Reales academias y administraciones independientes. Competencias de ejecución de la ley de patrimonio histórico respecto a bienes adscritos a las mismas
| Autor | Dirección del Servicio Jurídico del Estado |
| Páginas | 367-387 |
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Dictamen de la Dirección del Servicio Jurídico del Estado de fecha 7 de abril de 1999 (ref.: A.G. Educación y Cultura 1/99). Ponente.: Luciano J. Mas Villarroel.
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La Dirección del Servicio Jurídico del Estado ha examinado la consulta de V.I. sobre cuál sea la Administración competente para la ejecución de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español respecto de los bienes de dicho patrimonio adscritos a Organismos públicos dependientes de la Administración General del Estado, a órganos constitucionales y a Corporaciones públicas y, en relación con dicha consulta y a la vista de los antecedentes remitidos, tiene el honor de informar cuanto sigue.
1. Expone el escrito de consulta que, a raíz de un recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Administración del Estado contra una resolución del Cabildo Insular del Hierro por la que se acordó, en relación con el Faro de Orchilla (Isla del Hierro), la incoación de expediente de declaración de Bien de Interés Cultural, por entender que no corresponde al referido Cabildo, sino a la Administración del Estado, la competencia para ello, se suscitan diversas dudas a la Dirección GeneralPage 368 de Bellas Artes y Bienes Culturales sobre la interpretación del artículo 6 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, en relación con las siguientes cuestiones:
a) Posible inclusión en el concepto de Administración del Estado de los Organismos Públicos a que se refiere el Título III de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. Se dice en el escrito de consulta que «esta inclusión del régimen general de los Organismos Públicos en la Ley 6/1997, así como la consideración de los mismos por la Ley 30/1992 como Administración Pública, podría dar apoyo a la tesis de la consideración de una Entidad Pública como Puertos del Estado como parte del concepto de Administración del Estado, a efectos de la aplicación del citado artículo 6.b) de la Ley del Patrimonio Histórico».
b) Determinación de la Administración competente en relación con los bienes del Patrimonio Histórico Español (edificios), adscritos a los Órganos constitucionales. Según el escrito de consulta, «la segunda cuestión problemática en relación con la distribución competencial en materia de Patrimonio Histórico es la relativa al supuesto de edificios adscritos no a la Administración del Estado, aun entendiéndola en su sentido más amplio, sino a los llamados "Órganos Constitucionales" o "de relevancia constitucional", para el ejercicio de las funciones propias. Se trataría de inmuebles donde tienen su sede Las Cortes Generales, el Defensor del Pueblo, el Consejo de Estado, el Consejo General del Poder Judicial o el Tribunal de Cuentas (...). En una interpretación estricta del artículo 6 de la Ley del Patrimonio Histórico -prosigue el referido escrito- podría interpretarse que la Comunidad Autónoma en cuestión (se refiere a la Comunidad Autónoma en que están situadas las sedes de dichos órganos, es decir, la Comunidad de Madrid) es la competente, pues no nos encontramos ante un supuesto de atribución expresa de la competencia a la Administración General del Estado, si bien el interés general que persiguen estas entidades y la amplitud y relevancia de las competencias ejercidas permitirían calificarlos como órganos del Estado, en un sentido amplio y quizás acorde con la atribución al Estado de una posible competencia de la Administración General del Estado».
c) Determinación de la Administración competente en relación con los bienes del Patrimonio Histórico Español de las entidades «denominadas por la doctrina administración corporativa o institucional entre las que están las Reales Academias, los Colegios Profesionales de ámbito nacional, las Federaciones Deportivas Nacionales ...».
2. Como consecuencia de lo anteriormente expuesto, la Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales recaba el parecer de la Dirección del Servicio Jurídico del Estado «sobre qué Administración, estatal o autonómica, es competente para aplicar el régimen jurídico de la Ley 16/1985 del Patrimonio Histórico en los siguientes casos:
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- Patrimonio Histórico Español adscrito a Organismos Públicos dependientes de la Administración General del Estado.
- Patrimonio Histórico Español adscrito a los Órganos Constitucionales o Poderes del Estado que ejercen sus funciones, constitucionalmente atribuidas, en todo el territorio estatal.
- Patrimonio Histórico Español dependiente de la Administración Institucional o Corporativa que persigue fines generales».
