Artículo 99: Nombramiento del presidente del gobierno

Autor:Antonio Bar Cendón
Páginas:248-306
Cargo del Autor:Catedrático de Derecho Constitucional Instituto Europeo de Administración Pública Maastricht, N.L.
RESUMEN

I. Introducción II. Elaboración del precepto III. Exégesis 1. La consulta regia a) Necesidad de la consulta b) Sujetos de la consulta c) Plazo de la consulta d) Carácter no vinculante de la consulta 2. La propuesta del candidato a) Dimensión jurídica de la propuesta i) Carácter formal ii) Contenido material: el candidato b) Dimensión política de la propuesta i) Autonomía del Rey ii) ... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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I Introducción

La regulación de la designación del Presidente del Gobierno1 prevista en el artículo 99 de la Constitución supone una de las importantes novedades que aporta la Constitución Española de 1978 a la historia del constitucionalismo español, tanto por la incardinación misma de un precepto de este tipo en el texto constitucional, como por la forma en la que la designación ha de realizarse. Forma un tanto prolija en su regulación y compleja en su realización, que, por otra parte, si bien puede ser considerada como la normal u ordinaria, no es la única. Pues, efectivamente, la Constitución de 1978 prevé también, en su artículo 113, una segunda manera de designar al Presidente del Gobierno, cual es su nombramiento directo como consecuencia de la aprobación de una moción de censura por el Congreso de los Diputados. Moción que, como establece el mencionado artículo 113, debe incluir en su propuesta un candidato a la Presidencia del Gobierno, el cual, de ser aprobada la moción, será automáticamente nombrado Presidente por el Rey. Dado que de lo que se trata aquí es de analizar exclusivamente el artículo 99 de la Constitución, este comentario no se ocupa, por tanto, de esa segunda forma de designación, verdaderamente extraordinaria -a ella me he referido ya en otro lugar 2-, sino solamente de la primera u ordinaria, contenida en el artículo objeto de estudio 3.

La forma de designación del Presidente del Gobierno introducida en la Constitu- Page 249ción de 1978 no sólo supone una novedad en nuestro constitucionalismo, sino que son también muy escasos los precedentes existentes en nuestras viejas constituciones, no ya de una regulación detallada de este tema, sino del mismo Gobierno, como ente colegiado. La Constitución de 1978 viene, pues, a culminar un largo proceso de evolución histórica de nuestro constitucionalismo, en el que, no sin importantes fracturas y retrocesos, la institución gubernamental, y con ella su Presidente, han pasado de una existencia puramente fáctica, desde sus más remotos orígenes en tiempos de Felipe V 4, hasta una progresiva regulación jurídica, puramente administrativa primero y constitucional después, al final del proceso 5. Final que viene determinado por el afán "racionalizador" de la actividad parlamentaria 6, uno de cuyos mecanismos racionalizadores es precisamente el sometimiento de la actividad del Gobierno, desde su mismo origen y a lo largo de toda su existencia, a un detallado conjunto de normas constitucionales, las cuales, en la práctica, más que para atar al Ejecutivo, han servido, en última instancia, para comprometer el poder controlador del Parlamento. Así, a partir de este momento, el Parlamento se va a ver limitado por instituciones encorsetadoras, como la moción de censura - "constructiva" en nuestro sistema constitucional-, el voto de confianza y la confianza previa o "votación de investidura" 7, siendo esta última de la que se ocupa precisamente el artículo 99 en cuestión.

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Así, si echamos un vistazo a la larga lista de nuestros textos constitucionales históricos, vemos cómo, tras la creación formal y prácticamente definitiva del Consejo de Ministros -en la terminología de la época-, o Gobierno, por el Real Decreto de 19 de noviembre de 1823, de Fernando VII 8, son muy escasas las referencias al mismo o a su Presidente. Es el Estatuto Real de 1834 el primero que recoge algún tipo de referencia al Gobierno, o Consejo de Ministros, como órgano colegiado. En él se habla de algunas funciones del Presidente del Consejo de Ministros (arts. 26, 37 y 40) y de las relaciones entre las Cortes y el Gobierno (art. 50). Antes sólo hay referencias aisladas a los Ministros (en varios artículos del Estatuto de Bayona de 1808) o a los Secretarios de Estado y del Despacho, según la antigua denominación (varios artículos de la Constitución de 1812), especificando algunas de sus funciones y su responsabilidad, así como su nombramiento, que correspondía al Rey. Con posterioridad al Estatuto Real, las referencias al Gobierno, o su Presidente, volverán a ser mínimas. Así, del Gobierno hablarán los textos constitucionales de 1837 (art. 72), de 1845 (artículo 75), de 1869 (art. 100) y de 1876 (arts. 17, 89 y 95); y del Consejo de Ministros hablarán los textos constitucionales de 1837 (art. 58), de 1845 (arts. 59 y 60), de 1869 (arts. 84 y 95) y de 1876 (arts. 69 y 70); pero en ambos casos las referencias serán siempre indirectas.

Será la Constitución de 1931 la primera que regule de manera específica el Gobierno y su Presidente. Antes, sólo dos proyectos constitucionales, que no llegarían a entrar en vigor, abordarán con cierta precisión el tema. Así, el Proyecto de Constitución federal republicana de 1873 creaba formalmente un Gobierno, denominado "Poder Ejecutivo", que estaba constituido por un Presidente y por los demás ministros (art. 71), todos los cuales eran nombrados y separados libremente por el Presidente de la República (art. 82.5 y 6), y detallaba específicamente las funciones que había de desempeñar este "Poder Ejecutivo". El segundo proyecto fue el presentado a la Asamblea Nacional durante la dictadura del general Primo de Rivera, el 6 de julio de 1929. En él se menciona expresamente al Gobierno, como formado por su Presidente y los demás ministros, que son libremente nombrados y separados por el Rey (art. 69). El Rey es, sin embargo, a quien se reserva verdaderamente el ejercicio del poder ejecutivo y la consiguiente dirección de la política general, como se deduce claramente del conjunto del proyecto mencionado y, especialmente, de su Título VII.

Es, pues, la Constitución republicana de 1931 el primer texto constitucional que, entrando en vigor, regula de una manera detallada el Gobierno, estableciendo con toda claridad su composición, su origen, sus funciones y competencias, y suPage 251 responsabilidad. En este sentido, al establecer que tanto el Presidente del Gobierno como sus ministros -y estos segundos a propuesta del primero-, son nombrados y separados libremente por el Presidente de la República, debiendo este último separarlos necesariamente en el caso de que las Cortes les hubiesen negado su confianza (art. 75), la Constitución de 1931 sienta el primer precedente en nuestro constitucionalismo histórico del precepto aquí objeto de análisis. Si bien, claro está, la libertad de acción del Presidente de la República en este terreno y la ausencia del requisito de la votación inicial de confianza, o "investidura", por parte de la Cámara, alejan a este precedente enormemente de los altos niveles de "racionalización parlamentaria" en los que se desenvuelve la Constitución de 1978 y lo acercan más al modo de funcionamiento constitucional clásico que se fue desarrollando a lo largo del siglo XIX. En definitiva, la Constitución de 1931 mantiene aún, si bien con ciertas modificaciones modernizadoras, un sistema dual de responsabilidad gubernamental -ante el Presidente de la República y ante las Cortes- 9, mientras que la Constitución de 1978 impone un sistema de responsabilidad única, ante las Cortes, que limita notablemente el papel del Rey en este terreno, como se verá más adelante.

