Anteproyecto de Ley del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas

RESUMEN

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EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La esfera jurídica de derechos de los ciudadanos frente a la actuación de las Administraciones Públicas se encuentra protegida a través de una serie de instrumentos tanto de carácter reactivo, entre los que destaca el sistema de recursos administrativos o el control realizado por jueces y tribunales, como preventivo, a través del procedimiento administrativo que es la expresión clara de que la Administración Pública actúa con sometimiento pleno a la ley y al Derecho, como reza el artículo 103 de la Constitución.

El informe elaborado por la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas en junio de 2013 parte del convencimiento de que una economía competitiva exige unas Administraciones Públicas eficientes, transparentes y ágiles. Se necesita un sector público capaz de impulsar el crecimiento económico y de superar situaciones de ineficiencia en la gestión, solapamientos, duplicidades y gastos prescindibles. Es necesario un sector público que mantenga el adecuado equilibrio entre prestar un servicio eficiente a los ciudadanos y a las empresas y que cuente con las adecuadas garantías jurídicas en su funcionamiento.

En esta misma línea el Programa nacional de reformas de España para 2014 recoge expresamente esta nueva ley como una de las medidas a impulsar para racionalizar la actuación administrativa, mejorar la eficiencia en el uso de los recursos públicos y aumentar su productividad.

La falta de una regulación clara, completa y común del conjunto de relaciones de las Administraciones Públicas, como parte del poder ejecutivo, ni en su ámbito interno, entre Administraciones, ni en el externo, con los ciudadanos y el resto de poderes del Estado, ha dado lugar a actuaciones duplicadas e ineficientes de las Administraciones, con procedimientos administrativos demasiado complejos que han generado problemas de inseguridad jurídica. Para superar estas deficiencias es necesaria una reforma integral y estructural que permita ordenar y clarificar cómo se organizan y relacionan las Administraciones tanto externamente, con los ciudadanos y empresas, como internamente con el resto de Administraciones e instituciones del Estado.

En coherencia con este contexto, se propone una reforma integral de la organización y funcionamiento de las Administraciones articulada en dos ejes fundamentales: mejorar las relaciones tanto ad extra como ad intra de las Administraciones Públicas. Para ello se impulsan simultáneamente dos nuevas leyes que suponen modificar parte de los pilares fundamentales sobre los que se asienta el Derecho administrativo español: el primer pilar es la Ley del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas, y el segundo la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.

La Ley de procedimiento administrativo regula tanto el procedimiento administrativo, íntegramente electrónico, para dictar actos administrativos, como el procedimiento para la elaboración de normas. Por su parte la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, regulará los principios de actuación, formas de organización y funcionamiento de las Administraciones, las relaciones entre las distintas Administraciones territoriales, así como parte de sus relaciones con el resto de Instituciones del Estado.

El objetivo es eliminar la superposición de regímenes jurídicos existentes y superar la dispersión normativa, contando con una ley única y sistemática que regule el conjunto de las relaciones internas de las Administraciones entre sí y una única ley que ordena las relaciones externas de la Administración con los ciudadanos y empresas, tanto a través del procedimiento administrativo de elaboración de actos, como del procedimiento de elaboración de normas.

Esta Ley se centra en uno de estos dos ejes de la actividad administrativa, la regulación completa y sistemática de las relaciones ad extra entre las Administraciones y los administrados, tanto en lo referente al ejercicio de la potestad de autotutela reconocida a las Administraciones, y en cuya virtud se dictan actos administrativos que inciden directamente en la esfera jurídica de los interesados, como en lo relativo al ejercicio de la potestad reglamentaria y la iniciativa legislativa. Queda así reunido en cuerpo legislativo único la regulación de las relaciones ad extra de las Administraciones con los ciudadanos como ley administrativa de referencia que se ha de complementar con todo lo previsto en la normativa presupuestaria respecto de las actuaciones de las Administraciones Públicas, destacando especialmente lo previsto en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria y la Ley de presupuestos generales del Estado.

