento de las calles, montes, fuentes y otros
lugares públicos, en virtud de la prestación de facendera. Asimismo,
entre otras obligaciones, se encontraba la del pago del pontazgo, de-
recho que había de satisfacerse al cruzar ciertos puentes con el objeto
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de subvenir a su conservación 1. Sin perjuicio de las semejanzas que
puedan encontrarse con las actuales contribuciones especiales, conveni-
mos con la doctrina en entender que las evidentes diferencias existentes
entre las ideas jurídico-políticas medievales y las actuales, aconsejan
descartar la consideración de estas prestaciones personales como au-
téntico antecedente de las contribuciones especiales 2.
528. Los antecedentes históricos del tributo que examinamos no han
de buscarse tanto en la época medieval cuanto en el siglo X I X . El desarrollo
de las grandes obras públicas, muy señaladamente las relacionadas con
la creación y extensión del ferrocarril, originó que el Estado solicitara
el auxilio de las provincias y municipios para sufragar el coste de unas
LQIUDHVWUXFWXUDVTXHUHGXQGDUtDQHQ FODUREHQHÀFLR GHORVKDELWDQWHVGH
los territorios por los que discurrían 3 . En efecto, esto se materializó en la
obligación de que las provincias por las que transcurrieran las líneas férreas
aportaran una parte del coste subvencionado de las mismas, en proporción
al número de kilómetros que por cada uno recorriera y a su riqueza respec-
tiva (medida por las contribuciones territorial, industrial y de consumos).
A su vez, el montante que correspondiera a cada provincia se repartiría, en
un primer momento, entre los municipios que la integraban, en función de
su correspondiente riqueza (medida del mismo modo que las provincias).
Acto seguido, el reparto se incrementaría para aquellos pueblos situados
en las márgenes del ferrocarril, en proporción inversa a su distancia 4.
$VLPLVPRFRPRKDSXHVWRGHPDQLÀHVWRODGRFWULQDHVSHFLDOL]DGD 5,
el estudio de los antecedentes históricos de las contribuciones especia-
OHVHVSHFLDOPHQWHHQOR TXHVHUHÀHUHDOiPELWR ORFDOQRSXHGHSDVDU
por alto la importancia de la posibilidad que establecía la Ley Munici-
pal de 1877 de exigir «arbitrios» sobre obras o servicios costeados con
fondos municipales, «cuyo aprovechamiento no se efectúe por el común
de vecinos sino por personas ó clases determinada (sic) 6.
1 En esta breve exposición de los antecedentes históricos de las contribuciones especiales
estamos siguiendo a LLAMAS LAB E L L A, M. A., Las contribuciones especiales, op. cit., pp. 18-22.
2 Cfr. ibid., pp. 21-22.
3$VtHQ HODUW GHOD/H\FODVLÀFDQGR ORVIHUURFDUULO HV\G HPiVSDUWLFXODUHVVREUHHVWH
asunto, de 3 de junio de 1855 (publicada en la Gaceta de Madrid, núm. 886, de 6 de junio
de 1855), se establecía que «[l]as provincias y los pueblos interesados inmediatamente en la
construcción de la nea contribuirán con el Estado á la subvención ó abono de intereses en la
proporción y en la forma que determine la ley de concesión».
4 Este sistema de reparto de costes es el recogido en los arts. 12 y 13 de la Ley por la que
el Gobierno creará la correspondiente cantidad de obligaciones del Estado al portador por ferro-
carriles, p ara pagar a las Empresas concesionarias el importe de las subvencion es asignadas a
las respectivas neas por las leyes que autorizan la construcción de ferrocarriles, de 22 de mayo
de 1859 (publicada en la Gaceta de Madrid,m. 145, de 25 de mayo de 1859).
5 Vid. LLAMAS LAB E L L A, M. A., Las contribuciones especiales, op. cit. p. 23, y VEG A HE-
RRERO, M., Las contribuciones especiales..., op. cit., p. 38.
6 Art. 137.1.ª de la Ley Municipal, de 2 de octubre de 1877 (publicada en la Gaceta de
Madrid, m. 277, de 4 de octubre de 1877).
