El trabajo en las administraciones públicas. Algunos aspectos de su dimensión colectiva
| Autor | Juan García Blasco |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Zaragoza. |
| Páginas | 483-499 |
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"La laboralización como signo de progreso para la función pública y de mayor garantía de los derechos de quienes en ella tienen empleo, no significa solo atribuir a estos unos mayores medios e instrumentos de garantía jurídica de espaldas al interés público y a costa del servicio eficaz que espera el ciudadano. La compleja tarea de enriquecer el régimen estatutario funcionarial con medios de acción y con derechos ya reconocidos en el Derecho del Trabajo, no puede conducir a una Administración con sus potestades de organización hipotecadas o de límites borrosos, lenta en sus reacciones y dominada por intereses sectoriales".
Juan Rivero Lamas, "El proceso de laboralización de la función pública: aspectos críticos y límites". Revista Aragonesa de Administración Pública. 1995.
Cualquier acercamiento de una perspectiva jurídica al trabajo en la Administra -ción Pública requiere necesariamente situar esta cuestión en el escenario del empleo público y, en consecuencia, en la existencia de una dualidad de regímenes jurídicos de prestación de servicios en la Administración Pública: la relación estatutaria de los funcionarios y la relación laboral de quienes están vinculados a aquella mediante un contrato de trabajo en los términos del art. 1.1 LET. Ambas categorías quedan englobadas en el concepto genérico de empleado público, que adquiere rango legal en el art. 8 EBEP y comprende a todo aquel que desempeña funciones retribuidas en las Administraciones públicas al servicio de los intereses generales. En este contexto, como pone de manifiesto el propio EBEP, en su art. 1, la norma pretende establecer
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las bases del régimen funcionarial y determinar las normas aplicables al personal laboral del sector público, lo que provoca un complejo e interesante juego de interacciones entre el EBEP y la legislación laboral.
Para la Administración Pública, pues, se puede trabajar en régimen jurídico laboral o en régimen funcionarial o estatutario, lo que conduce a una clasificación legal del empleado público, según el art. 8.2 EBEP, en funcionarios de carrera, interinos, personal laboral (fijo, por tiempo indefinido o temporal) y personal eventual, estando comprendido entre los primeros el personal estatutario de los servicios de salud. Desde el punto de vista jurídico, la diferenciación trascendental entre el personal funcionarial o estatutario y el laboral descansa en una triple dimensión.
La primera de ellas se refiere a la procedencia y el instrumento formal para constituir la relación. De esta manera, la relación funcionarial o estatutaria, al igual que la laboral, toma su origen en la voluntad de una y otra parte. La diferenciación principal es que las voluntades concurrentes tienen lugar a través de un contrato de trabajo, de una relación laboral y por medio del doble mecanismo del nombramiento y toma de posesión para la relación funcionarial o estatutaria. La segunda se proyecta en los mecanismos a través de los cuales se regulan las condiciones de prestación de la actividad, esto es, del trabajo en la Administración. El funcionario conforma su prestación con base en una fuerte presencia de la norma estatal, reduciéndose las posibilidades de la negociación colectiva y siendo inexistentes las de la contratación individual. Por el contrario, para el personal laboral el primer campo es más reducido y los segundos ofrecen mayores ámbitos de actuación. Por último, se observa una tendencia creciente de aproximación de los regímenes jurídicos del trabajo en la Administración entre el personal laboral y funcionario (fórmulas de selección del personal, vicisitudes administrativas, derechos colectivos preferentemente), que se confirma con una dimensión unificadora por parte de la propia Administración en su actuación, si bien permanecen claras diferenciaciones en la prestación de la actividad de unos y otros en condiciones típicas como son el tiempo de trabajo, las retribuciones, la movilidad interna o los derechos colectivos como la representación y la negociación colectiva.
