El anteproyecto de la cuarta Ley del suelo y la Sentencia del Tribunal Constitucional
| Autor | José Luis González - Berenguer Urrutia |
| Cargo | Vocal Permanente de la Comisión General de Codificación. Secretario de Administración Local |
PLANTEAMIENTO
La primera parte del presente trabajo ha sido escrita tras conocer el texto del Anteproyecto de la Ley del Suelo de 3 de marzo de 1997, entregado a la prensa por el ministro de Fomento (Ref.), y antes de conocer la Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo, que prácticamente desmantela (seguramente no injustificadamente) el texto principal del urbanismo español.
He creído que lo honrado era publicar la primera parte sin alterar una coma, y aludir rapidísimamente, en una segunda parte, a la Sentencia. En este momento en España, aparte del Decreto-Ley 5/1996, no hay más Derecho común urbanístico que los ciento y pico de artículos o fragmentos de artículos de la Ley del Suelo, que la Sentencia deja en pie. Con tal material es imposible trabajar. Es urgente un texto nuevo cuya no inconstitucionalidad esté garantizada y olvidarse de aventuras como la de 1990-1992, cuyo irrealismo nos ha llevado a la situación actual. Es urgente también superar el Decreto-Ley (sin duda alguna la norma más deleznable de toda la historia del urbanismo español), ya que como dice GONZALEZ PEREZ en la contraportada de su libro dedicado precisamente al Decreto-Ley: «El Decreto-Ley 5/1996, de 7 de junio, con el pomposo título de medidas liberalizadoras en materia de suelo, ha introducido unas aisladas e inconexas modificaciones en la compleja legislación urbanística. La improvisación y precipitación con que se ha elaborados éste, como los restantes Decreto-Leyes aparecidos en el mismo Boletín Oficial y otro posterior, se reflejan en un texto que planteará serias dificultades al ser aplicado.»
PRIMERA PARTE
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EL URBANISMO Y EL ESTADO COMPUESTO. EL ARTICULO 1.o DEL ANTEPROYECTO
El problema del Estado compuesto es abordado ya en el artículo 1.o, tanto por la Ley de 1992 como por el Anteproyecto de 3 de marzo de 1997. En el primer caso se hace la distinción entre artículos de carácter pleno (insusceptibles de desarrollo autonómico alguno), de carácter básico (intocables por el Derecho Comunitario, pero susceptibles de desarrollo por éste), y supletorios (aplicables a cada Comunidad Autónoma si no hay normas propias en la materia).
En el segundo caso, el Anteproyecto dice directamente que todo él es aplicable como derecho básico en toda España. Como, al parecer, ha sido consensuado con las Comunidades Autónomas, no es de prever que haya recursos de inconstitucionalidad frente a él.
Comoquiera que este derecho básico contenido en el Anteproyecto de 1997 consta de 46 artículos y deroga 85 de la Ley de 1992 (la mayoría de los cuales eran plenos o básicos), es previo recordar qué pasa (desde el punto de vista de la condición compuesta del Estado) con los restantes 225 artículos declarados vigentes por el Anteproyecto, muchos de los cuales (proporcionalmente muchos menos que el bloque de 85 cuya derogación se prevé) son también normas plenas o básicas. Todo ello, vuelvo a decir, a reserva de lo que diga el Tribunal Constitucional.
Ahora bien, en el momento siguiente al Anteproyecto de 3 de marzo de 1997 (y a reserva de lo que diga el Tribunal Constitucional en fecha inmediata, lo cual clarificará el problema) es preciso dejar claro que la situación es la siguiente: de las zonas de la Ley del Suelo que el Anteproyecto no toca continuarán vigentes y son aplicables a las Comunidades Autónomas en la calidad que se dice, y hasta la aparición de la Sentencia del Tribunal Constitucional, ciertos artículos:
- Una lista de artículos de carácter pleno.
- Una lista de artículos de carácter básico.
De la doble lista anterior se deduce que el legislador de 3 de marzo de 1997 cree que deben aplicar las Comunidades Autónomas bastantes artículos de la Ley de 1992. Y no se olvide que se trata de un texto consensuado con representantes de las Comunidades Autónomas. La mayoría son más o menos adjetivos.
