De la agricultura alternativa a la industria de la alimentación: necesidad de cambios en la política alimentaria

Asunto: El desarrollo de la agricultura biológica se ha producido desde la base, surgiendo de la "contracultura" protagonizada por agricultores orgánicos, defensores del medio ambiente y consumidores "políticos". Las autoridades nacionales y las instituciones supranacionales han respondido estableciendo, a lo largo de esta última década, una serie de reglas y de sistemas de control para la agricultura biológica. En la actualidad, la producción de alimentos biológicos se está desarrollando con rapidez en algunos estados miembros de la UE. Este desarrollo reciente no viene marcado solamente por actitudes más positivas de la industria de la alimentación frente a los productos biológicos, sino también por una necesidad creciente de respuestas de equiparación en términos de política alimentaria.

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Relevancia: La reglamentación 20298/91/EEC de la UE está enfocada principalmente hacia la agricultura orgánica, pero a medida que la industria de la alimentación entra en este campo surge la necesidad de una interpretación, desarrollo e implementación más específicos de los principios y de los métodos biológicos de procesado, manipulación y distribución. Será de gran importancia que las reglamentaciones de la UE satisfagan las futuras demandas de los consumidores.

Introducción

A lo largo de las últimas 3 o 4 décadas, la producción de alimentos en los países de la OCDE, y en otros, ha llegado a estar altamente industrializada. La tecnología se ha implantado en las explotaciones agrícolas así como en las plantas de tratamiento y de distribución. Las explotaciones agrícolas están creciendo tanto en tamaño como en volumen de producción. Los gobiernos nacionales y las instituciones políticas supranacionales están trabajando actualmente en la desregulación de las políticas agrícolas, dejando mayores facultades a la economía de mercado para decidir el tipo de agricultura y de producción alimentaria que hemos de tener. En esta última década ha surgido en la sociedad una preocupación creciente por el impacto del proceso de producción de alimentos sobre el medio ambiente, la sanidad, el entorno de trabajo, la biodiversidad, etc. Una de las razones de esta preocupación es la contaminación de las aguas subterráneas que constituyen la fuente principal de agua potable en muchos de los estados miembros. La creciente contaminación de este recurso reduce notablemente el número de fuentes limpias y sanas de agua potable. Otros ejemplos afectan a la sanidad de los alimentos. Se puede ilustrar una lista de temas de sanidad con nombres científicos que actualmente son casi comunes: Salmonella, Listeria, EEB, etc. El resultado es que los consumidores están perdiendo la confianza en los productos obtenidos por este sistema de producción.

Aunque este sistema de producción haya tenido éxito durante décadas, el número creciente de síntomas indica la necesidad de examinar la totalidad del régimen de producción en el que se sustenta. Una búsqueda de otros posibles regímenes de producción podría conducir a la producción biológica como un sistema de producción relativamente nuevo, pero eficaz. Este artículo investiga la medida y las condiciones en los que el sistema de producción biológica ofrece una alternativa realista.

Desarrollo de los sistemas de producción biológica

Como respuesta al impacto negativo de la producción moderna de alimentos, un movimiento social dio origen a los principios de la producción biológica. Estos fueron desarrollados y promovidos por organizaciones de agricultores biológicos, organizaciones de consumidores, defensores del medio ambiente y algunos sindicatos. Los principios se desarrollaron como respuesta concreta a la crítica del impacto negativo de los regímenes convencionales de producción. Como muestra la Figura 1, la extensión de tierra cultivada por métodos biológicos en Europa ha aumentado rápidamente en la última década.

