Análisis de la Ley del suelo de Galicia
| Autor | Juan José Bertolo Cadenas |
| Cargo | Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos. Doctor en Derecho. Prof. de Legislación de la ETS de ICCP de A Coruña |
LA CONTROVERSIA ENTRE COMPETENCIAS DEL ESTADO Y COMPETENCIAS AUTONOMICAS EN MATERIA DE URBANISMO COMO MARCO DE REFERENCIA PARA LA ELABORACION DE LA LEY DEL SUELO DE GALICIA
Al establecer la Constitución de 1978 que las Comunidades Autónomas podían asumir competencias en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda (art. 148.1.3.o), se había dado por sobreentendido que sólo aquéllas, a través de leyes autonómicas, podrían modificar la normativa contenida en el Texto Refundido de 1976.
Sin embargo, la propia Constitución establecía una serie de competencias exclusivas del Estado que concurrían, en determinadas condiciones, con las competencias sobre urbanismo de las Comunidades Autónomas. En ese sentido, destacaban, desde un principio, las funciones que MENENDEZ REXACH denomina pautas definidoras de la función social del suelo, que se corresponden con las contenidas en el artículo 47 del Texto constitucional:
- Garantía del derecho a una vivienda digna y adecuada.
- Mandato a los poderes públicos de hacer efectivo ese derecho mediante la utilización racional del suelo, evitando la especulación.
- Participación de la comunidad, a través de las instituciones que la representan, en la plusvalía que genera la acción urbanística de los entes públicos (Ref.).
De hecho, con ocasión del conflicto de inconstitucionalidad planteado por el Consejo General Vasco contra la utilización por el Ministerio del Interior, de la prerrogativa del art. 180.2 del Texto Refundido de 1976 (razones de excepcional interés público) para la construcción de diversas instalaciones de la Policía y de la Guardia Civil en territorio vasco a pesar de la oposición de los Ayuntamientos afectados, el Tribunal Constitucional resolvió, a través de su Sentencia 56/1986, reafirmar la exclusividad en materia de urbanismo de la Comunidad Autónoma del País Vasco pero abrió también, al mismo tiempo, una vía de hecho a la actuación estatal en esa materia, amparando su competencia exclusiva en las materias atribuidas por el art. 149 de la propia Constitución, tales como la seguridad pública o las obras públicas de interés general. En consecuencia, aún cuando se podía dar por supuesto -y así lo entendían al menos las Comunidades Autónomas que recurrieron la ley de 1990 y el TRLS de 1992- que el alcance de las competencias urbanísticas que tenían atribuidas eran todas las que el Texto Refundido de 1976 otorgaba a la Administración del Estado, las que le eran atribuidas a éste por los Reglamentos que lo desarrollaron y las disposiciones concordantes vigentes en aquellos momentos -y en ese sentido- la citada sentencia del Tribunal Constitucional -aún reconociendo la exclusividad competencial de las Comunidades Autónomas en materia de urbanismo- reconocía a favor del Estado, por vía indirecta, funciones con incidencia urbanística reservadas a su favor por la Constitución, a través del art. 131 en relación con la planificación económica, del art. 138 en lo referente al principio de solidaridad y del art. 149 con respecto a competencias exclusivas del Estado, que podrían concurrir -en determinados casos- con las propias de las Comunidades Autónomas afectadas (Ref.).
Paralelamente, diversos sectores institucionales y profesionales reclamaban la revisión de la legislación del suelo, con el fin de solucionar las deficiencias y carencias que presentaba el texto de 1976, respecto al ya citado pronunciamiento material efectuado por la Constitución, sobre la función social de la propiedad y también, sobre la necesidad de armonizar las competencias exclusivas del Estado y de las Comunidades Autónomas en diversos aspectos relacionados con el urbanismo. Como reiteraba MENENDEZ REXACH, esa necesidad de revisión de la normativa vigente, se acentuaba en relación con las siguientes materias:
- Insuficiente participación de la comunidad en la plusvalía que genera la actividad urbanística en suelo urbano. En esta clase de suelo, la más necesitada de dotaciones públicas, los propietarios se apropiaban de la práctica totalidad del aprovechamiento lucrativo permitido por la ordenación en vigor, sin apenas contrapartidas y con las consiguientes desigualdades entre aquellos por la inexistencia de mecanismos de distribución equitativa de beneficios y cargas. Los planes (sobre todo, los de las grandes ciudades) intentaron suplir esas deficiencias, estableciendo mecanismos de equidistribución semejantes a los aplicables al suelo urbanizable, cuando se actuaba a través de unidades completas o por la vía de las transferencias de aprovechamientos cuando se trataba de actuaciones aisladas.