I. El artículo 6 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español (LPHE), dispone:
A los efectos de la presente Ley se entenderá como Organismos competentes para su ejecución:
a) Los que en cada Comunidad Autónoma tengan a su cargo la protección del patrimonio histórico.
b) Los de la Administración del Estado, cuando así se indique de modo expreso o resulte necesaria su intervención para la defensa frente a la exportación ilícita y la expoliación de los bienes que integran el Patrimonio Histórico Español. Estos Organismos serán también los competentes respecto de los bienes integrantes del Patrimonio Histórico Español adscritos a servicios públicos gestionados por la Administración del Estado o que formen parte del Patrimonio Nacional.
Puesto que el precepto que acaba de transcribirse alude, como uno de los supuestos determinantes de la competencia de la Administración del Estado para la ejecución de la LPHE, al caso de «bienes integrantes del Patrimonio Histórico Español adscritos a servicios públicos gestionados por la Administración del Estado», ha de entenderse que la adecuada resolución de la primera de las cuestiones planteadas en el escrito de consulta -posible inclusión en el concepto de Administración del Estado de los Organismos públicos dependientes de dicha Administración- exige interpretar, a los efectos del artículo 6 de la LPHE, el concepto de Administración del Estado en función del elemento nuclear del mencionado supuesto, cual es el de «servicios públicos gestionados» por la reiterada Administración.
Partiendo de la anterior premisa, ha de ponerse de relieve que tanto en la época de promulgación de la LPHE como en el momento presente una gran parte de los servicios públicos de titularidad de la Administración del Estado eran y son gestionados por entidades públicas integradas en la denominada Administración Institucional, de variada tipología y cuya actuación no queda sometida a un régimen jurídico uniforme, pero que en todo caso están vinculadas o dependen de la Administración del Estado, y que han surgido como consecuencia del proceso de descentralización fun-Page 370cional o descentralización por servicios, consistente en la creación por una Administración matriz (la Administración del Estado, en el supuesto a que se refiere el presente informe) y con una finalidad puramente instrumental, de entes a los que se les atribuye la gestión o prestación de determinados servicios de la titularidad de aquella Administración, lo que se justifica en la necesidad de dar respuesta, para la más adecuada prestación del servicio, a ciertas exigencias operativas, particularmente cuando se trata de servicios públicos de contenido especializado que precisan de gestión técnica separada. Esta primera consideración permite afirmar ya, a juicio de este Centro Directivo, que, a los efectos del artículo 6 de la LPHE, dentro del concepto de Administración del Estado han de entenderse comprendidas las entidades públicas que tienen por cometido la gestión de servicios públicos de titularidad de la mencionada Administración y que dependen de la misma, pues no tendría sentido que, siendo gestionada una gran mayoría de los referidos servicios por las aludidas entidades y obedeciendo la creación de éstas a la finalidad indicada, quedasen excluidas, a los efectos del artículo 6 del reiterado texto legal, del concepto de Administración del Estado, ya que tal exclusión daría lugar a una importante reducción o restricción del ámbito del citado precepto que sería contraria no sólo a la realidad, sino también a la razón que preside la creación de las entidades de continua referencia, que es, como antes se indicó, la gestión especializada de servicios públicos cuya titularidad sigue correspondiendo a la Administración del Estado.
No obstante las anteriores consideraciones, la tesis de la inclusión en la Administración del Estado de las entidades públicas a las que corresponde la gestión de servicios públicos de titularidad de la citada Administración debe ser todavía examinada a la luz del régimen jurídico de las mismas, lo que, dada la fecha de promulgación de la LPHE, exige diferenciar el régimen jurídico que implantó la Ley de Entidades Estatales Autónomas de 26 de diciembre de 1958 (LEEA), actualmente derogada, y el régimen establecido por la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE).
Por lo que se refiere, en primer lugar, al régimen que estableció la LEEA, debe advertirse, ante todo, que la regulación que contenía este texto legal no alcanzaba a la totalidad de las entidades públicas integradas en la llamada Administración Institucional, siendo numerosas las entidades que, en virtud de previsiones específicas de sus respectivas leyes fundacionales, quedaban excluidas del ámbito de aplicación de aquella Ley. Sin perjuicio de esta advertencia, y tomando como punto de referencia el régimen que para los Organismos autónomos estableció la LEEA, conviene señalar que el argumento que se invocaba para considerar que dichos Organismos -a los que el artículo 2.º de la citada Ley atribuía expresamente, entre otras funciones, «la organización y administración de algún servicio...
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