Figura 1. Desarrollo de la extensión de tierra cultivada por métodos orgánicos en Europa (Lampkin 1996)

(Gráfico Omitido)

La International Federation of Organic Agriculture Movement (IFOAM), una organización internacional no gubernamental, ha organizado la mayor parte de este movimiento durante los últimos 25 años. Según IFOAM (1996), los principios y los métodos principales de la producción orgánica reflejan los requisitos para la conversión hacia la agricultura biológica, la producción de cosechas, la cría de animales y, en términos más generales, las exigencias para el almacenamiento y transporte de productos, los procesos de elaboración y la justicia social. Estas exigencias pueden ilustrarse con algunos ejemplos: el reciclado de materia orgánica y de nutrientes, el uso exclusivo de métodos alternativos de los fertilizantes, plaguicidas y herbicidas sintéticos y la adopción de sistemas de cultivo adecuados a las necesidades del comportamiento.

Institucionalización de la producción biológica

El sociólogo Anthony Giddens (1991) presenta por primera vez el papel de los movimientos sociales en el establecimiento de sistemas y de regímenes en la sociedad. Utilizó el concepto de estructuración para indicar el proceso a través del cual nosotros, como agentes en la sociedad, estamos creando las estructuras dentro de las que actuaremos después. El desarrollo de la agricultura biológica se inició como una estrategia desde la base. Belasco (1989) relaciona el movimiento de la agricultura biológica (en EE.UU.) con la contracultura de los 80. La mayoría de las personas implicadas no tenía ninguna experiencia práctica en el cultivo de la tierra, pero disponían de buenas redes sociales. Hicieron ensayos de acuerdo con principios que excluían los plaguicidas y los fertilizantes artificiales, y tradujeron a directrices las experiencias obtenidas con los principios y métodos de producción.

Según Giddens, esto significa para la agricultura biológica que después de que algunos agricultores crearan originalmente una interpretación del concepto de agricultura biológica (exigencias para los principios de producción, etc.), estos conceptos hayan llegado a ser ahora de conocimiento universal y oficial a través del establecimiento de reglamentos, legislaciones y sistemas de control. En la última década, las autoridades estatales y las autoridades supranacionales han establecido reglamentos y sistemas de control para la agricultura biológica. Dinamarca lo hizo en 1987, la UE en 1991 y se espera que EE.UU. publique en este año sus normas federales para productos biológicos. Por iniciativa de la WTO, el Codex Alimentarius de las Naciones Unidas (FAO/OMS) está preparando también normas internacionales para productos biológicos.

La reglamentación 2092/91/EEC de la UE está estrechamente relacionada con los principios de la IFOAM, pero difieren en algunos requerimientos específicos y en sus objetivos principales. Los objetivos del movimiento son más fundamentales y de mayor alcance. La reglamentación de la UE se centra en la comercialización no restringida de los productos biológicos dentro de la Unión, mientras que los movimientos tienden a centrarse en círculos limitados y locales. La reglamentación de la UE es general y pretende extenderse mediante la implementación, el etiquetado y la inspección por parte de las autoridades de los estados miembros. El sistema de inspección por las autoridades de los estados miembros puede ser gestionado por las autoridades estatales o por entidades privadas autorizadas. Este sistema de certificación con etiquetas e inspecciones es de gran importancia para la comercialización de los productos biológicos. El sistema de inspección y etiquetado pretende garantizar la confianza del consumidor en los productos. Dado que la producción biológica es más intensiva en trabajo (y más cara) su supervivencia económica depende de la confianza de los consumidores así como de su interés y de sus ingresos disponibles.

Las reglamentaciones nacionales y supranacionales definen ahora la agricultura biológica y los productos biológicos. Los agricultores anteriormente mencionados, que participaron originalmente en el desarrollo de las reglas, estarán sometidos a esta nueva reglamentación y su papel para influir y definir cambiará. Se han activado nuevos agentes e intereses (empresas de venta al por menor, industria de la alimentación, patronos, empleados, organizaciones medioambientales, administración, instituciones de investigación, etc.). El foro de discusión sobre alimentos orgánicos se ha ampliado enormemente.