La Ley Orgánica del Estado de 1967 supone un paso adelante en la formalización de la institución gubernamental, completado aún por la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, en un nivel inferior. Sin embargo, el carácter político del régimen en el que se incardina y, por lo mismo, la forma de designación del Presidente del Gobierno allí prevista (artículo 14.1: su designación correspondía al Jefe del Estado, a propuesta en terna del Consejo del Reino), así como sus funciones, competencias, etc., hacen de este precepto un precedente, si cabe, más lejano aún que el de la Constitución de 1931. Y ello porque, si bien en ambos casos la libertad de acción del Jefe del Estado es muy similar en este terreno, durante la Segunda República se introdujo la práctica parlamentaria de pedir la confianza inicial de la Cámara para poder gobernar, práctica a la que acudieron la totalidad, excepto ocho, de los veinte Gobiernos formados entonces, hasta el comienzo de la guerra civil 10, lo cual, obviamente, acerca más el precedente republicano al actual artículo 99 de la Constitución de 1978.

Ya bajo la Constitución de 1978, el Gobierno es regulado jurídicamente en su plenitud y de forma democrática en el propio texto constitucional. Regulación que le dota de un carácter netamente parlamentario, si bien con la posición preeminente que el moderno parlamentarismo racionalizado atribuye al Ejecutivo en el equilibrio de los poderes constitucionales. La primera ley específica de regulación del Gobierno, en desarrollo de las previsiones del artículo 98 de la Constitución, va a ser la Ley 10/1983, de 16 de agosto, de Organización de la Administración Cen- Page 252 tral del Estado, emanada bajo el Gobierno socialista de Felipe González. Antes, durante el mandato de la U.C.D., el Gobierno de Adolfo Suárez envió al Congreso, en enero de 1980, un proyecto de "Ley Orgánica del Gobierno, de la Administración del Estado y de la Función Pública", que el propio Gobierno retiraría dos meses más tarde. El propio Gobierno González debatió también más de un proyecto de ley reguladora del Gobierno en sus diferentes etapas, pero nunca estos proyectos llegaron a las Cortes. Es bajo el Gobierno del Partido Popular, de José María Aznar, cuando se va a publicar finalmente un texto legal específico y más detallado sobre el Gobierno, la hoy vigente Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Ley que, efectivamente, si bien es específica, optó por una regulación muy sucinta de la materia, menos extensa y detallada que la que incluían los anteriores proyectos elaborados. Más adelante se volverá sobre algunos aspectos concretos del contenido jurídico de esta normativa.

En cualquier caso, analizados los precedentes posibles del artículo 99 en nuestras constituciones históricas, dado lo escaso de su regulación en esta materia y dada la práctica política que se produjo bajo aquellos sistemas constitucionales, bien poco estimuladora de toda emulación, creo que se puede sostener, como ha hecho ALZAGA 11, que no existe prácticamente inspiración alguna de nuestro constitucionalismo anterior en la formulación del artículo 99. Por el contrario, será el Derecho constitucional comparado el que influya verdaderamente en su contenido.

Así, en lo que hace referencia a las posibles influencias extranjeras en la elaboración de este precepto, HERRERO DE MIÑÓN, miembro de la ponencia redactora del Proyecto de Constitución, sostiene que el constituyente español se inspiró en la fórmula contenida en la Constitución francesa de 1946 (art. 45), frente a lo que entonces fueron propuestas de Alianza Popular y del Partido Comunista, de copiar la fórmula sueca 12. Sin embargo, y prescindiendo de cuál fuera la verdadera intención de los redactores de la Constitución, estimo que existen otros precedentes más cercanos aún a la redacción finalmente aprobada del artículo 99.

Efectivamente, en el proceso de racionalización del parlamentarismo que se inicia en el período de entreguerras, con la intención de asegurar la mayor estabilidad gubernamental posible, limitando los poderes de control político del Parlamento, uno de los mecanismos más eficaces seguidos ha sido el de comprometer la actividad parlamentaria mediante un pacto inicial de apoyo al Gobierno constituido. Pacto que se expresa mediante una votación de con- fianza inicial en el programa del Gobierno e incluso, en algunos casos, en el conjunto de las personas -ministros- que van a llevarlo a la práctica. De esta manera puede entenderse que, en tanto que el Gobierno lleve adelante ese programa, el Parlamento carece de toda legitimación para censurar o tratar de sustituir al equipo gubernamental. Por otra parte, este proceso se produce también de manera paralela a la progresiva reducción de las prerrogativas de los Jefes de Estado en los sistemas parlamentarios. Así, el Gobierno y su Presidente pasan a depender ahora exclusivamente de la confianza del Parlamento, quedándole al Jefe

Page 253 del Estado en este terreno un papel meramente formal, del que llega a carecer incluso en algunos sistemas, como se verá a continuación.

De esta manera, tras las importantes modificaciones introducidas por el constitucionalismo de posguerra, puede decirse que existen en la actualidad tres fórmulas al respecto: 1) Aquella en la que la confianza inicial de la Cámara, o investidura, sigue sin ser constitucionalmente obligatoria; tales son los casos, por ejemplo, de Gran Bretaña, la Constitución francesa de 1958, Austria, Dinamarca, Países Bajos, etc. 2) Aquella en la que el Jefe del Estado carece de toda participación en la designación del Gobierno, correspondiendo su nombramiento enteramente a la Cámara, que, por lo mismo, expresa en ese momento su confianza inicial en el candidato votado; éste es el caso sueco, en el que el candidato a Primer Ministro es propuesto por el Presidente de la Cámara, previa consulta con los representantes de cada uno de los Grupos parlamentarios y los Vicepresidentes, siendo, tras su votación por el Parlamento, nombrado formalmente por el mismo Presidente (arts. 2, 3 y 4 del Capítulo VI de la Constitución de 1974) 13. 3) Aquella en la que, correspondiéndole al Jefe del Estado -como en la primera fórmula- la facultad de proponer al candidato y de nombrarlo formalmente una vez que éste ha sido votado, se exige constitucionalmente que el Primer Ministro, o el conjunto del Gobierno, obtengan previamente la confianza parlamentaria o investidura. Caben, pues, aquí dos posibilidades: a) que la confianza se exprese sólo a un candidato a Primer Ministro, que aún no ha formado su Gobierno y que, por tanto, sólo pasará a hacerlo en el caso de obtener esa confianza de la Cámara; tal es el caso de la Constitución francesa de 1946 (art. 45), de la Ley Fundamental de Bonn (art. 63), de la Constitución griega de 1975 (art. 37), donde ni siquiera se requiere una votación expresa de la Cámara cuando un partido tiene la mayoría absoluta de los escaños, siendo en este caso nombrado automáticamente Primer Ministro por el Presidente de la República el líder de ese partido 14, y, desde luego, es también el caso del artículo 99 de nuestra actual Constitución; y b) que la confianza se exprese a un Gobierno ya formado, permitiéndose así que la Cámara manifieste su opinión no sólo sobre el programa presentado, sino también sobre el conjunto de las personas que van a llevarlo a cabo; siendo éste el caso, por ejemplo, de las Constituciones italiana de 1947 (arts. 92 y 94), portuguesa de 1976, recientemente reformada (art. 195), y francesa de 1946 (art. 45), tras la reforma de 1954.