II

La Constitución recoge en su Título IV, bajo la rúbrica “Del Gobierno y la Administración” los rasgos propios que diferencian al Gobierno de la Nación de la Administración, definiendo al primero como un órgano eminentemente político al que se reserva la función de gobernar, el ejercicio de la potestad reglamentaria y la

dirección de la Administración y estableciendo la subordinación de la Administración a la acción política de dirección del Gobierno que la dirige.

En el mencionado título constitucional merece especial mención el artículo 103, que establece como uno de los principios que debe regir la actuación de las Administraciones Públicas el de eficacia, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. Este principio, que tiene un reflejo necesario en la existencia de una serie de cauces formales que garanticen el adecuado equilibrio entre la eficacia de esa actuación administrativa y la imprescindible salvaguarda de los derechos de los ciudadanos y las empresas, que deben ejercerse en condiciones básicas de igualdad en cualquier parte del territorio, con independencia de la Administración con la que se relacionen.

Estas actuaciones ad extra de las Administraciones cuentan con mención expresa en el artículo 105 del texto constitucional, que establece que la Ley regulará la audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten, así como también regulará el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia a los interesados.

A ello cabe añadir que el artículo 149.1.18ª de la Constitución Española atribuye al Estado, entre otros aspectos, la competencia para regular el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas, así como el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas.

De acuerdo con el marco constitucional descrito, la presente Ley regula los derechos y garantías mínimas que corresponden a todos los ciudadanos respecto de la actividad administrativa, tanto en su vertiente del ejercicio de la potestad de autotutela, como de la potestad reglamentaria e iniciativa legislativa.

Por lo que se refiere al procedimiento administrativo, entendido como el conjunto ordenado de trámites y actuaciones formalmente realizadas, según el cauce legalmente previsto, para dictar un acto administrativo o expresar la voluntad de la Administración, con esta nueva regulación no se agotan las competencias estatales y autonómicas para establecer especialidades dentro del procedimiento administrativo común «ratione materiae» o la concreción de ciertos extremos como la determinación del órgano competente para resolver o llevar a cabo otros trámites, sino que su carácter de común resulta de su aplicación a todas las Administraciones Públicas y respecto a todas sus actuaciones. Así lo ha venido reconociendo el Tribunal Constitucional en su jurisprudencia al considerar que la regulación del procedimiento administrativo común por el Estado no obsta a que las Comunidades Autónomas dicten las normas de procedimiento necesarias para la aplicación de su Derecho sustantivo, siempre que se respeten las reglas que, por ser competencia

exclusiva del Estado, integra el concepto de Procedimiento Administrativo Común con carácter básico.

III

Son varios los antecedentes legislativos relevantes en esta materia. El legislador ha hecho evolucionar el concepto de procedimiento administrativo y adaptando la forma de actuación de las Administraciones al contexto histórico y la realidad social de cada momento. Al margen de la conocida como Ley de Azcárate de 19 de octubre de 1889, la primera regulación completa del procedimiento administrativo en nuestro ordenamiento jurídico es la contenida en la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, cuyo objetivo era la unificación de las normas procedimentales existentes para garantizar una actuación homogénea de la Administración.

Posteriormente, la Constitución de 1978 alumbra un nuevo concepto de Administración, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho, acorde con la expresión democrática de la voluntad popular, y se consagra el carácter instrumental de la Administración que sirve con objetividad los intereses generales y se determina la responsabilidad política del Gobierno que la dirige. En este sentido, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común supuso un hito clave en esta evolución del Derecho administrativo acorde al nuevo marco constitucional. Para ello, incorporó avances significativos en las relaciones de las Administraciones con los administrados mediante la mejora del funcionamiento de las Administraciones y, sobre todo, a través de una mayor garantía de los derechos de los ciudadanos frente a la potestad de autotutela de la Administración que encuentra su límite en la revisión de su actuación que el artículo 106 de la Constitución reserva al poder judicial.

La reforma...

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