Así, el debate y el desarrollo a nivel popular se han formalizado y reglamentado. Han cambiado las condiciones para el diálogo y algunos intereses han aumentado su influencia mientras que otros la han perdido. Prueba de ello es que se ha hecho mayor la distancia entre el agricultor biológico y el consumidor. También ha disminuido la capacidad de los consumidores para influir sobre el desarrollo de la producción de alimentos biológicos, ya que están menos organizados y tienen menos poder que los nuevos agentes del "foro biológico".

Dinamarca es uno de los países con más larga historia en reglamentación estatal de la producción biológica (10 años) por lo que cabría esperar que allí fueran más perceptibles muchos de los efectos sociales e institucionales de su experiencia política. Y también es de esperar que las experiencias señalen una tendencia para los otros estados miembros o para la propia UE.

Las leyes sobre agricultura biológica y la demanda creciente de productos biológicos por parte de los consumidores han sido un elemento muy importante para la agricultura de este tipo. En la primavera de 1997, el 14% de la leche distribuida al comercio minorista por la mayor central lechera danesa (MD-Foods) era obtenida por métodos biológicos. La empresa no había hecho casi ninguna publicidad previa de los productos biológicos. Empresas nuevas, o ya establecidas, han adoptado iniciativas para importar otros productos biológicos para el mercado creciente de consumo en Dinamarca.

Al igual que en Europa, 12 estados de EE.UU. han tenido durante muchos años una legislación sobre agricultura biológica. Pero mientras que la UE. tiene la ventaja de 6 años de experiencia en la reglamentación de la agricultura biológica, la reglamentación federal de EE.UU. se encuentra en un período de implementación. Por otra parte, la reglamentación de EE.UU. podría cubrir también aspectos nuevos de la producción biológica distintos a los de la reglamentación de la UE.

En cuanto a las ventas de productos biológicos, los últimos datos de EE.UU. muestran índices de crecimiento impresionantes. De 1989 a 1997 los índices de crecimiento anual se estiman en un 20% . Este crecimiento refleja que se ha estrechado la distancia entre productos biológicos y no biológicos. En 1995, se introdujeron 889 nuevos productos biológicos (35% más que en 1994) y estos datos reflejan la demanda creciente de productos de consumo. Así, muchos de estos nuevos productos son comidas preparadas, bebidas, alimentos infantiles, mezclas preparadas para productos horneados, verduras congeladas, etc. En casi todos los países industrializados se puede observar esta misma tendencia. Una de las mayores compañías de productos alimenticios de Japón, Mitsubishi, tiene en proyecto duplicar su volumen de producción de 1996 de verduras biológicas. Esto significa que los productos biológicos constituirán el 20% del total de las importaciones de alimentos congelados de la compañía.

Estudio realizado en Dinamarca

En un estudio reciente, se realizó una encuesta entre los fabricantes de productos alimenticios, los comerciantes mayoristas y los distribuidores minoristas para conocer sus expectativas en cuanto a la demanda de productos biológicos (Nielsen y Kristensen 1997). El 73% de las empresas que respondieron manifestaron que esperaban que se produjera un incremento de la demanda. Curiosamente, el informe mostró también que la industria alimentaria ya establecida ha llegado a incluir los productos biológicos en su gama de oferta. No obstante, son los pequeños empresarios los que pronostican el mayor crecimiento de la demanda de productos biológicos.

En los reglamentos para la producción biológica se han eliminado actualmente muchas de las restricciones previas sobre el tratamiento de los productos y ahora las empresas se dan cuenta de que la producción biológica -de acuerdo con los reglamentos de la UE- se refiere, sobre todo, a normas técnicas. Sin embargo, las empresas oponen dificultades en las áreas siguientes:

Suministro de materias primas orgánicas

Comercialización

Autorización y control

Calidad de las materias primas

Reglamentos para la producción biológica

Muchas de estas dificultades son típicas de cualquier nuevo paradigma de producción. Pero las dificultades relacionadas con los reglamentos y el control de la producción biológica indican también que las normas específicas actuales representan un reto para las empresas. En particular, las grandes empresas indican problemas en relación con los métodos de producción adecuados.