De esta manera, el modelo del artículo 99 de la Constitución de 1978 parece más directamente tomado de la primera parte del artículo 63 de la Ley Fundamental de Bonn 15 que de cualquier otro precedente (16). Si bien puede sostenerse asimismo que su fórmula es la misma que la del artículo 45 de la Constitución francesa de 1946, pero antes de la reforma que se realizó en el mismo por la Ley de 7 de diciembre de 1954, la cual, como ya hemos visto, hizo que a partir de ese momento fuese todo el Gobierno, y no su Presidente sólo, quien tuviese que solicitar Page 254 la confianza de la Asamblea Nacional 17.

II Elaboración del precepto

El artículo 99 no fue uno de los preceptos constitucionales más debatidos del largo proceso constituyente que desembocó en la Constitución de 1978. Sin embargo, sí fue uno de los que mayores transformaciones experimentó desde su primera plasmación en el Borrador elaborado por la Ponencia redactora del Proyecto constitucional, cambiando sustancialmente su sentido.

En el Borrador de la Ponencia se venía a proponer un sistema de designación presidencial muy similar al recogido en la ya mencionada fórmula sueca, según el cual, el Presidente del Gobierno era elegido, sin debate previo alguno, por el Congreso de los Diputados de entre los candidatos propuestos por los Grupos parlamentarios, exigiéndose para ello mayoría absoluta 18. El Rey no intervenía, pues, en la primera fase, de presentación de candidatos, y se limitaba al nombramiento formal del candidato elegido. Por otra parte, esta votación y este nombramiento no abrían definitivamente la puerta al ejercicio de la función gubernamental, sino que se requería aún una segunda manifestación de confianza por parte de la Cámara. De esta manera, el candidato elegido, en el plazo de diez días, debía formar Gobierno y comparecer ante el Congreso para recibir la confianza de éste por el voto, de nuevo, de la mayoría absoluta de sus miembros.

Tras la reelaboración a la que la Ponencia redactora sometió su primer Borrador, el que entonces fue artículo 85 pasó a convertirse en el artículo 97 del Anteproyecto, con importantes cambios. En primer lugar, se introdujo la participación del Rey en la fase previa, de propuesta de candidatos; correspondiéndole, por tanto, al Monarca el realizar esta propuesta, pero previa consulta con los Presidentes de ambas Cámaras y los portavoces de los Grupos parlamentarios. En segundo lugar, se simplificó la obtención de la confianza de la Cámara, haciendo que Page 255 ésta se expresase solamente sobre el candidato propuesto, el cual debía para ello exponer un programa de gobierno ante el Congreso. El candidato que obtuviese mayoría absoluta dentro de los diez días siguientes a la primera propuesta, o mayoría simple con posterioridad, podía pasar a formar Gobierno y, por lo mismo, a gobernar. En tercer lugar, se ponía un plazo de tiempo límite -quince días-, transcurrido el cual sin lograrse por los procedimientos indicados la designación de un Presidente del Gobierno, el Rey disolvería el Congreso de los Diputados y convocaría nuevas elecciones. Disolución extraordinaria que ya estaba prevista también en el Borrador, pero para la cual no se ponía plazo de tiempo alguno. En cuarto lugar, se añadía al artículo un sexto apartado, según el cual los demás miembros del Gobierno eran nombrados y separados por el Rey, a propuesta del Presidente 19.

Tras la correspondiente presentación de enmiendas por parte de los congresistas, el Informe de la Ponencia cambió de nuevo algunos aspectos del artículo, que ahora pasa a ser el 92. En primer lugar, se van a fijar con mayor precisión las circunstancias en las que procede la apertura del proceso de designación de nuevo Presidente del Gobierno -"después de cada renovación del Congreso de los Diputados y en los demás supuestos constitucionales en que así proceda"-. En segundo lugar, se establece que las consultas regias se van a realizar con los representantes designados por los "grupos políticos con representación parlamentaria", y no, como ocurría en el Anteproyecto, con los portavoces de los grupos parlamentarios y los Presidentes de ambas Cámaras. Por otra parte, se establece también que la propuesta regia ha de hacerse a través del Presidente del Congreso. Con estas modificaciones se da una nueva redacción al primer apartado del artículo, que es la que va a llegar al texto definitivo de la Constitución. En tercer lugar, se simplifica el trámite de la votación de la confianza y se establece, si bien con una confusa redacción que requerirá debate y aclaraciones, que, de no conseguirse la mayoría absoluta en la primera votación, se entenderá otorgada la confianza si se consiguiese una mayoría relativa en una posterior votación, en cualquiera de las sucesivas propuestas. Y, en cuarto lugar, se fija un plazo mucho más amplio -de dos meses- para poder llegar a la designación de un Presidente, antes de que el Rey deba proceder a la disolución del Congreso 20.

El Dictamen de la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas del Congreso, tras escasísimo debate y la retirada de gran número de enmiendas, aprobó el que ahora pasa a convertirse en artículo 95 tal y como había quedado redactado por el Informe de la Ponencia 21. Y el Pleno del Congreso haría exactamente lo mismo, conservando el artículo tal y como le había llegado de la Comisión 22.

En el Senado, el artículo de referencia experimentaría algún cambio importante más, adquiriendo un perfil muy similar a su redacción actual. Las modificaciones, que fueron introducidas ya en la Comisión de Constitución y que serían aprobadas con posterioridad por el Pleno, consistieron en lo siguiente: en primer lugar, se clarificó de manera definitiva el trámite de la votación de confianza, estableciéndose Page 256 que cada propuesta de candidato presidencial se votase una segunda vez, y cuarenta y ocho horas después de la primera, si no se hubiese conseguido la mayoría absoluta en ésta; cosa que, como digo, no sólo había quedado muy confusa en la redacción anterior, sino que carecía de todo plazo para su realización. Ahora ello se establece en dos apartados, 3.º y 4.º, cuyo texto es prácticamente igual al actual, salvadas algunas correcciones de tipo gramatical y estilístico. Y, en segundo lugar, se suprime del artículo el apartado 6.º, el cual pasará a convertirse en un nuevo artículo -el 100 actual- 23.

Finalmente, la Comisión Mixta Congreso-Senado no sólo aceptó las modificaciones introducidas por el Senado, con algunas correcciones gramaticales y estilísticas, sino que introdujo, como cambio importante, el que la disolución a realizar, cuando no se hubiese logrado la designación de un Presidente del Gobierno en los dos meses siguientes a la primera propuesta, afectase a las dos Cámaras, y no sólo al Congreso, como se había previsto con anterioridad. Y, por otra parte, añadió también la Comisión Mixta que tanto esta disolución como la convocatoria posterior de nuevas elecciones, realizadas ambas por el Rey, requieran el refrendo del Presidente del Congreso de los Diputados 24.

No voy a referirme en este momento al contenido de cada uno de los debates habidos, tanto en el Congreso como en el Senado, cosa que alargaría demasiado este apartado y haría un tanto tediosa la exposición. De ellos me ocuparé a continuación, dentro de la exégesis propiamente dicha del artículo 99, pero sólo en la medida en que la referencia a los mismos sirva para completar o clarificar las ideas expuestas, y no, por tanto, de una manera exhaustiva. Baste, pues, ahora esta esquemática referencia al proceso de elaboración constitucional del artículo 99, resaltando los cambios sustanciales experimentados por el mismo.