Pero son de un gran calado, en tanto que suponen la continuación de aspectos materiales y fundamentales del sistema, los siguientes:
- Los relativos a la perduración de la figura clave de la U. de E., o sea, la unidad de gestión en la que pueden dividirse los sectores (o unidades de planeamiento de desarrollo). Así, los artículos 143 y 144.1.
- El artículo fundamentalísimo que entrega a la Administración el exceso sobre el a.a. (que hasta ahora ha sido un porcentaje del a.t., pero que hoy día va a ser, sin duda, un porcentaje del a.m.) (art. 151).
- La ocupación directa (203).
- Las cesiones gratuitas como consecuencia de la integración de suelos en U. de E. (205).
- La reducción del 50 por 100 para el justiprecio de suelo con edificios declarados en estado de ruina (228).
- La figura de la reserva de suelo (278.1) con carácter básico y (278.4) con carácter pleno.
- El sistema indemnizatorio parece respetarse. Pero no es así. En cuanto al supuesto de cambios de Plan, se vuelve al artículo 87 (57.6).
Dicho esto, pasamos a analizar artículo por artículo el Anteproyecto de marzo de 1997.
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EL ANTEPROYECTO. DISPOSICIONES GENERALES
El análisis del Anteproyecto de 1997. Da este resultado en sus artículos introductorios:
2.1. Ha cambiado la visión del artículo 1. Antes era la iniciación de una gran norma que contenía: a) normas plenas; b) normas básicas; c) normas supletorias. Ahora la Ley entera es del tipo b).
2.2. Por otro lado, la Ley de 1992 tenía por objeto: a) el régimen urbanístico de la propiedad del suelo; b) la actividad de la Administración en tal materia. Mientras que este Anteproyecto tiene por objeto: 1) el régimen urbanístico de la propiedad del suelo (como antes) y a ello se añade «y su función social», y 2) la delimitación de su contenido; c) las condiciones básicas de su ejercicio. Todo ello para ser desarrollado en normas autonómicas y en Planes.
2.3. No hay novedades en los artículos posteriores, que recogen el espíritu (y con frecuencia la letra) de otros de la Ley de 1992 derogados: facultades del derecho de propiedad, no indemnizabilidad, plusvalías, reparto de beneficios y cargas.
2.4. Pero sí las hay, y muy grandes, en un artículo absolutamente clave que, a pesar de cuarenta y tantos años de avatares, no ha perdido nunca su ya emblemático número: el artículo 4, determinador del carácter predominantemente público o predominantemente privado de la gestión. De lo que diga este artículo se deriva el talante liberal o socialista de toda la Ley. Aunque como ha dicho ARIÑO ORTIZ (un hombre que no es precisamente socialista) toda la historia del urbanismo es una marcha ininterrumpida hacia la socialización, es verdad también que esta marcha no es rectilínea, sino zig-zagneante, y que este movimiento sinuoso aquí se ha manifestado de la siguiente manera: en las leyes de 1956 y 1978, con sentido liberal; en la Ley de 1992, en sentido socialista, y en el Anteproyecto, en sentido liberal nuevamente. Veámoslo.
Las leyes de 1956 y 1976. Son aquí idénticas (salvo un añadido en la segunda relativo a la participación ciudadana que no altera la cuestión). Y dicen:
- Que la gestión puede encomendarse a Entes públicos, privados o mixtos.
- Que la gestión pública suscitará la privada.
- Que la privada es la primeramente llamada a actuar.
- Cuando no alcance a cumplir los objetivos (pero no antes), la gestión privada será sustituida por la pública, y ello con compensaciones.
Consecuentemente, la expropiación como sistema sólo cabe en casos de necesidad o urgencia, siendo sistemas preferentes la cooperación y la compensación.
El T.R. de 1992 dice:
- Que la dirección y control de la gestión son públicos.
- Que la Administración puede gestionar directamente o no.
- Que cabe la iniciativa (léase para la gestión) privada sólo si el mejor cumplimiento de fines lo aconseja.
- Esta gestión privada puede serlo (a pesar del párrafo anterior) en la medida más amplia posible.
- Por último, el párrafo de la...
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