Por ejemplo, la restricción de aditivos en la reglamentación de la UE es un enorme reto para la búsqueda de nuevas vías para la elaboración de alimentos. Casi el 50% de las empresas danesas destaca la necesidad de desarrollar nuevas tecnologías de elaboración.

El estudio realizado en Dinamarca muestra que la producción de alimentos biológicos se ha estabilizado a lo largo de los últimos 10 años y todavía dispone de posibilidades no explotadas. Deben mencionarse cuatro características:

Los recién llegados a la producción de alimentos biológicos son, en gran medida, las grandes empresas ya establecidas. Estas empresas pueden hacer frente a una disminución de las ventas a corto plazo.

Ha tenido lugar una ampliación de los mercados para los productos biológicos: exportaciones, cadenas de supermercados, instituciones públicas, etc.

Las empresas implicadas en la producción biológica tienen expectativas positivas para el futuro, y finalmente

Esta tendencia puede observarse en casi todos los países industrializados.

Conclusiones y perspectivas

Este desarrollo de un sistema alternativo de producción de alimentos puede caracterizarse por tres fases. Primera, el período informal en el que la difusión de las ideas, el conocimiento y los métodos están estrechamente relacionados con vínculos y redes cerradas muy informales. En segundo lugar, el período inicial de crecimiento en el que las relaciones estrechas se transforman en una necesidad creciente de organizarse. La capacidad empresarial es la principal fuerza impulsora pero se van activando diferentes niveles (es decir, la reglamentación). Domina la relación relativamente estrecha entre productor y consumidor y la confianza en esta relación constituye el impulso principal, especialmente para el productor. La tercera fase es el período de industrialización caracterizado por una irrupción en el mercado pero también, por conflictos provocados por la existencia de instituciones relacionadas con otras necesidades de reglamentación.

La reglamentación actual de la UE se estableció durante la segunda fase. El desarrollo de la reglamentación para la agricultura biológica tiene lugar bajo estas condiciones y en un marco institucional que se remite a las estrategias de lo que ha dado en llamarse producción convencional de alimentos.

En este punto la demanda de productos biológicos se acopla muy bien con los intereses de los productores tradicionales. La demanda crece, pero, ¿convergerán, en los años venideros, los intereses de los consumidores y los de la industria? ¿tendrán los consumidores ingresos disponibles para permitirse los alimentos biológicos? En otras palabras ¿el consumidor seguirá siendo "fiel" a los productos biológicos y estará interesado en comprar cada vez más estos productos? Esto dependerá fundamentalmente de la dirección en la que se desarrollen las reglamentaciones en los próximos años. Puesto que muchos consumidores quieren tener, por ejemplo, opción a alimentos exentos de GMO, es decir alimentos que no contengan sustancias estimulantes del crecimiento (como es el caso de los productos biológicos actuales), un cambio de las normas para productos biológicos que permitiera las GMO reduciría el interés de los consumidores por estos productos.

Sobre este fondo, las áreas en conflicto estarán estrechamente vinculadas a lo que sucederá, primero, en el establecimiento de reglamentaciones y de normas y, segundo, en la construcción del conocimiento (científico), los métodos y el desarrollo de tecnologías adecuadas para la producción biológica. Tercero, será importante crear las condiciones para un proceso dinámico dentro del cual se asumirán e implementarán el cambio que está surgiendo en la demanda y las expectativas de los consumidores.