III Exégesis

El sistema constitucional español, caracterizado como una monarquía parlamentaria por el propio artículo 1.3 de la Constitución, se manifiesta como tal, de una manera plena, en momentos cruciales del funcionamiento del mismo, como es la formación del Gobierno, prevista en el artículo objeto de análisis, pero también en los artículos 62.d) y e) y 100. En este sentido cabría decir ya, como consideración global del artículo 99, que los elementos distintivos del proceso de formación del Gobierno en España son los siguientes: 1) La distinción entre el procedimiento de formación del Gobierno, propiamente dicho, y el procedimiento de designación del Presidente del mismo; teniendo el segundo -previsto en el art. 99- una base principalmente parlamentaria y dependien-do el primero -previsto en el art. 100- exclusivamente de la voluntad del Presidente. 2) La atribución del peso de la designación del Presidente del Gobierno totalmente al Congreso de los Diputados, quien es el único capaz de exigirle responsabilidad política y provocar su dimisión; Page 257 lo cual debilita de manera definitiva la tradicional intervención del Monarca en este proceso. 3) El fortalecimiento formal de la figura del Presidente del Gobierno, auténtico eje de todo el sistema parlamentario, de cuya actuación y voluntad depende la vida del Gobierno desde su mismo inicio 25.

El artículo 99 se refiere, pues, a una sola fase del proceso de formación del Gobierno, cual es el procedimiento de designación de su Presidente, única que exige un control parlamentario; estando prevista la otra -el nombramiento de los Ministros- en los artículos 62.e) y 100 C.E. Pero este procedimiento de designación del Presidente del Gobierno no sólo puede ser dividido, a su vez, en fases o momentos sucesivos perfectamente diferenciados, sino que se activa o inicia solamente con motivo de la producción de una serie de circunstancias específicamente previstas en la propia Constitución 26.

Comenzando por este último aspecto, el apartado 1.º del artículo 99 establece que el procedimiento ordinario destinado a la designación del Presidente del Gobierno se iniciará "después de cada renovación del Congreso de los Diputados, y en los demás supuestos constitucionales en que así proceda". La formulación de este precepto resulta un tanto vaga y genérica y obliga a buscar en el texto de la norma fundamental cuáles sean esos "demás supuestos constitucionales" en los que proceda la activación de este procedimiento. Así, el artículo 101.1 establece que el conjunto del colegio que forma el Gobierno -el Presidente del mismo, por tanto, incluido- cesa "tras la celebración de elecciones generales, en los casos Page 258 de pérdida de la confianza parlamentaria previstos en la Constitución, o por dimisión o fallecimiento de su Presidente". No hay duda, pues, de que la celebración de elecciones generales, la dimisión y el fallecimiento del Presidente son supuestos constitucionalmente previstos de finalización de la función presidencial que determinan, por tanto, la activación del procedimiento del artículo 99. Mayor precisión requiere, en cambio, la referencia a los "casos de pérdida de la confianza parlamentaria". En este sentido cabe decir que si bien el Gobierno cesa, efectivamente, en el caso de pérdida de la confianza parlamentaria, de manera general, el procedimiento de designación de un nuevo Presidente del artículo 99 solamente se activa -de acuerdo con lo establecido en el art. 114.1 C.E.- cuando esa pérdida de la confianza se produce con motivo de la denegación de un voto de confianza, mecanismo parlamentario previsto en el artículo 112 C.E. La pérdida de la confianza parlamentaria correspondiente a la aprobación de una moción de censura (art. 113 C.E.), pues, como ya se ha mencionado anteriormente, da lugar al nombramiento automático como Presidente del Gobierno del candidato a tal puesto en ella necesariamente incluido, según prevé el artículo 114.2 C.E. El cese del Presidente con motivo de la aprobación de una moción de censura y el subsiguiente nombramiento automático del candidato propuesto quedan, por tanto, excluidos de consideración aquí.

Hay, sin embargo, determinadas circunstancias cuya ocurrencia tiene un efecto prácticamente igual a alguna de las causas de cese formalmente previstas, lo que fuerza a hacer pensar que la solución jurídica que conviene a las mismas ha de ser igual a la prevista para aquéllas. Así, muy en concreto, la incapacidad sobrevenida del Presidente, que puede llegar a tener efectos iguales a los de un fallecimiento. Ello hace que este supuesto sea aquí también considerado como una de las causas de activación del procedimiento designatorio del artículo 99. Así pues, las situaciones en las que se produce el cese del Presidente -y de su Gobierno- y se activa el procedimiento del artículo 99 son las siguientes:

a) La renovación del Congreso de los Diputados (art. 99.1), a la que se refieren también el artículo 101.1, al decir que "el Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales", y los demás artículos de la Constitución que prevén procesos electorales que afecten al Congreso. Así, el artículo 68.4 (término de la legislatura), el artículo 99.5 (disolución automática, en caso de imposibilidad de designar un nuevo Presidente del Gobierno), el artículo 115 (disolución voluntaria del Congreso), el artículo 168.1 (disolución automática, en caso de revisión total o sustancial de la Constitución) y el artículo 62.b), que refiere al Rey el poder formal de disolver y convo-Page 259 car las Cortes y elecciones, en los términos previstos en los mencionados artículos de la Constitución.

b) La pérdida de la confianza parlamentaria (arts. 101.1 y 114.1). Se trata aquí sólo -como se acaba de decir- de la pérdida de la confianza parlamentaria que se produce con motivo del fracaso de una cuestión de confianza presentada por el propio Presidente del Gobierno, de acuerdo con la previsión del artículo 112 de la Constitución, dado que la pérdida de confianza parlamentaria manifestada a través del triunfo de un voto de censura lleva a la designación automática como Presidente del candidato allí propuesto (arts. 113 y 114.2). El artículo 101.1 habla de "los casos de pérdida de confianza parlamentaria previstos en la Constitución", en plural, y considera como caso aparte la dimisión voluntaria del Presidente, de tal manera que parece querer referirse aquí exclusivamente a casos de desconfianza parlamentaria expresa, que llevan constitucionalmente aparejada la sanción de la dimisión forzosa. Cabe preguntarse, pues, si son incluibles en este precepto otros casos previstos en la Constitución que suponen una retirada de confianza implícita y que, por lo mismo, deberían llevar a la dimisión del Presidente y, consiguientemente, a la apertura del procedimiento de designación de uno nuevo, de acuerdo con el artículo 99. Me refiero expresamente a los supuestos de procesamiento del Presidente del Gobierno (art. 102) -dado que ello presupone la autorización de la Cámara, cuando éste sea parlamentario, lo que ha de concebirse como la situación más frecuente (artículo 71.2)-, o, en todo caso, a los supuestos de delitos de traición o contra la seguridad del Estado, dado que ello implica que es el Congre-so quien ha de realizar formalmente la acusación (art. 102.2). Situaciones ambas en las que la votación requerida de la Cámara tiene verdaderamente, además del propio, el significado de una auténtica retirada de la confianza parlamentaria. En mi opinión, pues, estos supuestos sí han de entenderse como perfectamente incluibles en las previsiones del artículo 101.1 -si no desde un punto de vista estrictamente jurídico, sí, al menos, desde un punto de vista político-, a los efectos de provocar la dimisión del Presidente del Gobierno y abrir el procedimiento establecido en el artículo 99 para la designación de uno nuevo 27.