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529. La importancia de los antecedentes que acabamos de men-
cionar no puede eclipsar el momento en que, según la doctrina, se lle
a cabo el primer «intento legal de establecer en nuestro país un autén-
tico sistema de contribuciones especiale 7. Se trata del Proyecto de
exacciones municipales presentado a las Cortes por Canalejas el 7 de
noviembre de 1910, cuya redacción correspondió a FLORES DE LEMUS,
KDFHQGLVWDQRWDEOHTXHFRPR\DSXVLPRVGHPDQLÀHVWRDQWHULRUPHQWH 8,
desempeñó un muy relevante papel en relación con la introducción del
SULQFLSLRGHOEHQHÀFLRHQODÀVFDOLGDGHVSDxROD(O3UR\HFWRDXQTXHQR
OOHJyDVHUDSUREDGRLQÁX\yGHPDQHUDGHWHUPLQDQWHHQODVXOWHULRUHV
regulaciones legales. En él, a juicio de la doctrina especializada, se
DGYLHUWHHOLQÁXMRGHLQVWLWXFLRQHVMXUtGLFDVH[WUDQMHUDVHVSHFLDOPHQWH
de Italia y Alemania, si bien también se han apuntado nexos de unión
FRQÀJXUDVDQJORVDMRQDV 9.
530. En particular, nos resulta especialmente interesante destacar
FXiOHVHUDQORVÀQHVTXHVHSHUVHJXtDQFRQODLQWURGXFFLyQGHHVWHQXH-
vo tributo. Por un lado, se pretendía conseguir ciertos recursos econó-
micos que remediaran la secular penuria de los municipios españoles,
propiciando a su vez la realización de obras públicas y la extensión de
los servicios. Por otro lado, existía una motivación de equidad que se
fundaba en el entendimiento, según las propias palabras del Proyecto,
de que la «exacción de contribuciones para costear totalmente obras y
VHUYLFLRVTXHDXQVLHQGRGHLQWHUpVS~EOLFREHQHÀFLDQHVSHFLDOPHQWH
a personas o clases determinadas, constituye un despojo legal de los
contribuyentes, a favor de los intereses particulares, por todo el importe
HQTXHHVWRVVRQHVSHFLDOPHQWHEHQHÀFLDGRVª 10 . Este argumento, que ya
7 VEG A HERRERO, M., Las contribuciones especiales..., op. cit., p. 39.
8 Vid. supra pagrafo núm. 139.
9 Así se ha sostenido que las contribuciones p or aumento de valor siguen el modelo del
decimonónico contributo di miglioria, en el que, tras producirse una expropiación, el propietario
de los terrenos colindantes a los expropiados había de satisfacer, como compensación a que sus
terrenos no hubieran sido objeto de la expropiación, una cantidad proporcional al aumento de
YDORUGHVXVSURS LHGDGHV3RUVXSDUWH ODVFRQWULEXFLRQHVUHIHULGDVDORV EHQHÀFLRVHVSHFLDOHV
obtenidos de las obras o servicios públicos se asemejan a ciertas contribuciones prusianas
(Beitge), en virtud de las cuales los propietarios de los bienes inmuebles venían obligados a
costear la construcción y el mantenimiento de aquellas calles que lin daran con sus propiedades,
cfr. LLAMAS LAB E L L A, M. A., Las contribuciones especiales, op. cit., pp. 26-29. Asimismo,
WDPELpQVHKD SXHVWRGHPDQLÀHVWR TXHH[LVWHQDQWHFHGHQWHV HQHOiPELWRDQJORVDMyQ (Q,Q-
glaterra, el precedente más remoto se encuentra en la Betterment Tax, aprobada en el siglo XIII,
con el objeto de llevar a cabo la reparación de un dique. Posteriormente, reapareció este tributo
FRQHOSURSyVLWR GHÀQDQFLDUXOWHULRUHVUHIRUPDVX UEDQDV%DMRHVWHLQÁXMR \FRQXQDIXQFLyQ
análoga, se comenzaron a exigir en Estados Unidos las llamadas Special Assessments, que se
extendieron también a Canadá, cfr. VEGA HERRERO, M., Las contribuciones especiales..., op. cit.,
SS\ 'HLJXDOPRGRVHKDVRVWHQLGR TXHHVWRVWULEXWRVWLHQHQVX RULJHQHQ ODÀJXUD
decimonónica francesa de la contribution de plus value par action directe, cfr. VASQ U ES, S., O
principio da..., op. cit., p. 113.
10 Apud VEG A HERRERO, M., Las contribuciones especiales..., op. cit., p. 39.
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