Nunca hasta el momento de aprobación del EBEP se disponía en nuestro sistema de empleo público de un instrumento normativo que, de manera tendencialmente completa, regulara tanto las normas aplicables al personal funcionario, como las peculiaridades del personal laboral al servicio de la Administración. Ahora bien, la existencia de la regulación conjunta no supone la equiparación absoluta del régimen jurídico de prestación del servicio laboral y estatutario y, por consiguiente, del trabajo en o para la Administración pública. El EBEP reúne dos tipos de regulaciones en un sólo texto legal: por una parte, la legislación básica aplicable a la mayoría de los funcionarios públicos -todos, salvo los excluidos del ámbito de aplicación en su art. 4- y, al mismo tiempo, respecto al personal laboral -que se rige por la legislación laboral y las demás normas convencionales aplicables
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(art. 7 EBEP)-, regula determinados aspectos de la prestación laboral que le son peculiares en relación al resto de los trabajadores por cuenta ajena y que, en buena medida, son de común aplicación a los funcionarios públicos. Parece que con ello se respeta la doctrina del TC, que ha sido categórica al afirmar que la CE realiza una opción genérica a favor del régimen estatutario de los funcionarios públicos, sin que pueda establecerse una equiparación entre el régimen funcionarial y el laboral (por todas, la STC 99/87, de 11 de junio). De ahí que tanto el Tribunal Constitucional, como la jurisprudencia, asuman el criterio de la diferenciación entre ambos colectivos por lo que no cabe una aplicación automática de la norma- tiva laboral al ámbito de la función pública, ni la sustitución del Estatuto del Tra -bajador por cuenta ajena por el funcionarial, que supondría desnaturalizar y dejar sin contenido la relación laboral. Ahora bien, la diferenciación e incomunicabilidad originaria entre los regímenes jurídicos que conforman la relación funcionarial y la relación laboral -que, como hace notar la STS de 14 de junio de 1993 (RJA 1993/5641), se manifiesta tanto en la gestación de la normativa reguladora, como en el contenido de los derechos y deberes en la estructura salarial o en la diversa jurisdicción competente para conocer los conflictos individuales y colectivos- no impide que, mediante la negociación colectiva se puedan recoger de modo expreso para el personal laboral derechos o deberes de los funcionarios, siempre que ello se acompañe de una regulación minuciosa y detallada de los derechos y obligaciones de que se trate.
Por todo lo anterior, no resulta sencillo abordar de modo unitario el estudio no ya del régimen de prestación de servicios del empleado público en su globalidad y, por tanto, del trabajo en la Administración, sino el mero análisis de una concreta parcela de su regulación. Y ello porque la referida dualidad de regímenes jurídicos obliga en muchas ocasiones a desdoblar las instituciones refiriéndolas separadamente a los dos modos distintos de articularse el empleo público. A ello hay que añadir, además, que los regímenes jurídicos de uno y otro personal al servicio de la Adminis -tración no son modelos estancos, antes bien, se producen recíprocas influencias y, particularmente de un tiempo a esta parte, ha sido patente un proceso de laboralización de muchas de las condiciones de empleo aplicables a los funcionarios públicos, en parte, a través de la negociación colectiva. Igualmente, se constata, en determinados aspectos de la regulación de las condiciones de empleo -salariales, por ejemplo- una tendencia publificadora de la normativa laboral aplicable al personal laboral. Sin embargo, ambos procesos -laboralización y publificación- presentan peculiaridades en atención a la especial naturaleza del empleo público -tanto en su vertiente funcionarial como laboral- que tiene una serie de implicaciones que lo diferencian notablemente del empleo del sector privado, tanto porque la Administración no es un empleador equiparable a un empresario privado, como porque la función de las personas a su servicios es, en última instancia, el servicio a los intereses generales así como la circunstancia de que la retribución corre a cargo de fondos públicos. En el ámbito de la Administración no hay, por tanto, ni siquiera
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para el persona laboral, una aplicación "en bloque" del Derecho del Trabajo, sino una necesaria adaptación de sus reglas a las especiales características del empleo público; características que, al ser compartidas con la prestación de servicios de los funcionarios, permiten deducir también algunos principios y normas jurídicas comunes para todos los empleados públicos y, en consecuencia, para todo trabajo en la Administración, con independencia del tipo de relación jurídico formal que mantengan con esta.
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