c) La dimisión del Presidente del Gobierno (art. 101.1). La dimisión aquí referida es, sin duda, la dimisión voluntaria, libremente decidida por el propio Presidente del Gobierno y no forzada por los mecanismos constitucionales ya descritos de retirada de la confianza parlamentaria. (Hasta el presente, la dimisión voluntaria de un Presidente del Gobier-no sólo ha producido en una ocasión, en enero de 1981, cuando Adolfo Suárez renunció al cargo, agobiado por las circunstancias políticas del momento) 28.

d) El fallecimiento del Presidente (art. 101.1).

e) El caso de incapacidad del Presidente es un supuesto no previsto en la Constitución, pero que merece ser enumerado aquí, por cuanto este supuesto, sobre todo cuando la incapacidad tenga los caracteres de total e irreversible, se asemeja mucho al caso de fallecimiento a estos efectos 29. Así, si se produjese una incapacitación total y permanente del Presi-Page 260 dente del Gobierno en ejercicio, que podría incluso impedirle presentar su dimisión de forma voluntaria, nos encontraríamos ante un supuesto de desaparición efectiva de su persona que en muy poco se diferencia del supuesto de deceso en sus efectos prácticos. Ello, quizá, debería requerir un reconocimiento expreso de la situación por parte de las Cortes -del Congreso en particular-, similar al que el artículo 59.2 de la Constitución exige para los casos de inhabilitación sobrevenida del Rey, el cual iría seguido de la apertura del procedimiento previsto en el artículo 99. La incapacitación total y permanente del Presidente del Gobierno, pues, debe llevar -en mi opinión- necesariamente a la apertura del proceso de designación de uno nuevo, de acuerdo con lo establecido en el artículo 99 de la Constitución. De hecho, durante buena parte del debate constituyente, ésta fue la previsión que figuraba en el Informe de la Ponencia redactora del texto constitucional y que fue inexplicablemente suprimida por la Comisión Mixta Congreso-Senado 30.

Finalmente, en lo que a las situaciones que provocan la apertura del procedimiento previsto en el artículo 99 se refiere, es de destacar que la Constitución de 1978 no incluye como causa de cese del Presidente del Gobierno el cambio o fallecimiento del Jefe del Estado. Ello viene a reforzar la idea de que el nombramiento del primero, que corresponde a este último, es un acto meramente formal, que el Rey tiene atribuido como símbolo o encarnación misma del Estado que es, correspondiendo el peso efectivo de dicho nombramiento al Congreso de los Diputados. (En esto se distingue claramente la Constitución de 1978 de lo establecido por nuestro constitucionalismo histórico, que, como ya hemos visto, atribuía al Jefe del Estado un papel decisivo, en algunos casos exclusivo, en la designación del Presidente del Gobierno.) Sin embargo, nada impide el que el Presidente, en uso de las facultades que le concede el artículo 101.1, pudiese poner su cargo a disposición del nuevo Jefe del Estado en tales circunstancias. Lo que sí es más dudoso es la posibilidad constitucional de que una dimisión de este tipo pudiese tener meramente el carácter de una cortesía hacia el nuevo Monarca y pudiese, por tanto, no ser aceptada por éste, dado que en nuestro sistema constitucional no existe vínculo fiduciario alguno entre el Rey y el Presidente del Gobierno y, por ello, en principio, el primero no puede rechazar nunca una dimisión formalmente presentada por el segundo, aunque quisiera dársele ese carácter de cortesía 31.

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Por lo que se refiere al procedimiento mismo de designación del nuevo Presidente del Gobierno, se pueden distinguir en el artículo 99 cuatro fases perfectamente diferenciadas: a) las consultas regias, que abren el procedimiento, una vez planteadas las circunstancias ya analizadas; b) la propuesta de un candidato por parte del Monarca; c) la investidura, o fase netamente parlamentaria, que supone la presentación de un programa por parte del candidato y la votación de la Cámara, y d) el nombramiento por el Rey del candidato votado por el Congreso. A estas cuatro fases el artículo 99 añade, además, la disolución especial o automática de las Cortes Generales, la cual se habrá de producir en el supuesto de que no se hubiese logrado la designación de un nuevo Presidente en el plazo de dos meses a partir de la primera propuesta; circunstancia ésta que, en realidad, viene a reabrir todo el proceso ya descrito. Veamos, pues, el contenido de cada una de estas cuatro fases.

1. La consulta regia
a) Necesidad de la consulta

De entre los poderes que constituyen la prerrogativa del Rey en las modernas monarquías parlamentarias, es el de nombrar a sus ministros quizá el más antiguo y característico. En efecto, la institución del Gobierno, en su conformación actual, va íntimamente unida en su surgimiento y evolución a la monarquía limitada o constitucional, propia de los orígenes del sistema parlamentario. Fue éste entonces un poder enteramente libre, que continuó gozando de una amplia discrecionalidad aun en momentos posteriores, cuando ya la responsabilidad política del Gobierno y la necesidad de contar con la confianza del Parlamento para poder gobernar eran instituciones perfectamente asentadas. Hoy en día, por ejemplo, la mayoría de los modernos sistemas parlamentarios designan aún sus Gobiernos sin intervención alguna de su Parlamento, sean éstos monarquías o repúblicas; tal es el caso, como ya hemos visto, de Gran Bretaña, Canadá, Australia, Nueva Zelanda, Dinamarca, Finlandia, Islandia, Noruega, Austria, Países Bajos, Luxemburgo y la Francia de la V República. Ello no significa que el Gobierno carezca de responsabilidad política o del control parlamentario; sin embargo, el poder del jefe del Estado de nombrar libremente a los miembros del Gobierno se mantiene, siquiera sea de forma nominal.

El proceso de evolución histórica de los sistemas constitucionales, la extensión del sufragio universal, la consolidación de los sistemas de partidos, el conjunto, en fin, de los cambios políticos que dieron como consecuencia la "racionalización" del sistema parlamentario y la formalización y reducción de las relaciones Gobierno- Parlamento a los estrechos marcos jurídico-constitucionales que ésta supone, de-Page 262terminaron, en líneas generales, una radical reducción de aquella antigua discrecionalidad del monarca parlamentario. Esta se ve ahora limitada no sólo por las nuevas formas jurídico-constitucionales, sino también por el propio juego político. El jefe de Estado parlamentario actual, pues, al menos en el modelo parlamentario puro, no puede más, en este terreno, que limitarse a nombrar a los candidatos que le presente la mayoría parlamentaria.

En España, el constituyente de 1978, siguiendo la línea trazada por el parlamentarismo racionalizado, escarmentado por los abusos cometidos en este campo durante etapas históricas anteriores, pero, sobre todo, ante la debilidad e inseguridad coetánea del sistema de partidos, optó por asegurar este importante momento del proceso político, sometiéndolo a un estrecho marco jurídico y reduciendo, por tanto, drásticamente la discrecionalidad de este poder regio 32.