- Criterios de valoración de suelo insatisfactorios, que suponían un serio obstáculo a las pretensiones administrativas de ejecutar el planeamiento por el sistema de expropiación y que, además, resultaban incoherentes con los aplicados para determinar el justiprecio en las expropiaciones no urbanísticas, es decir, las que se llevaban a cabo al amparo de leyes sectoriales (carreteras, aguas, etc.) y no en ejecución del planeamiento.
- Insuficiencia de los instrumentos legales de intervención de los poderes públicos en el mercado inmobiliario, ya que si bien era cierto que el Texto Refundido de 1976 regulaba diferentes técnicas (enajenación forzosa de solares sin edificar a través del Registro de Solares, constitución de derechos de superficie, Patrimonio Municipal del Suelo), también lo era que algunas de ellas resultaban de difícil aplicación por su complejidad o lentitud (Registro de Solares), mientras que otras se utilizaron poco o nada por falta de recursos, de voluntad o de ambas cosas (Patrimonio Municipal del Suelo) (Ref.).
Pues bien, esta situación de crisis de la concepción civilista de la propiedad del suelo y de la atribución en exclusiva -de las competencias sobre el régimen del mismo- a las Comunidades autónomas, sufre una importante modificación cualitativa en su regulación, al promulgarse la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, estableciendo una innovadora vía de limitación del derecho de propiedad prevalente hasta entonces, y que culminaría con la promulgación de la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, transformando el tradicional derecho dominical en un conjunto de derechos-deberes del propietario, lo que supuso, de hecho, un vaciado de las competencias que anteriormente se reconocían a favor de las comunidades autónomas.
En ese sentido, la Ley de Costas de 1988, podía interpretarse como un intento del poder estatal de recobrar -a través de la vía indirecta de la legislación sectorial- competencias en materia de ordenación del suelo que -como consecuencia del proceso de transferencias consolidado hasta entonces- pertenecía ya, tanto en lo relativo a la gestión como a la capacidad de legislar, a las Comunidades autónomas que comprendían municipios costeros, dentro del conjunto de su territorio (Ref.), por lo que se consideró como una actuación lógica que -determinada por la obligación de preservar sus competencias- varias de las Comunidades autónomas afectadas recurriesen, no sólo en contra del texto de la Ley de Costas, sino también de su Reglamento general, aprobado por Real Decreto de 1 de diciembre de 1990.
El Tribunal Constitucional, sin embargo, manteniendo la tesis ya expuesta de la compatibilidad de competencias concurrentes, insiste -tanto en su Sentencia de 4 de julio de 1991 en relación con la Ley de Costas como en la de 17 de octubre del mismo año con respecto a su Reglamento General- en su reafirmación de la necesidad de respetar una serie de competencias exclusivas del Estado relacionadas con el urbanismo, y concurrentes con la genérica competencia exclusiva, en materia de urbanismo, atribuida por la Constitución a las Comunidades Autónomas. Tales competencias se pueden resumir en la enumeración siguiente:
- La regulación del régimen jurídico de los bienes de dominio público, lo que comprende su protección, y entre los que se incluye el dominio público marítimo-terrestre (art. 132.1. de la Constitución española).
- La regulación básica del derecho de propiedad, como modo de garantizar la igualdad de todos los españoles, y la consagración del principio de solidaridad (art. 149.1.1.a de la CE).
- La regulación de las bases y coordinación general de la actividad económica con las incidencias que sobre el suelo pueda establecer la territorialización de una determinada política económica (arts. 131 y 149.1.13.a de la CE).
- La regulación de los criterios de valoración que determinen supuestos expropiatorios del suelo (art. 1491.18.a de la CE).
- La regulación de los aspectos básicos del régimen jurídico de las Administraciones Públicas que puedan incidir indirectamente también en la forma de aplicación de las competencias correspondientes (art. 149.1.23.a de la CE).
- Las obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma (art. 149.1.24.a de la CE) (Ref.).
Es lógico, por tanto, que ante la existencia de este importante listado de títulos competenciales del Estado en relación con el urbanismo y el régimen del suelo, se impusiera la necesidad de deslindar -dentro del contenido del Texto Refundido de la ley del suelo de 1976- aquellas materias cuya regulación fuese competencia del Estado de aquellas otras cuyo ámbito de competencia correspondiera a las Comunidades autónomas.
En la praxis, el primer intento legislativo de deslindar tales campos de competencias, se plasmó en la Ley 8/90, de 25 de julio, sobre reforma del régimen urbanístico y valoraciones del suelo, cuyo articulado se configuró con regímenes de aplicación diferentes según su contenido. Así, mientras en algunos casos -especialmente en lo referente a valoraciones, expropiaciones e indemnizaciones- la competencia estatal se consideraba aplicable con carácter pleno; existían otros preceptos cuyo carácter se proponía -por parte de los redactores del texto- como básico, pudiendo ser desarrollados por...
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