Los agentes implicados indican que la futura definición de los principios de la producción biológica podría, o bien restringirse, o bien hacerse más abierta. El estudio realizado en Dinamarca muestra que la industria de alimentos ya establecida (las empresas principales que tienen sólo una experiencia limitada en productos biológicos) tiende a apoyar una mayor permisividad de las reglamentaciones. Por otra parte, diversos clientes demandan una reglamentación más estricta (por ejemplo, para los aditivos, los reglamentos adicionales para el uso de la energía, el impacto social y el entorno de trabajo). Otro hallazgo interesante es que sólo una pequeña parte de la industria alimentaria de Dinamarca (10%) considera que las GMO y la ingeniería genética son compatibles con la producción biológica, lo que sugiere que la industria es sensible a las preferencias de los consumidores.

La experiencia con los productos biológicos indica que es posible conectar el comportamiento y el interés de los consumidores con los métodos de producción preventivos. Resulta posible (aunque aún no se sabe en qué medida) utilizar una demanda de mercado para orientar los métodos de producción en una dirección más sostenible, incluso aunque puedan acarrear un precio más alto para el consumidor. Esto indica que cualquier revisión de las reglamentaciones debe implicar a los clientes. Por parte de otros partidarios de la moderna producción de alimentos también existe un interés creciente para implicarse en estas materias.

Un desarrollo dinámico de la producción biológica de alimentos podría apoyarse en una política basada en los elementos siguientes.

Conceder alta prioridad al diálogo con los consumidores y otros agentes

Apoyar el establecimiento de normas y de directrices de producción que aseguren las condiciones para:

la fidelidad y el interés de los consumidores,

allanar el terreno para la industria, y

el seguimiento de la sostenibilidad a un nivel político.

Incentivar la investigación, el desarrollo y los experimentos como base para conocer mejor los obstáculos y las posibilidades.

Desarrollar y difundir el conocimiento que apoyará mejores condiciones para desarrollar nuevas tecnologías aplicadas y nuevos métodos de producción.

Integrar las experiencias, los conocimientos y las habilidades prácticas de todos los grupos de agentes relacionados y afectados. La buena cualificación y el "saber hacer" a diferentes niveles en una organización apoyará la flexibilidad y la capacidad para integrar e implementar las nuevas necesidades y tareas.

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Palabras clave

alimentos biológicos, demanda de los consumidores, producción sostenible, industria de la alimentación

Referencias

Belasco, W. J. When the counterculture took on the food industry. Pantheon Books, Nueva York, 1989

IFOAM, Basic Standards. Tholey-Theley, 1996

Giddens, A. Modernity and Self-identity. Stanford University Press, 1991

Lampkin, N. y Weinschenk, G. Organic farming and agricultural policy in western Europe. En: Fundamentals of Organic Agriculture. IFOAM, Copenhague, 1996

Nielsen, T., Kristensen, N.H. Sporgeskemaundersogelse af den danske fodevareindustris interesse for okologiske produkter og principper (revisión del interés de las industrias de la alimentación de Dinamarca por los alimentos biológicos y por los principio biológicos - en danés). En preparación. Universidad Técnica de Dinamarca, 1997.

Danish Veterinary Directorate, Okologisk autoriserede virksomheder (Empresas biológicas autorizadas - en danés). Copenhague, 1996.

Notas

1- La reglamentación de los productos biológicos animales aún no está completa

2- El estado danés estableció, como actuación política, una legislación sobre la agricultura biológica (Lov om Okologisk Jordburg ) en Diciembre de 1987

3- Natural Foods Merchandiser, Septiembre de 1997

Contacto

Niels Heine Kristensen y Thorkild Nielsen, Department of Technology and Social

Sciences, Technical University of Denmark

Tel.: +45 4525 6021, fax + 45 4588 1291, correo electrónico: n-heine@inet.uni-c.dk

Sobre los autores

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Thorkild Nielsen es profesor ayudante de investigación del Departamento de Tecnología y Ciencias Sociales de la Universidad Técnica de Dinamarca.

Niels Heine Kristensen es profesor asociado de investigación del Departamento de Tecnología y Ciencias Sociales de la Universidad Técnica de Dinamarca.