El artículo 99 establece en su párrafo 1.º que, llegado su momento, el procedimiento de designación del Presidente del Gobierno habrá de iniciarse con la propuesta al Congreso por el Rey de un candidato, "previa consulta con los representantes designados por los Grupos políticos con representación parlamentaria". Estas consultas, que con muy poca frecuencia se encuentran recogidas formalmente en los textos constitucionales, adquieren un significado diferente en función de las circunstancias específicas dentro de las cuales se produce el proceso de designación del nuevo Presidente del Gobierno. Sin embargo, no cabe duda de que su función principal es la de suministrar al Jefe del Estado toda la información posible sobre la situación política y los sujetos de la misma, a fin de que su propuesta de candidato sea lo más adecuada a la meta que se persigue. En este sentido, algunos países, como Bélgica, Holanda o la Francia de la IV República, cuentan con la presencia de un "informador" o "formador", cuyo papel se dirige no sólo a suministrar los datos de la situación al Jefe del Estado, sino incluso a realizar una actividad negociadora con las fuerzas políticas, de tal manera que pueda ofrecerse al Jefe del Estado una opción con todas las garantías de éxito, o apoyo parlamentario. De aquí que el informador sea siempre una persona de alto prestigio, conocedor profundo de los resortes políticos del sistema y con capacidad de influir en los mismos: un antiguo Primer Ministro, etc. 33.

En España no existe propiamente la figura del informador, siendo las consultas previas una función específica del Monarca, que debe realizar él mismo en toda su extensión. Sin embargo, el hecho de que la propuesta regia haya de hacerse a través del Presidente del Congreso, y el hecho de que el refrendo mismo de este acto corresponda también a este último, hace pensar en la posibilidad de que el Presidente del Congreso pueda llegar a realizar de manera efectiva ese papel, dotando de mayor contenido su función refrendadora y mediadora entre el Rey y la Cámara. Efectivamente, la práctica realizada hasta el presente de este precepto constitucional demuestra que el Presidente del Congreso realiza un papel bastante activo en este terreno, por cuanto, si bien no llega a realizar una labor intermediadora Page 263entre los propios grupos políticos, preconfiguradora de la propuesta regia, sí indica al Monarca cuáles son los grupos políticos con los que debe realizar las mencionadas consultas. Esta labor puede tener unas importantes consecuencias políticas, si no en la formulación misma de la propuesta del candidato por parte del Rey, sí en el papel que los grupos políticos puedan tener en la elaboración de la misma, como se verá más adelante. En todo caso, hecha la mencionada indicación al Rey, corresponde a su secretaría personal la organización y materialización de tales consultas.

La importancia de las consultas y su significado está en íntima relación con las circunstancias políticas en las que éstas han de realizarse. En este sentido, de poco o nada sirve la información obtenida cuando los resultados electorales, o la mayoría parlamentaria existente, son tan claros y netos que no dejan más opción al Rey que proponer, sin más, al líder del grupo vencedor o mayoritario 34. La importancia mayor, por tanto, la adquieren las consultas previas cuando los resultados electorales no son tan claros, o cuando la mayoría, lejos de ser absoluta, ofrece estrechos márgenes de diferencia entre las fuerzas políticas presentes, siendo dudosa la posibilidad de éxito de cualquiera de las propuestas de candidato que se puedan hacer. En estas circunstancias, las consultas previas no son sólo un mecanismo de información para el Monarca, sino que vienen a atribuir a éste un papel decisivo en la solución de la crisis gubernamental. Así, en vez de realizar el acto puramente mecánico de proponer formalmente al candidato de la mayoría, el Rey podría pasar aquí a desempeñar una función mediadora, favorecedora de la negociación entre las fuerzas políticas, a fin de lograr la propuesta de un candidato con el suficiente apoyo parlamentario. El Rey se convertiría entonces en un verdadero catalizador, en una vía de encuentro entre las diferentes opciones políticas, para solventar la compleja situación 35.

En lo que hace referencia al carácter jurídico de estas consultas, cabe decir que se trata de un trámite preceptivo de un procedimiento constitucional. Las consultas regias son, pues, un requisito necesario, preceptivo, del procedimiento de designación del Presidente del Gobierno previsto por la Constitución. Un requisito jurídico del que no es posible prescindir, ni siquiera cuando la situación sea tan clara que no permita otra opción que la propuesta como candidato del líder reconocido de la mayoría parlamentaria. Ni tampoco caber apreciar diferencia alguna entre ellas cuando se realicen con motivo de una renovación del Congreso de los Diputados, o con motivo de los demás supuestos constitucionales que determinen la activación del procedimiento del artículo 99 de la Constitución. Por tanto, el trámite de las consultas previas sólo queda excluido en el procedimiento de designación automática del Presidente del Gobierno que sigue a la aprobación de una moción de censura (arts. 113 y 114.2 C.E.).

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b) Sujetos de la consulta

El artículo 99.1 exige que la consulta se realice con "los representantes designados por los Grupos políticos con representación parlamentaria". La formulación constitucional, amplia en sus términos, plantea una serie de dudas que pueden ser resumidas en las siguientes cuestiones: 1) las consultas¿han de hacerse sólo con representantes designados por los grupos políticos, o cabe extenderlas también a otras personalidades?; 2)¿han de referirse sólo a los grupos políticos con representación en el Congreso, o también a los grupos representados en el Senado?; 3)¿han de referirse sólo a los grupos parlamentarios, propiamente dichos, o a los grupos políticos con representación parlamentaria, en términos generales?; 4)¿quiénes han de ser esos representantes?

1) El primer problema que se plantea es, por tanto, determinar si esta enunciación del artículo es taxativa o indicativa; es decir, si la consulta ha de realizarse solamente con esas personas -los representantes designados por los grupos- o si ha de realizarse por lo menos con ellas, admitiéndose la posibilidad de extender la consulta a otros sujetos. A mi modo de ver, caben aquí dos perspectivas que no son en absoluto contradictorias, sino más bien complementarias. Desde un punto de vista puramente político, cabe entender que, si bien la enunciación del precepto parece ser taxativa y excluyente, se trata en realidad de una exigencia de mínimos, destinada a indicar al Monarca quiénes son realmente los sujetos decisivos de la confrontación política, cuya audiencia es inexcusable en este procedimiento. Ello, sin embargo, no tiene por qué excluir la posibilidad de que el Rey, en cualquier caso, amplíe su información consultando con otras personas cualificadas, dado que -como sostiene ALZAGA- la ratio legis es precisamente que el Monarca cuente con la mayor información posible y no actúe de espaldas a la representación política parlamentaria 36. En similar sentido, SANTAOLALLA critica la rigidez del precepto, que llevaría, en caso de una restrictiva y literal interpretación del mismo, a la paradójica situación de tenerse que realizar unas consultas incluso con grupos de ínfima representación parlamentaria, aun en los casos de existencia de una aplastante mayoría, que no dé lugar a dudas sobre el candidato a proponer y, en cambio, impedir el aumento de las fuentes de información del Rey, mediante la extensión de las consultas previas más allá de los grupos con representación parlamentaria mencionados en el artículo, en los casos de decisión difícil por la inexistencia de esa mayoría 37. Por lo demás, en fin, sería enormemente difícil, y desde luego improcedente, controlar la persona del Monarca al punto de impedirle cualquier tipo de contacto o consulta con quien tuviera a bien el hacerlo en momentos difíciles e importantes como éste, cuando no fuese absolutamente clara la opción a tomar 38.

Sin embargo, desde un punto de vista estrictamente jurídico, es evidente que los términos de la Constitución demandan sólo, como parte de este procedimiento constitucional, la presencia de los "representantes designados por los Grupos políticos con representación parlamentaria". Estamos aquí, pues, ante un procedi- Page 265 miento jurídico concreto, de carácter constitucional, el cual especifica sus fases y los sujetos de las mismas de forma igualmente concreta. Los sujetos del procedimiento sólo son los constitucionalmente previstos y han de actuar de acuerdo con las previsiones de la Constitución. Esta última, por otra parte -y como se puede comprobar por lo dicho hasta el presente-, quiere mantener este procedimiento dentro del marco parlamentario y por eso emplea los términos "con representación parlamentaria". Ahora bien, cumplidos estos requisitos, nada impide ni puede impedir al Rey cualquier tipo de actuación paralela, o la realización de cualquier tipo de consultas, conducentes a este mis-mo fin, siempre y cuando estas actuaciones no interfieran con -o pretendan sustituir al- procedimiento constitucional descrito, o supongan una ignorancia de la representación parlamentaria.

En todo caso, la práctica realizada hasta el presente demuestra que el Rey - al menos en lo que es conocido- se limita habitualmente a realizar consultas sólo con los representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria, como formalmente establece la Constitución.

2) En segundo lugar, el precepto constitucional, al referirse a grupos "con representación parlamentaria", sin hacer mención expresa a su pertenencia a una u otra Cámara, plantea la duda sobre si los mencionados representantes lo han de ser sólo de grupos políticos con representación en el Congreso o también de grupos presentes en el Senado. En un sentido literal habría que entender que la indeterminación constitucional abarca necesariamente a las dos Cámaras de las Cortes Generales, lo que implicaría la necesidad de tener que consultar también con los grupos políticos que hubiesen obtenido representación en el Senado, aun careciendo de ella en el Congreso 39. En mi opinión, sin embargo, dos tipos de argumentos permiten llegar a una solución distinta y afirmar que sólo los representantes de los grupos políticos presentes en el Congreso han de ser los consultados. Por un lado, una interpretación sistemática del texto constitucional permite observar con facilidad que no sólo el Congreso de los Diputados es la Cámara cuya renovación determina la activación del procedimiento del artículo 99 y que ha de realizar la votación de investidura -además de ser igualmente la única Cámara que puede sustanciar la responsabilidad política del Gobierno, llevando a sus últimas consecuencias las relaciones Gobierno-Cortes-, sino que la propia propuesta regia del candidato a la presidencia del Gobierno se hace a través de -y refrendada por- el Presidente del Congreso. Y, por otro lado, desde un punto de vista meramente práctico, la exclusión de los senadores de este procedimiento vendría igualmente determinada por lo complejo de la constitución política del Senado, Cámara en la que su específico procedimiento electoral permite la presencia de senadores independientes, no vinculados a grupo político alguno. Ello, de tener que consultarles Page 266 igualmente, haría prácticamente interminables y diluiría el contenido de estas consultas previas. Parece, pues, no sólo lo jurídicamente indicado, sino también lo más razonable, desde el punto de vista práctico, que las consultas regias se limiten a los grupos políticos con representación en el Congreso de los Diputados 40.

A mayor abundamiento, si volvemos sobre el proceso constituyente, vemos cómo la elaboración de este artículo determinó la expresa exclusión del Senado del procedimiento de designación del Presidente del Gobierno. Esta exclusión se produjo ya cuando la Ponencia redactora, en la fase de redacción de su Informe, aceptó las enmiendas del Grupo Socialista de Cataluña y de la U.C.D. que pretendían sustituir la referencia a los "Grupos parlamentarios" y a los Presidentes de ambas Cámaras como objeto de las consultas regias; referencia que había sido introducida en el Anteproyecto de la propia Ponencia. Efectivamente, los Grupos parlamentarios y los Presidentes de las dos Cámaras fueron sustituidos por los "representantes designados por los Grupos políticos con representación parlamentaria", que figuran en la actualidad. Queda claro, pues, cuál es la mens legislatoris a este respecto.

De hecho, la práctica realizada hasta el presente en las siete votaciones de investidura habidas -la de Adolfo Suárez, en marzo de 1979; la de Leopoldo Calvo Sotelo, en febrero de 1981; las de Felipe González, en diciembre de 1982, en julio de 1986, en diciembre de 1989 y en julio de 1993, y la de José María Aznar, en mayo de 1996-, demuestra que el Rey se limita a consultar solamente con las personas designadas por los grupos políticos con representación en el Congreso de los Diputados.

3) En tercer lugar, los términos "grupos políticos con representación parlamentaria" plantean la duda sobre si la Constitución se refiere, de forma técnicamente incorrecta, a los "grupos parlamentarios" propiamente dichos o, intencionadamente, a grupos políticos de manera general. A mi modo de ver, el precepto constitucional, lejos de referirse, de manera restrictiva, a los grupos parlamentarios, emplea los términos "grupos políticos" de forma general, entendiendo por tales -en los términos posteriores de la L.O.R.E.G.- los partidos políticos, coaliciones de partidos o agrupaciones electorales con representación parlamentaria. Grupos que son, en realidad, los instrumentos necesarios del proceso representativo electoral de nuestro sistema democrático.

El propio debate constituyente -como acabamos de ver en líneas anteriores- se encargó de clarificar este tema al sustituir los términos "grupos parlamentarios" por "grupos políticos", que figurarían ya a partir del Informe definitivo de la Ponencia. Y ello se hizo así con el argumento de que de esta manera se venía a facilitar el procedimiento de designación del nuevo Presidente del Gobierno, sin necesidad de que estuviesen definitivamente constituidas las Cámaras, requisito obviamente imprescindible para que puedan existir los grupos parlamentarios 41. El propio Page 267 SOLÉ TURA, miembro entonces de la Ponencia redactora del proyecto constitucional, se referiría más tarde a este problema, explicando que la denominación "grupos políticos" se introdujo con la intención de comprender en ella tanto a partidos políticos como a coaliciones electorales 42.

La extensión de la previsión constitucional más allá del cuadro limitado de los grupos parlamentarios, por otra parte, permite llevar la consulta regia también a aquellos grupos políticos que, por su escasa representación parlamentaria, no hayan podido constituir grupo parlamentario propio, los cuales, de otra manera, quedarían completamente diluidos y e ignorados en el seno del Grupo Mixto. Se aumentan así las posibilidades de información del Monarca, dentro del marco razonable que suponen los límites de la propia Cámara, facilitando con ello la conclusión feliz de este procedimiento.

En la práctica, sin embargo, si bien de forma general los representantes consultados por el Rey son habitualmente las personas designadas por los grupos políticos presentes en el Congreso, en alguna ocasión ello no ha sido así, y los representantes designados lo fueron sólo de los grupos parlamentarios propiamente dichos. Tal ocurrió, por ejemplo, en febrero de 1981, cuando, tras la dimisión del Presidente Suárez, se realizó la investidura de Leopoldo Calvo-Sotelo. Entonces ni el representante del grupo de izquierda vasco Euskadiko Ezkerra, Juan M. Bandrés, ni el representante del grupo de extrema derecha Unión Nacional, Blas Piñar, fueron llamados a consulta. No ha quedado muy claro en la historia política del momento si esta exclusión de debió al carácter especial de la investidura que entonces se debatía -por dimisión del anterior Presidente, y no por la celebración de elecciones generales- o a las condiciones políticas especialmente difíciles por las que entonces se atravesaba.

Si se tratase de lo primero, ello podría hacer pensar que -en contra de lo aquí sostenido- el legislador estimó entonces que lo normal es que los representantes a consultar por el Rey lo sean de los grupos parlamentarios y que, por consiguiente, sólo lo han de ser de los grupos políticos en general cuando los grupos parlamentarios no estén aún constituidos. Tal sería el caso cuando se han celebrado elecciones y se ha renovado el Congreso. En este supuesto del artículo 99 -el ordinario-, los grupos parlamentarios se encuentran todavía en fase de formación cuando el Presidente del Congreso comunica al Rey la constitución formal de la Cámara y aprovecha la oportunidad para comunicarle también la lista de grupos políticos a ser consultados 43 La consulta con los grupos políticos en general se convierte aquí, pues, en una necesidad de hecho. En cambio, cuando el procedimiento designatorio del artículo 99 se activa por pérdida de una cuestión de confianza, o la dimisión o fallecimiento del Presidente del Gobierno en ejercicio, el Congreso no se renueva y los grupos parlamentarios se encuentran ya plenamente constituidos. En este caso, pues, bastaría con acudir sólo a los representantes de los grupos parlamentarios 44, los cuales son, por otra parte, los verdaderos protagonistas efectivos del proceso parlamentario. Esta interpretación de las previsio-Page 268 nes del artículo 99, sin embargo, no parece que sea la correcta y ha sido rebatida ya en líneas anteriores. Todo parece indicar, pues, que fueron más bien las difíciles circunstancias políticas del momento las que llevaron al legislador a actuar de la manera descrita.

4) En lo que se refiere a quiénes han de ser los "representantes" que menciona el artículo 99.1, es decir, quién los designa y cuál ha de ser su estatuto o carácter personal, el mismo precepto responde ya a la primera cuestión: éstos han de ser designados por los propios grupos políticos con representación parlamentaria. Queda así excluida toda posibilidad de que el Rey se permita elegir a este respecto. Y tampoco puede hacerlo el Presidente del Congreso, aunque -como ya se ha visto, y se vuelve sobre ello más adelante- pueda jugar un cierto papel en la designación de los grupos políticos que han de ser consultados por el Monarca. Y, con respecto a la segunda cuestión, es claro que los términos del precepto en nada obligan a que el representante designado haya de tener la condición de parlamentario electo, sea diputado o senador. Ni siquiera requiere la Constitución que el mencionado representante haya de ser el líder o cabeza del grupo o fuerza política en cuestión. Ambos supuestos, sin embargo, sobre todo el último de ellos, parecen ser lo más natural y adecuado a las exigencias materiales y protocolarias de la consulta, al objetivo que pretenden conseguir y al carácter de la institución que las realiza. Los grupos políticos, pues, gozan de total libertad en este terreno 45.

En este sentido carece de interés la polémica sobre si es necesario o no que el representante designado -el caso de ser diputado o senador electo- haya perfeccionado su condición de parlamentario, mediante la prestación de acatamiento a la Constitución y el cumplimiento de los otros requisitos reglamentariamente previstos para poder ser incluido en las consultas regias (vid. art. 20 R.C.D.). Y ello porque, como ya se ha visto, no sólo no es necesario que el representante sea un parlamentario electo, sino que, aunque lo fuese, podría encontrarse aún en el pleno goce de sus derechos y prerrogativas parlamentarias en el momento de realizarse las consultas regias (sobre todo si el procedimiento del art. 99 se hubiese abierto con motivo de la celebración de elecciones y renovación del Congreso), aunque no hubiese realizado los trámites reglamentariamente exigidos para perfeccionar su condición. Pues, de acuerdo con el artículo 20.2 R.C.D. -en el caso del Congreso-, el diputado tendría aún un período de tres sesiones plenarias de la Cámara para poder perfeccionar su condición, durante el cual podría ejercer plenamente sus derechos y prerrogativas 46. Y es lo más probable que esta fase del procedimiento del artículo 99 de la Constitución se realizase precisamente antes de que se cumpliese ese plazo 47.

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En la práctica, las personas designadas por los grupos políticos han sido siempre los líderes de la formación respectiva -presidentes, secretarios generales de los partidos o jefes de la federación o coalición de partidos-, los cuales, por otra parte, han sido también casi siempre miembros electos del Congreso de los Diputados. El único problema a este respecto lo plantean, de forma general, los grupos políticos de carácter regional con representación en el Congreso, los líderes de los cuales son comúnmente elegidos sólo para la Cámara de la Comunidad Autónoma respectiva y no están, por tanto, presentes en el Congreso. De hecho, tras las elecciones generales de 1979 y de 1982, el P.N.V. designó como representantes propios para estas consultas a Carlos Garaikoetxea y a Xavier Arzallus, los cuales no eran miembros electos del Congreso de los Diputados. En posteriores ocasiones, en cambio, el representante designado fue Iñaki Anasagasti, quien sí era miembro electo del Congreso 48. En todo caso, pues, cabe afirmar que ni la Constitución exige que el representante designado sea miembro del Congreso ni los grupos políticos están obligados a designar siempre a su dirigente supremo a este fin.

Por otra parte -como ya se ha mencionado anteriormente-, se ha consolidado en la práctica constitucional el hábito de que la relación de grupos y personas a ser convocados para estas consultas con el Rey sea presentada a éste por el Presidente del Congreso de los Diputados. El momento elegido para ello es normalmente la comunicación que el propio Presidente del Congreso debe hacer al Rey sobre la constitución formal de la Cámara, una vez que ésta ha procedido a la elección del Presidente y de la Mesa y se ha realizado el acatamiento a la Constitución de los diputados electos (art. 4.2 R.C.D.).

La elaboración de esta relación de quienes han de asistir a las consultas regias no debería en sí misma suponer problema alguno, dado lo amplio de los términos de la formulación constitucional en cuestión, los cuales exigen la presencia de "representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria", sin más. Bastaría, pues, con que los grupos políticos representados en el Congreso suministrasen al Presidente los nombres de sus respectivos representantes. Sin embargo, la práctica realizada hasta el presente del procedimiento del artículo 99 no ha estado carente de problemas, los cuales han venido determinados por las especiales condiciones políticas de cada momento. Así, un trámite que en sí mismo es adjetivo se ha convertido en más de una ocasión en el primer gran conflicto político de la legislatura, al comienzo mismo de ésta. Y ello porque no siempre se ha querido invitar a participar en esta fase del procedimiento a la totalidad de los grupos representados en la Cámara, como parece exigir la Constitu-Page 270ción.

De forma habitual, ha resultado conflictiva la presencia en este proceso del grupo radical vasco Herri Batasuna (H.B.), tanto por su decisión política de no ocupar los escaños obtenidos como por su rechazo del acatamiento de la Constitución, o de las reservas manifestadas al efecto. Esto ha supuesto que, si bien H.B. fue inicialmente invitada a participar en las consultas regias, siempre ha declinado esta invitación. En julio de 1986, en cambio, H.B. sería...

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